Le innovazioni in materia di Durc: semplificazione e

“smaterializzazione”

La norma in commento disciplina il documento unico di regolarità contributiva telematico (c.d. Durc on-line) e rappresenta l’ultimo tentativo, in ordine di tempo, di semplificare uno fra gli adempimenti più delicati ed incisivi nella vita delle imprese.

Senza entrare nel dettaglio della complessa disciplina (⁵), basterà qui ricordare che il Durc nasce come certificazione unificata relativa alla regolarità dei

(⁴) Con riferimento all’acquisizione dello stato di disoccupazione, cfr. S.ROSATO, Stato di disoccupazione (Art. 3), in M.TIRABOSCHI (a cura di), La riforma del collocamento e i nuovi servizi per l’impiego. Commentario al D.Lgs. 19 dicembre 2002, n. 297 e prospettive di attuazione dell’articolo 1, legge 14 febbraio 2003, n. 30, cit., 275.

(⁵) Per una puntuale illustrazione della complessa disciplina del Durc si segnalano: C.

D’ALOISIO, La disciplina del d.u.r.c., in MGL, 2013, n. 7, 512; V.LIPPOLIS, Durc. Documento unico di regolarità contributiva. Manuale operativo, Ipsoa, 2011; G.BENEDETTI, La rilevanza giuridica del Durc, in Immobili & Diritto, 2008, n. 3, 7; M.GALLO, Documento unico di regolarità contributiva: il nuovo regime, in GLav, 2007, n. 49, 55; P. RAUSEI, Controlli e sanzioni per i datori non in regola con il Durc, in DPL, 2008, n. 12, 725; P.PENNESI, D.

PAPA, Durc: le nuove regole, in DPL, 2008, n. 7, 451. Sulle più recenti semplificazioni si vedano i contributi di P.RAUSEI, La condivisione automatica delle informazioni previdenziali che dovrà sostituire il DURC, in M.TIRABOSCHI (a cura di), Decreto-legge 20 marzo 2014, n.

34. Disposizioni urgenti per favorire il rilancio dell’occupazione e per la semplificazione degli adempimenti a carico delle imprese. Prime interpretazioni e valutazioni di sistema, cit., 113; P.RAUSEI, Una interrogazione telematica istantanea sostituirà il Durc, in DPL, 2014, n.

23, 1358; C.SANTORO, La nuova inchiesta amministrativa infortuni, in M. TIRABOSCHI (a cura di), Il lavoro riformato. Commento alla l. 9 agosto 2013, n. 99 (Legge Giovannini); alla l. 9 agosto 2013, n. 98 (decreto del fare); alla l. 9 agosto 2013, n. 94 (decreto svuota carceri);

alla l. 6 agosto 2013, n. 97 (legge comunitaria) e al d.l. 31 agosto 2013, n. 101 (razionalizzazione P.A.), Giuffrè, 2013, 475; G.BONATI, I crediti certi vantati nei confronti della PA abilitano il Durc, in GLav, 2014, n. 7, 76 ss. Da ultimo, con riguardo alla possibile incidenza dell’istituto sul contrasto al lavoro sommerso, cfr. P.PENNESI, D.PAPA, Il contrasto

versamenti contributivi da parte delle imprese edili appaltatrici di lavori pubblici. Si tratta, in particolare, di un «certificato che attesta contestualmente la regolarità di un operatore economico per quanto concerne gli adempimenti INPS, INAIL, nonché Cassa edile per i lavori, verificati sulla base della rispettiva normativa di riferimento» (art. 6, d.P.R. n. 207/2010). L’istituto si è subito rivelato un strumento efficace per la razionalizzazione dell’attività amministrativa, oltre che utile a contrastare l’evasione contributiva ed a ricondurre la competizione fra operatori economici sul piano del rispetto della legalità.

Il controllo “certificato” della correttezza contributiva consente, infatti, non solo di soddisfare l’interesse pubblico alla piena tutela della posizione assicurativa e previdenziale dei lavoratori, ma anche di salvaguardare l’effettività della concorrenza, che sarebbe certo violata se talune imprese potessero offrire prezzi più bassi, lucrando sulle economie derivanti dall’irregolarità contributiva.

Si consideri, inoltre, che il Durc serve ad impedire l’erogazione di denaro pubblico in favore di chi evade i contributi (in ossequio al principio di buon andamento della p.a.), mentre, in ambito privatistico, rappresenta pure una forma di tutela del committente negli appalti di opere e di servizi (art. 29, comma 2, d.lgs. n. 276/2003) (⁶): il committente, obbligato in via solidale con l’appaltatore anche al pagamento dei contributi dovuti per i lavoratori di quest’ultimo impiegati nell’appalto, può così sempre controllarne preventivamente la regolarità contributiva.

Per questi motivi, la disciplina del Durc è stata estesa anche ad altre fattispecie: dagli originari appalti pubblici (art. 2, d.l. n. 210/2002, convertito con modificazioni dalla l. n. 266/2002) ai lavori privati dell’edilizia soggetti a DIA e a permesso di costruire (cfr. già l’art. 86, comma 10, del d.lgs. n.

276/2003 ed ora l’art. 90, comma 9, del d.lgs. n. 81/2008), fino a coinvolgere gradualmente tutti i settori di attività ai fini della fruizione di benefici normativi e contributivi in materia di lavoro e legislazione sociale (art. 1, commi 1175-1176, l. n. 296/2006), nonché di benefici e sovvenzioni comunitari per la realizzazione di investimenti (art. 1, comma 553, l. n.

al lavoro nero e irregolare e il DURC (Titolo I, Capo II, art. 14), in M. TIRABOSCHI, L.

FANTINI (a cura di), Il Testo Unico della salute e sicurezza sul lavoro dopo il correttivo (d.lgs.

n. 106/2009). Commentario al decreto legislativo n. 81/2008 come modificato e integrato dal decreto legislativo n. 106/2009, Giuffrè, 2009, 525 ss.

(⁶) Così come riformulato, prima, dall’art. 6 del d.lgs. n. 251/2004, dall’art. 1, comma 911, della l. n. 296/2006 (legge finanziaria per il 2007), dall’art. 21, comma 1, del d.l. n. 5/2012, convertito con modificazioni dalla l. n. 35/2012 e, da ultimo, dall’art. 4, comma 31, lett. a e b, della l. n. 92/2012.

266/2005). Il documento in questione e stato poi, da ultimo, richiesto per il rilascio e la verifica annuale dell’autorizzazione all’esercizio di attività di commercio su aree pubbliche (art. 11-bis, d.l. n. 78/2009, convertito con modificazioni dalla l. n. 102/2009), per l’attestazione SOA e per l’attestazione di qualificazione dei contraenti generali rilasciata dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti; per l’iscrizione all’albo fornitori di una p.a. (art.

6, commi 6 ss., d.P.R. n. 207/2010). La disciplina di dettaglio relativa al contenuto, ai soggetti emittenti e richiedenti ed alle cause non ostative per il rilascio sono specificate nel d.m. 24 ottobre 2007 (di attuazione dell’art. 1, comma 1176, l. n. 296/2006).

La giurisprudenza ha qualificato il documento in questione come una

“dichiarazione di scienza” sub specie di atto certificativo redatto da un pubblico ufficiale, avente carattere meramente dichiarativo di dati in possesso della p.a. ed, in quanto tale, assistito da pubblica fede ex art. 2700 c.c. e fa piena prova sino a querela di falso di quanto in esso riportato (che vi è stato, cioè, regolare versamento dei contributi, in relazione al periodo oggetto di accertamento) (⁷).

(⁷) Giurisprudenza costante: C. Stato 1^o agosto 2007, n. 4273, in RFI, 2007, voce Contratti pubblici [1735], n. 784; C. Stato 23 ottobre 2007, in RFI, 2008, voce Contratti pubblici [1735], n. 801; C. Stato 12 marzo 2009, n. 1458, in Urbanistica e Appalti, 2009, n. 10, 1216, con nota di F.BERTINI, Durc e gare di appalto tra dubbi e certezze; C. Stato 6 aprile 2010, n.

1930, ivi, 2010, n. 7, 805, con nota di F.DELLO SBARBA, La rinuncia all’avvalimento; C.

Stato 24 agosto 2010, n. 5936, in I Contratti dello Stato e degli Enti Pubblici, 2010, n. 4, 519, con nota di A.VESPIGNANI, D.u.r.c. e irregolarità contributiva quale causa di esclusione dalle gare; C. Stato 3 febbraio 2011, n. 789, in Rivista Giuridica dell’Edilizia, 2011, n. 2, I, 591; C.

Stato 12 aprile 2011, n. 2283, in RFI, 2011, voce Contratti pubblici [1735], n. 965; C. Stato 18 novembre 2011, n. 6072, in FA CdS, 2011, n. 11, 3434; C. Stato 4 agosto 2010, n. 5213, in Diritto e Giustizia on line, 2010; C. Stato 6 aprile 2010, n. 1934, ivi; C. Stato 11 maggio 2009, n. 2874, in Ragiusan, 2009, n. 307-308, 92. Chi consulta il Durc non ha alcun margine di valutazione o di apprezzamento in ordine ai dati ed alle circostanze in esso riportate (cfr. C.

Stato 4 gennaio 2012, n. 8, in FA CdS, 2012, n. 1, 61, per il quale «ai sensi e per gli effetti dell’art. 38, co. 1, lett. i), d.lgs. n. 163/2006, anche nel testo vigente anteriormente al d.l. n.

70/2011, secondo cui costituiscono causa di esclusione dalle gare di appalto le gravi violazioni alle norme in materia previdenziale e assistenziale, la nozione di violazione grave non è rimessa alla valutazione caso per caso della stazione appaltante, ma si desume dalla disciplina previdenziale, e in particolare dalla disciplina del documento unico di regolarità contributiva;

ne consegue che la verifica della regolarità contributiva delle imprese partecipanti a procedure di gara per l’aggiudicazione di appalti con la pubblica amministrazione è demandata agli istituti di previdenza, le cui certificazioni (DURC) si impongono alle stazioni appaltanti, che non possono sindacarne il contenuto»).

Il Durc – salvo che sia espressamente previsto (⁸) – non può essere sostituito da un’autocertificazione, poiché la c.d. regolarità contributiva non può essere oggetto di conoscenza sicura, come avviene per gli stati, qualità personali e fatti che, ai sensi dell’art. 40, d.P.R. n. 445/2000, possono essere sostituiti da dichiarazioni (⁹).

Dunque, si configura come una certificazione con natura ed effetti meramente dichiarativi, cosicché essendo privo di efficacia documentale, non è immediatamente lesivo di posizioni giuridiche soggettive e quindi autonomamente impugnabile (¹⁰). Può essere, però, oggetto d’impugnazione, dinanzi al giudice amministrativo, unitamente al provvedimento che lo presuppone e che causa una lesione, concreta ed attuale, seppure la cognizione è limitata all’accertamento della sua regolarità (¹¹). Come può esserlo ogni provvedimento con il quale si neghi l’emanazione del Durc, sempre che sia immediatamente lesivo. Invece, è oggetto di cognizione da parte del giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, ogni controversia avente ad

(⁸) L’art. 4, comma 14-bis, del d.l. n. 70/2011, convertito con modificazioni dalla l. n.

106/2011, prevede che, nell’ipotesi di contratti di servizi e forniture di importo sino a 20 mila euro, può essere presentata dichiarazione sostitutiva del Durc.

(⁹) Con circ. n. 12/2012, il Ministero del lavoro ha specificato al riguardo: «la certificazione relativa al regolare versamento della contribuzione obbligatoria che non costituisce una mera certificazione del versamento di una somma a titolo di contribuzione (come lascia intendere l’art. 46, lett. p), del d.p.r. n. 445/2000) ma una attestazione degli Istituti e delle Casse edili circa la correttezza della posizione contributiva di una realtà aziendale effettuata dopo complesse valutazioni tecniche di natura contabile derivanti dalla applicazione di discipline lavoristiche, contrattuali e previdenziali».

(¹⁰) In tal senso, TAR Campania n. 272/2013, il quale specifica anche che eventuali controversie aventi ad oggetto il Durc, in quanto lo stesso è atto afferente ad una gara, secondo la previsione di cui all’art. 133, lett. c, punto 1, d.lgs. n. 104/2010, rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo.

(¹¹) Secondo Cass., sez. un., 9 febbraio 2011, n. 3169, in MGC, 2011, n. 2, 210, in una specie avente ad oggetto l’impugnazione di un Durc unitamente al provvedimento di esclusione dalla gara, «nelle controversie relative a procedure di affidamento di lavori, servizi o forniture da parte di soggetti tenuti al rispetto delle regole di evidenza pubblica, poiché la produzione della certificazione (nella specie proveniente dalla Cassa edile) che attesta la regolarità contributiva dell’impresa partecipante alla gara di appalto (c.d. DURC) costituisce uno dei requisiti posti dalla normativa di settore ai fini dell’ammissione alla gara, appartiene alla cognizione del giudice amministrativo verificare la regolarità di tale certificazione; ne consegue che ove il Consiglio di Stato, dopo aver accertato l’assenza di gravi violazioni di carattere contributivo, oltre ad annullare il provvedimento di esclusione della gara abbia, nel contempo, annullato anche la documentazione di regolarità contributiva non rileva che tale ultima decisione possa aver esorbitato dal novero di quelle consentite al giudice amministrativo, qualora come nella specie l’annullamento della certificazione non abbia avuto alcuna ininfluenza sulla decisione di annullamento del rifiuto di aggiudicazione dell’appalto».