Insomma, per tutto quello che è stato detto fi n qui, il Segretario comuna-

le è necessariamente altro rispetto alla fi gura del direttore generale o apicale. Costituiscono due profi li che non possono stare insieme. Ancora prima che una questione di operare, di modi di svolgere la relativa attività e quindi di organiz- zare e fare funzionare gli uffi ci, è una questione di modi di essere. Il Segretario non è, non può essere – per usare un’immagine stereotipata – una fi gura di line. È una fi gura di staff. Al contrario del direttore generale, che indiscutibilmente è uno degli anelli della “catena di comando”. Per questo, si diceva, i due profi li non possono essere incardinati nel medesimo soggetto (come, del resto, a par- tire da altre motivazioni, aveva capito anche la stessa “Madia” che, nell’ipotesi della nomina al posto di quello “apicale” del direttore “generale” nei Comuni metropolitani ed in quelli con popolazione superiore ai centomila abitanti, im- poneva di affi dare il controllo della legalità dell’azione amministrativa ad un di- verso dirigente del ruolo unico) ed è sbagliato che il testo unico preveda all’art. 108.4 che le funzioni di direttore generale possano essere conferite dal sindaco o dal presidente della Provincia al Segretario.

Sottolineato questo aspetto, per nulla secondario ai fi ni della defi nizione del ruolo del Segretario, ciò che ora si deve mettere in rilievo è che le modalità del- la sua nomina, sostituzione e rimozione dall’incarico, disciplinate dagli artt. 99 e 100 del t.u. del 2000, seguono una logica diversa da quella di un organo che deve esercitare funzioni di tutela della legalità, correttezza ed imparzialità am-

ministrativa e paradossalmente ripetono i meccanismi di nomina di chi è chia- mato ad esercitare funzioni di direzione generale. Basti considerare la scelta di- screzionale e senza motivazioni del sindaco o del presidente della Provincia che ignora la valutazione del merito come giustamente prevede il rapporto di pub- blico impiego o la cessazione automatica dell’incarico alla scadenza del man- dato del sindaco o del presidente della Provincia che infrange il principio della continuità dell’azione amministrativa del ‘funzionario’ pubblico e lo colloca indiscutibilmente tra i protagonisti dell’elaborazione e determinazione dell’in- dirizzo politico e quindi non più tra i titolari dei poteri di gestione e di controllo propri degli operatori amministrativi. Facendo così letteralmente saltare ogni separazione tra politica ed amministrazione e riportando l’organizzazione delle istituzioni pubbliche indietro di decenni.

Ma andiamo con ordine e verifi chiamo un attimo che cosa signifi ca la no- mina discrezionale del Segretario da parte del sindaco o del presidente della Provincia con l’unico vincolo di doverlo fare tra gli iscritti all’Albo nazionale dei Segretari. Senza tanti giri di parole, essa signifi ca una sola cosa: la chiamata

fi duciaria da parte del vertice politico locale di un pubblico uffi ciale tenuto ad

assicurare, da un lato, il buon andamento secondo gli indirizzi politico-ammi- nistrativi del ‘governo’ in carica e, dall’altro, l’imparzialità dell’azione ammi- nistrativa. Così contraddicendo, in sostanza, entrambi i profi li che stanno alla base della distinzione funzionale dei compiti tra organi politici ed organi bu- rocratici e marcano la differenza tra l’azione di governo – legata alle imposta- zioni di una parte politica, espressione delle forze di maggioranza – e l’azione amministrativa che nell’attuazione dell’indirizzo politico della maggioranza è vincolata invece ad agire senza distinzione di parti politiche e dunque “al ser- vizio esclusivo della nazione” (art. 98.1 Cost.), al fi ne “del perseguimento delle fi nalità pubbliche obiettivate dell’ordinamento”. In altri termini, cancellando il principio di imparzialità che in nessun caso potrebbe essere assicurato da un organo nominato da un soggetto politico i cui atti egli è poi chiamato a valutare da una posizione di dipendenza funzionale.

Non solo. Ma questa censura di legittimità costituzionale al modo “fi du- ciario” di nominare il Segretario nelle Istituzioni locali è avvalorata anche dal fatto che non si tratta di una fi gura dirigenziale collocata al vertice dell’orga- nizzazione comunale o provinciale in posizione di sovraordinazione gerarchica rispetto alla piramide operativa dell’ente e di cooperazione con gli organi tito- lari dell’indirizzo politico in senso proprio (libero, cioè, nella determinazione delle fi nalità che possono essere perseguite) ma del ruolo di un soggetto che quando svolge “compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico- amministrativa nei confronti degli organi dell’ente” lo fa “in ordine alla con- formità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti” ed inoltre quando “sovrintende” allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne “coordina” l’attività lo fa sempre vigilando e raccordando in modo paritario le attività che svolge la dirigenza.

Così che si può concludere – anche sulla base di quanto detto di recente dal- la Corte di Cassazione, sezione lavoro, con la sentenza n. 11015 del 5 maggio 2017 che segue una consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale (v. le note sentenze n. 103 e n. 104 del 2007 ed ancora più di recente la pronuncia n. 15 del 2017) – che la fi duciarietà della nomina e la apicalità del ruolo non si attagliano al fi gurino istituzionale del Segretario, almeno se di quest’ultimo si mantiene fermo il profi lo di organo di garanzia e controllo delle amministrazio- ni locali e si rigetta ogni frammistione con altri organi dirigenziali che interven- gono direttamente nella determinazione dell’indirizzo politico locale.

Ma, come si accennava, non è solo il procedimento di nomina del Segretario da parte del sindaco, praticamente senza vincoli e tendente alla “fi delizzazio- ne politica”, che non può essere ritenuto coerente al suo ruolo anche storico di organismo imparziale e di garanzia della regolarità dell’azione amministrativa con compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa a favore degli organi dell’ente “in ordine alla conformità dell’azione ammini- strativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti”.

È la norma dell’art. 99.2 del Tuel che lascia ancora più perplessi. Non è pos- sibile, infatti, che un organismo terzo, con rapporto di servizio non dipendente dal Comune o dalla Provincia, sia poi legato alla vicenda personale dell’orga- no di queste Istituzioni che lo ha nominato e debba cessare “automaticamente dall’incarico con la cessazione del mandato del sindaco e del presidente della Provincia”. Siamo di fronte alla più rigida ed incomprensibile applicazione del meccanismo dello spoils system che, come abbiamo già accennato, è totalmente incompatibile con il modello di amministrazione contenuto negli artt. 97 e 98 Cost. in quanto confl iggente con i principi di continuità, effi cienza ed effi cacia dell’azione amministrativa oltre che con il principio del giusto procedimento che non consente che la rimozione possa avvenire ad nutum, senza alcuna con- siderazione dei risultati conseguiti e senza la possibilità di difendersi in con- traddittorio.

In parole povere, lo spoils system è applicabile solo ai dirigenti che non esercitano funzioni di gestione ed attuazione dell’indirizzo politico ma colla- borano direttamente con gli organi di governo e sono nominati in forza della loro personale adesione all’indirizzo politico-amministrativo di chi guida l’en- te. Viceversa, bisognerebbe conclamare che il nostro ordinamento per coprire in questo caso delicatissimi uffi ci pubblici non sostituisce il principio del meri- to e della competenza con la fi duciarietà del rapporto che comunque rende più fl uida l’azione politica ma adotta criteri di scelta ampiamente discutibili perché improntati all’opportunismo ed al tornacontismo di parte con il sacrifi cio degli interessi della comunità.

In defi nitiva, il Segretario non è un dirigente-collaboratore diretto del sin- daco o del presidente della provincia ma un controllore dell’operato dell’ente e quindi, per questo, deve essere sottratto al meccanismo dello spoils system. Anzi a tal proposito è bene ribadire che nella sua più recente evoluzione il Se- gretario degli Enti locali – a seguito della sua indicazione quale referente per

la prevenzione e la repressione del fenomeno corruttivo nelle Amministrazioni locali (art. 1.7 della l. 190/2012), del suo incremento di responsabilità in ordi- ne alla regolarità amministrativo-contabile dei Comuni (art. 3 del dl. 174/2012) ed, infi ne, della sua designazione quale titolare del potere sostitutivo dei diri- genti locali in caso di inerzia nel defi nire i procedimenti amministrativi (art. 1 del dl. 5/2012) – ha visto ulteriormente sviluppate le sue prerogative di organo di controllo. Con la conseguenza che le ragioni per le quali sarebbe assoluta- mente irrazionale e contrario alla logica di tutto l’ordinamento non solo locale un sistema nel quale il maggiore responsabile dell’azione amministrativa possa nominarsi e legare alla sua vicenda politica il controllore dell’intera macchina comunale o provinciale si sono defi nitivamente consolidate.