Aspetti generali
Il servizio postale norvegese è stato unificato sotto un Direttorato statale dopo l'indipendenza del paese, nel 1926, e successivamente ristrutturato nel 1969. Le Poste sono dirette da un Direttore generale e da un Consiglio di Amministrazione nominati dal Mini stero delle Poste e Telecomunicazioni. Il Direttorato delle Poste è suddiviso in tre sezioni: Produzione, Personale ed Economato (quest'ultimo comprende la gestione dei conti correnti (Postgiro e il Bancoposta). La Produzione (servizio postale) occupa 3.000 persone ed è divisa geograficamente in otto uffici regionali. Ogni area regionale comprende diversi uffici postali centrali e locali (Figura 1).
L'Amministrazione delle Poste è una tipica burocrazia, molto efficiente, caratterizzata da una elevata dipartimentalizzazione. I dipendenti sono 24.000.
F i g u r a 1 - O r g a n i g r a m m a d e l l ' A m m i n i s t r a z i o n e p o s t a l e M i n i s t e r o - d e l l e P o s t e e T e l e c o m u n i c a z i o n i L ' A m m i n i s t r a z i o n e d e l l e P o s t e è u n a t i p i c a b u r o c r a z i a , m o l t o e f f i c i e n t e , c a r a t t e r i z z a t a d a u n a e l e v a t a d i p a r t i m e n t a l i z z a z i o n e . I d i p e n d e n t i s o n o 2 4 . 0 0 0 .
L'EDP nel servizio postale
L'informatica nelle Poste è gestita da tre unità separate: il Servizio Dati sviluppa sistemi per gli uffici postali e comprende circa 150 persone; il Servizio Sistemi è dedicato al Postgiro e un altro Servizio EDP è dedicato al Bancoposta. [Solo il Servizio Dati è stato incluso nell'indagine sul campo]
Secondo il responsabile del Servizio Dati lo sviluppo dei sistemi per le Poste soffre a tutt'oggi della mancanza ,di metodi efficaci: vi è la tendenza ad avvalersi di un'organizzazione di progetto formalizzata, ma questo fino ad ora non ha garantito una buona documentazione. Al fine di sviluppare sistemi che funzionino e siano utilizzati, è stata messa a punto una metodologia di "sviluppo equilibrato", per affrontare in modo congiunto gli aspetti tecnici, organizzativi ed ergonomici di ogni progetto. La metodologia prevede altresì la partecipazione degli utenti dei futuri sistemi, in quanto portatori di esigenze di natura organizzativa e relative all'ambiente di lavoro. La metodologia dovrebbe essere formalizzata in un manuale di "Sviluppo dei sistemi nell'Amministrazione Postale".
Il Sindacato ed il suo programma -sulla tecnologia
Nelle Poste il livello di sindacalizzazione è elevatissimo: sono membri del sindacato quasi tutti i dipendenti con l'eccezione del top
management. L'organizzazione sindacale è
solo raccoglie e rappresenta le rivendicazioni del personale, ma è coinvolta nella gestione delle Poste. Negli ultimi anni il sindacato dei lavoratori postali ha definito una politica per l'EDP contenuta in un Programma, in cui fra l'altro si afferma che:
"11 sindacato delle Poste -.ritiene che l'introduzione dell'informatica può rendere più efficiente il Servizio Postale, e, allo stesso tempo, può migliorare le condizioni di lavoro del personale. Un compito importante per il sindacato è influenzare lo sviluppo tecnologico così che non venga solo rivolto ad obiettivi puramente tecnici, ma consideri anche i problemi occupazionali, organizzativi e gestionali, quali fatti centrali dello sviluppo dei sistemi...
E' possibile che alcuni nuovi sistemi in corso di applicazione trasferiscano delle attività delle Poste alle Telecomunicazioni. Tali trasferimenti richiedono una collaborazione più stretta fra le due Amministrazioni e fra i rispettivi sindacati. Inoltre, la concorrenza fra le Poste ed altre imprese può portare ad applicazioni delle tecnologie che non sono nell'interesse del personale. Per evitare tali situazioni, è necessaria una maggiore cooperazione fra i sindacati delle diverse aziende interessate...
Il sindacato delle Poste si deve porre gli obiettivi di :
- aumentare il controllo sociale sullo sviluppo tecnologico
- far partecipare gli utenti in tutte le fasi del progetto
- articolare il sistema informativo secondo la struttura decentrata delle Poste (a livello locale, regionale e centrale)
- ottenere dall'Amministrazione dei corsi di formazione per i delegati sindacati sull'EDP - evitare gli effetti occupazionali negativi delle nuove tecnologie
- introdurre la rotazione delle mansioni in modo da evitare la creazione di mansioni parcellizzate e rigide
- dividere equamente i benefici derivati dalla razionalizzazione".
Il progetto di automazione degli sportelli
Il progetto di automazione degli sportelli, attualmente in corso, può essere considerato un buon esempio di partecipazione ex ante nello
sviluppo dei sistemi.
L 1 informatizzazione nelle poste ha seguito un iter classico negli anni Sessanta-Settanta: sistemi "calati dall'alto", a cui gli utenti opponevano resistenza. Ciò portò, dopo una fase di entusiasmo iniziale, ad un rallentamento generale dello sforzo di automazione. Fra le varie iniziative vi fu anche quella di automatizzare le operazioni di routines in alcuni uffici postali di
Trondheim. L'idea di un sistema automatizzato integrato per la raccolta dei dati venne proposta all'interno dell'Amministrazione fin dagli anni Settanta. La necessità di dotarsi di un sistema informativo globale, basato sulla elaborazione automatica delle transazioni di sportello, veniva considerata dal Direttorato come un fattore
concorrenziale strategico per la sopravvivenza delle Poste su un mercato in cui operavano altre organizzazioni in fase avanzata di automazione (le banche).
L'idea di adottare un approccio parteci pativo allo sviluppo del sistema veniva dalle esperienze positive di partecipazione degli utenti in alcuni progetti svolti a metà degli anni Settanta e da alcune vertenze sindacali, scoppiate
ex post, verificatesi a seguito della proget
tazione sperimentale di nuovi modelli di sportello, inizialmente imposta dall'alto. Queste vertenze crearono un precedente nell'esperienza del sindacato, che da allora, ha sempre voluto influenzare le scelte progettuali che riguardano il lavoro operativo delle persone negli uffici.
Il progetto iniziò nel 1976 quando un gruppo di lavoro dell'Amministrazione Centrale effettuò uno studio preliminare sull'automazione delle operazioni di sportello. Lo studio raccomandò la realizzazione di un sistema on line dedicato per
sveltire l'immissione e il trasferimento di dati al Bancoposta e al Postjgiro, e per migliorare l'efficienza delle operazioni negli uffici postali.
Il nuovo sistema doveva interessare 450 uffici postali su un totale di 2.000, coprendo circa il 70% delle operazioni di sportello e toccando fra i 2.000 e i 3.000 posti di lavoro con l'applicazione di 800-2.000 macchine. Nel maggio 1977 il Direttore Generale approvò il progetto insieme ad una struttura organizzativa destinata a sviluppare il nuovo sistema (vedi Figura 2).
Il progetto divenne il primo caso di partecipazione ex ante su grande scala presso le
Poste. Venne assegnato al sindacato uno degli otto posti del Comitato Esecutivo del progetto. I rappresentati degli utenti (anch'essi delegati sindacali) erano nel gruppo di lavoro PI (Figura
2), che doveva sviluppare le specifiche per
1 'hardware ed il software; nel gruppo P4 dedicato
alle attività di formazione, ambiente di lavoro e installazione e nel gruppo P3 responsabile per la
progettazione del nuovo sportello. Un quarto gruppo (P2) includeva i rappresentanti della casa
costruttrice (cfr. infra). Solo quest'ultimo gruppo era in contatto diretto con il gruppo sistemi (PI).
L'organizzazione del progetto era a matrice: ogni membro dei gruppi di lavoro dipendeva infatti sia dal capo del rispettivo ufficio di provenienza che dal capo progetto. Il progetto nelle sue fasi iniziali soffrì molto delle difficoltà di coordinamento dovute alla dipartimentalizzazione eccessiva (questo fenomeno di fatto ha caratterizzato l'intera vita del progetto). L'or ganizzazione iniziale, che prevedeva rappresen tanti degli utenti e non delegati sindacali, fallì: in seguito si decise la costituzione dei gruppi di lavoro in cui erano presenti anche i delegati sindacali, o meglio, degli utenti esperti che erano al tempo stesso delegati.
A quel punto l'attività si sviluppò secondo le linee seguenti. Mentre il gruppo P3 iniziò a
progettare il nuovo sportello automatizzato, il gruppo sistemi PI iniziò a sviluppare le specifiche generali di sistema ed il manuale per gli utenti. Delle specifiche vennero analizzate in modo approfondito solo quelle riguardanti le transazioni di sportello, mentre vennero rimandate
Figura 2 - L'organizzazione de} progetto per 11autoiazione degli sportelli
ad una fase successiva quelle riguardanti il Bancoposta ed il Postgiro. L'identificazione delle specifiche venne effettuata con un metodo di analisi funzionale dei sistemi.
Il gruppo di lavoro includeva due spe cialisti del servizio sistemi, due rappresentanti degli utenti (impiegati di uffici postali) ed un impiegato del Postgiro.
I membri del gruppo effettuarono l'analisi dettagliata di ogni transazione così come avrebbe dovuto essere svolta con l'automazione, a partire da una descrizione delle transazioni manuali. Tale analisi venne completata nell'aprile del 1979.
Contemporaneamente i membri del gruppo PI
visitarono le Poste svedesi che già avevano automatizzato le operazioni di sportello. In quelle prime fasi di lavoro la partecipazione, pur essenziale, degli impiegati fu appunto delimitata al loro ruolo di "utenti", più che di rappre sentante degli interessi dei lavoratori. Questi due ruoli coincidevano per alcuni partecipanti al gruppo PI, ed il sentirsi "utente", piuttosto che "delegato sindacale", fu un qualcosa legato all'evoluzione del progetto: se all'inizio gli impiegati fornirono in sede di analisi tutta una serie di conoscenze legate alla loro concreta attività lavorativa, col proseguire del progetto presero sempre più coscienza delle implicazioni dell'automazione per il proprio lavoro e quello dei colleghi al punto che il ruolo di "delegato" diventò ai loro occhi quello più importante.
In parallelo, il gruppo P3 preparò i materiali di addestramento e istruzione per gli uffici postali (ip collaborazione con il costruttore ed il gruppo sistemi).
Su richiesta del sindacato, nel settembre del 1979, venne formato un Gruppo di Riferimento, come organo di valutazione indipendente delle implicazioni organizzative del sistema. Il Gruppo, composto inizialmente da esperti del Norvegian Computing Center (NCC) venne integrato da sedici utenti scarti dall'Amministrazione e dal sindacato (i rappresentanti degli utenti nei gruppi PI e P3 fecero anch'essi parte del gruppo di riferimento). Benché tale gruppo fosse in posizione di staff, e quindi privo di autorità/responsabilità finali, costituì una risorsa importante per il Gruppo di Gestione del Progetto. In particolare, i ricercatori dello NCC effettuarono l'analisi organizzativa del lavoro negli uffici postali, che di fatto non era stata svolta da nessun altro gruppo. L'analisi parti da un'indagine sulle condizioni di lavóro negli uffici postali: l'organizzazione -del lavoro, i sistemi di retribuzione, le procedure gestionali, etc. Sulla base dei dati raccolti, si vollero studiare le conseguenze dello sportello automatizzato sulle condizioni di lavoro attuali e suggerire una serie di idee per migliorare l'organizzazione del lavoro. Da questo punto di vista, seguendo i criteri generali definiti nei paragrafi 12 e 14 della Legge sull'Ambiente di Lavoro (cfr. supra), si definirono i seguenti principi per una migliore organizzazione :
- adattabilità del sistema alla situazione di lavoro locale
- sviluppo del sistema come processo collettivo di apprendimento
- valutazione globale della situazione di lavoro. Furono poi individuate cinque aree di
impatto del sistema:
- condizioni fisiche di lavoro - organizzazione
- qualità del nuovo sistema
- formazione- e sviluppo professionale
- partecipazione dei lavoratori dell'ufficio allo sviluppo del sistema.
Nel rapporto di studio del Gruppo si richiedeva un sistema flessibile dal punto di vista operativo. Si consigliava la rinuncia, per ragioni di spazio nello sportello, all'uso di terminali VDT ed il ricorso a visori che consentissero la lettura di due righe di testo alla volta. L'organizzazione del lavoro, dal canto suo, doveva essere impostata secondo criteri di flessibilità (maggiori rotazioni, plurifun- zionalità individuale; maggiore discrezionalità del singolo). Il sistema doveva poi avere un'elevata flessibilità, e un bagaglio di program mi sufficienti per la manutenzione, l'addestra mento, etc. Il sistema doveva prevedere, nella sua descrizione, oltre alle normali attività di routine anche le procedure da seguire per le situazioni eccezionali. La registrazione di dati personali doveva essere evitata o, in ogni caso, essere oggetto di negoziazione secondo quanto specificato dall'accordo. Infine, la formazione e lo sviluppo professionale dovevano essere curati per dare la possibilità ai dipendenti di riqualificarsi. La richiesta di partecipazione allo sviluppo dei sistemi riguardava tutti gli aspetti citati e si doveva concretizzare nella creazione di uffici sperimentali in cui provare il nuovo sportello automatizzato.
Riferimento furono svariate.
Se il Comitato per l'Ambiente di Lavoro (creato in base alla- legge sull'Ambiente di Lavoro) approvò il rapporto, l'Alta Direzione ed i ménagers del progetto ritennero che il Gruppo fosse andato al di là del suo mandato originario. La diversftà di vedute riguardava proprio la questione se e quanto il sistema avrebbe inciso sull'organizzazione del lavoro.
Il Gruppo di Riferimento elaborò altri due rapporti: uno sulla scelta dell'hardware proposto
dai tre costruttori prescelti e l'altro sulle implicazioni che il sistema, così come specificato dal Gruppo PI, poteva avere da un punto di vista ergonomico ed organizzativo. In generale, venne dato un parere positivo sul lavoro di analisi svolto, notando però una certa superficialità nel come erano state trattate le situazioni eccezionali rispetto a quelle di routine. Il Gruppo suggerì altresì dei miglioramenti nell'interfaccia utente-sistema, ad esempio per mantenere una certa coerenza nell'uso di comandi del tipo "correggi", "cancella", lungo l'intera transazione. Si raccomandò poi che, per assicurare una elevata qualità del lavoro svolto allo sportello automatizzato, tutte le funzioni automatizzate potessero essere controllate dall'impiegato/a e comunque rimanesse la possibilità di svolgerle manualmente, sempre interagendo col sistema. Infine, venne rilevato che sarebbe stato necessario molto lavoro di routine per il data entry quotidiano relativo alle
transazioni avvenute negli uffici postali non automatizzati,
che i suggerimenti dei dipendenti casualmente consultati presso gli uffici postali sparsi nel paese, servirono al Gruppo PI per apportare numerose modifiche al documento finale contenente le specifiche del sistema.
Ad esempio, si decise di eliminare la stampante allo sportello, che avrebbe tolto eccessivo spazio alle gambe della persona addetta alle operazioni di sportello. Il sistema avrebbe poi incluso un lettore ottico per evitare il data entry manuale. Vennero infine modificati molti dei
protocolli di interazione fra utente e sistema. Nel dicembre 1981 il Gruppo di Riferimento terminò i suoi lavori e contemporaneamente venne scelto il fornitore.
Nel gennaio 1982 i sistemisti del Gruppo PI e i tecnici del fornitore rividero le specifiche; dopo di che il fornitore cominciò a sviluppare il
software: i primi programmi furono pronti
nell'estate del 1982 su un prototipo delle Poste svedesi. Alcuni sistemi non funzionavano e cominciarono a sorgere problemi fra i tecnici delle Poste e quelli del fornitore. Nel gennaio 1983, fu consegnato alle Poste un prototipo
hardware e software da provare. Il software
continuava a presentare problemi: venne rivisto nel giugno 1983, ma a questo punto i sistemisti delle Poste ritennero che il fornitore non sarebbe stato in grado di rispettare i termini del contratto; contratto che venne cancellato tre mesi più tardi dall'Amministrazione postale. Questa dichiarò che il sistema non aveva una capacità sufficiente, anche a livello hardware, per automatizzare tutte le funzioni previste nelle specifiche.
A partire.dall'autunno 1983, il Direttorato comincia a riorganizzare l'intero progetto. In particolare, si è deciso di portare il Comitato Esecutivo alle dirette dipendenze del Direttore Generale. Il nuovo Gruppo di Progetto è stato dotato di una maggiore indipendenza (è stata abolita la " doppia dipendenza dei membri del Progetto, che ora fanno riferimento solo al capo progetto).
Tutte le decisioni importanti vengono prese dal Comitato Esecutivo o dai Gruppi di Progetto. Infine, il Postgiro ed il Bancoposta svolgeranno un ruòlo molto più importante. Mentre la sperimentazione con prototipi sta proseguendo in alcuni uffici, è stata bandita un'altra gara di offerta per trovare un nuovo fornitore.
Analisi del caso
La partecipazione degli utenti e dei delegati sindacali nel progetto di automazione degli sportelli ha avuto impatti significativi sullo sviluppo dei sistemi, sulle specifiche del sistema e sulle modalità e contenuti della formazione. Il processo partecipativo si è svolto sotto l'azione di fattori extratecnologici (cfr.
Schneider, Ciborra, 1983), alcuni dei quali lo
hanno favorito, altri lo hanno ostacolato. Inoltre esso ha contribuito in pratica alla rescissione del contratto con la.casa costruttrice.
Al fine di comprendere meglio sia lo svolgimento di tale processo che il suo risultato, è utile distinguere due livelli lungo i quali i processi partecipativi e contrattuali si sono
sviluppati: quello interno alle Poste e quello fra le Poste ed il fornitore.
Al primo livello, i principali attori sono la Direzione delle Poste, il Gruppo di Progetto coi vari sottogruppi di lavoro; il Gruppo di Riferimento e il sindacato. All'altro livello, gli attori sono la Direzione del Progetto ed il costruttore/forni tore.
Al primo livello, il comportamento contrattuale nettamente prevalente è quello del problem solving
da parte dei principali attori coinvolti: ciò porta all'elaborazione di una soluzione pro gettuale che sembra soddisfare tutte le esigenze interne.
A favore di tale comportamento collettivo hanno giocato una serie di fattori extratec nologici :
- innanzitutto la volontà della Direzione di percorrere con decisione la strada partecipativa, dettata sia da esperienze precedenti (negative per assenza di partecipazione; positive nel caso opposto), sia dalle dimensioni del progetto che suggeriva di per sé la necessità di una forte partecipazione degli utenti in qualità di problem
solvers, sia dal fatto che il sindacato era
favorevole e premeva in questo senso dall'alto, essendo presente nella Direzione delle Poste;
- in secondo luogo, ‘l'esistenza di un accordo sulle nuove tecnologie (cfr. Appendice) che definisce in modo ampio e dettagliato la partecipazione alla progettazione dei sistemi; - la presenza del Gruppo di Riferimento, come risorsa di ricerca e ..consulenza, per affrontare problemi di volta in volta emersi come rilevanti.
Tale Gruppo è stato utile in diverse occasioni. Ad esempio, quando i rappresentanti degli utenti erano insicuri circa le soluzioni tecniche, ergonomiche ed organizzative che proponevano. In secondo luogo, grazie alla presenza di delegati sindacali, il Gruppo è divenuto un momento importante- di elaborazione di una visione sindacale sui problemi dell'automazione nelle Poste, svincolata dagli interessi dei tecnici e degli amministratori. Tale visione poteva venire comunicata alle strutture decentrate e locali, grazie al fatto che molti delegati provenivano da tutta la Norvegia e da vari livelli professionali; - l'omogeneità culturale, la forte identificazione e lealtà che lega tutti i dipendenti all'organizzazione delle Poste (si ricordi la quasi totale sindacalizzazione; e la presenza del sindacato ai livelli direttivi).
Ciò non toglie che il processo partecipativo non abbia incontrato ostacoli interni all'Ammi nistrazione :
- innanzitutto la presenza di una struttura rigidamente burocratica che tende a creare barriere dipartimentali molto forti. Ciò ha reso molto lento l'operare della struttura a matrice del Progetto (per il doppio incrocio di autorizzazioni ogni volta necessarie). Inoltre la struttura fortemente dipartimentalizzata ha probabilmente favorito il restringimento dell'agenda di lavoro del Progetto alla sola automazione di sportello, escludendo l'integra zione sul progetto fra la sezione delle operazioni e quella dell'Economato.
Le difficili comunicazioni e coordinamento hanno probabilmente rallentato i tempi di
decisione circa la rescissione del contratto con il costruttore.
- La cultura organizzativa fortemente orientata verso la centralizzazione e standar dizzazione è destinata poi a condizionare e limitare la partecipazione degli uffici locali all'elaborazione e realizzazione del Progetto.
- La cultura organizzativa, presente a tutti i livelli, impedisce anche alle persone di capire e accettare la nuova tecnologia come fattore di miglioramento della situazione di lavoro.
- La dimensione del Progetto che doveva investite l'intera organizzazione delle Poste e che poi lungo la .strada ha perso di impeto e ampiezza, limitandosi all'automazione dello spor tello, restringendo quindi l'agenda dei lavori.
Quale forma ha poi concretamente assunto la partecipazione come problem solving? Durante il Progetto si possono distinguere diversi episodi di contrattazione orientata a strategie di problem
solving, sia da parte del management che del
sindacato :
- su alcune questioni vi sono state mosse del tipo
PS-H da parte sindacale verso mosse PS-S da parte
della Direzione che porta (vedi matrice di Walton,
McKersie) al prevalere del sindacato, come sulle
questioni della presenza o meno dello schermo VDT allo sportello, la presenza della stampante, la forma del banco allo sportello, etc.
La dinamica PS—H sindacato/PS-S management è
tipica per le questioni ergonomiche. La prevalenza del sindacato sul management su tali questioni è stata senz'altro favorita dalla presenza e intervento, anche se in posizione di staff, del