L’interazione tra sostanze chimiche, prodotti e normativa rifiuti: COM(2018) 32

4. L’interazione tra sostanze chimiche, prodotti e la normativa sui rifiuti ed il

4.1. L’interazione tra sostanze chimiche, prodotti e normativa rifiuti: COM(2018) 32

Come già ricordato nell’introduzione, la comunicazione (2018) 32 è l’esito di un lavoro trasversale di esperti di diversi settori normativi e dei risultati di un’ampia consultazione che ha visto la partecipazione di oltre 100 esperti, condotta tra il 12 aprile e il 7 luglio 2017. Sono così state identificate quattro problematiche dovute all’interazione tra sostanze chimiche, prodotti e normativa rifiuti a cui bisogna provare a trovare una soluzione per lo sviluppo di un’economia circolare. Le quattro problematiche sono molto ampie e complesse e si riferiscono a:

• l’indisponibilità di informazioni per i gestori dei rifiuti sull’eventuale presenza di

substances of concern;

• la presenza nei rifiuti di sostanze chimiche bandite;

• la mancanza di armonizzazione e chiarezza sull’end of waste;

• la mancanza di allineamento tra le norme che stabiliscono la pericolosità di un rifiuto e di una sostanza chimica.

Oltre alla COM(2018) 32, gli altri documenti esaminati sulla tematica di interesse sono il documento di lavoro dei servizi della Commissione, in accompagnamento alla comunicazione “Sull'attuazione del pacchetto sull'economia circolare: opzioni per affrontare l'interazione tra

legislazione sulle sostanze chimiche, sui prodotti e sui rifiuti” e la relazione di sintesi della

consultazione pubblica condotta dalla Commissione europea sulla base delle principali questioni individuate nella comunicazione, condotta tra il 23 luglio ed il 29 ottobre 2018.

Nella comunicazione, partendo dall’esame delle quattro principali problematiche identificate, vengono poste delle domande essenziali su come tali problemi possono essere affrontati, quindi il fine è promuovere un ampio dibattito nell'Unione su come superarli. Invece,

35 nel documento di lavoro viene fornito un approfondimento più dettagliato dei problemi giuridici e delle tecniche che vanno discusse e vengono suggerite varie opzioni per farlo. Nella relazione di sintesi della consultazione pubblica, infine, vengono analizzati i risultati del dibattito avviato dalla Commissione con la comunicazione in oggetto.

Nelle intenzioni europee, trovando una soluzione alle quattro macro – problematiche individuate, si dovrebbe riuscire a migliorare la riciclabilità dei materiali, aumentare la presenza di materie prime seconde nel mercato europeo, sostituire le sostanze chimiche problematiche o, comunque, ridurne la loro presenza e migliorare la capacità di rintracciare tali sostanze sia nei prodotti che nei rifiuti. La sostituzione, la riduzione e il controllo delle così dette substances

of concern sono considerati dalla Commissione come fondamentali per l'attuazione della

prevenzione dei rifiuti e per l’implementazione di un sistema economico circolare. L’idea è quella di riuscire ad avere materiali che siano sicuri, adatti allo scopo e progettati in modo che siano durevoli, riciclabili e con un minimo impatto ambientale. Dunque, per far sì che siano riutilizzabili e infine smaltiti, mantenendo un livello elevato di protezione della salute umana e dell'ambiente, secondo la Commissione è necessario che i materiali e gli articoli siano realizzati senza l’utilizzo di sostanze pericolose60_.

Il primo dei problemi individuato dalla Commissione è l’evidente difficoltà di reperire informazioni sulla presenza di substances of concern per coloro che trattano rifiuti e li preparano per il recupero. Infatti, anche se questo flusso informativo e normato dal regolamento CLP e dal regolamento REACH, spesso la disponibilità di queste informazioni non è sempre garantita ed è quasi assente nella catena di approvvigionamento quando si tratta delle sostanze o miscele incorporate negli articoli, senza considerare quando i prodotti diventano rifiuti e vengono recuperati. Questa carenza informativa comporta ostacoli al recupero di materiali dai rifiuti. Altro problema è quello inerente alle informazioni disponibili sulla presenza di sostanze chimiche preoccupanti nei prodotti importati che rappresentano una grande frazione del flusso totale di prodotti nell'UE. Per quanto appena detto, i produttori europei si trovano in una posizione di svantaggio rispetto ai produttori extra UE, visto che loro sono sottoposti agli obblighi previsti dal regolamento REACH per l’autorizzazione di sostanze negli articoli. Quindi, le informazioni limitate a disposizione dei riciclatori sulle substances of concern nei rifiuti che trattano comportano difficoltà a rispettare le disposizioni del REACH. Proprio per

60_{Comunicazione CE del 16 gennaio 2018, “Sull'attuazione del pacchetto sull'economia circolare: possibili}

soluzioni all'interazione tra la normativa in materia di sostanze chimiche, prodotti e rifiuti”, consultato in data 22

36 questo, l'esenzione per i materiali recuperati dall'obbligo di registrazione genera incertezza sulla qualità e sull’idoneità del materiale recuperato per lo scopo per cui dovrebbe esser utilizzato. Da questa incertezza, inoltre, derivano dubbi sulla possibilità di utilizzare i materiali recuperati per applicazioni sensibili, quali dispositivi medici, mobili, abbigliamento, giocattoli o materiali a contatto con alimenti. Per i consumatori poi, date le informazioni limitate sulle substances of

concern contenute negli articoli, la possibilità di prendere decisioni di acquisto informate è

davvero complessa. Infine, come conseguenza di quanto detto, la poca fiducia nei materiali recuperati ostacola gli investimenti in nuovi impianti di riciclo e impedisce la crescita del mercato delle materie prime secondarie. Dunque, la Commissione vuol far sì che tutti i soggetti lungo la catena di approvvigionamento dispongano delle informazioni necessarie, così da incentivare cicli di materiali non tossici e da garantire una migliore gestione del rischio delle sostanze chimiche durante il recupero delle stesse61.

Dai risultati della consultazione pubblica delle parti interessate si evince che la scelta di sviluppare un sistema di informazione obbligatorio, sarebbe utile e sosterrebbe sicuramente una gestione dei rifiuti efficace. È stata anche riconosciuta la necessità di migliorare la tracciabilità dei prodotti fuori uso al fine di sostenere gli obiettivi generali di miglioramento della protezione della salute umana, la protezione dell'ambiente e l’utilizzo di materie prime secondarie idonee al rientro dei flussi di produzione. Attraverso questi sistemi di informazione, secondo l’opinione di alcuni intervistati, si dovrebbe ottenere una distribuzione più equilibrata dell'obbligo di comunicare informazioni sulla composizione dei prodotti tra tutti gli attori pertinenti lungo il loro ciclo di vita e si potrebbero fornire gli strumenti necessari per evitare la reintroduzione di

substances of concern nel mercato attraverso materiali riciclati, quindi si aumenterebbe la

fiducia nei materiali recuperati e riciclati. Comunque, come sottolineato da altri intervistati, nel caso di flussi di rifiuti misti, il sistema informativo non terrebbe conto delle contaminazioni accidentali, per le quali sarebbero più adeguati approcci analitici. Inoltre, gli intervistati hanno espresso preoccupazioni rispetto ai rischi di doppia segnalazione e sovrapposizione di informazioni a causa della legislazione già in vigore. Si è fatto riferimento agli articoli 31 e 33 regolamento REACH, che prevedono i requisiti per la fornitura di SDS e l'obbligo di comunicare informazioni sulle sostanze estremamente preoccupanti (SVHC) negli articoli, e all’articolo 9 della direttiva n. 2018/851/UE, modificativa della direttiva quadro sui rifiuti,

61_{Commission Staff Working Document del 16 gennaio 2018, “On the implementation of the circular economy}

package: options to address the interface between chemical, product and waste legislation”, 4.The Options, 4.1.Insufficient information about substances of concern in products and waste, 4.1.1.The issue, 4.1.2.Policy Objective and Options, consultato in data 22 ottobre 2019, URL: https://eur-lex.europa.eu/legal- content/en/TXT/?uri=CELEX:52018SC0020.

37 prevedente l’impegno dell’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) di realizzare una banca dati sugli SVHC negli articoli attualmente in fase di creazione62. E’ stata riconosciuta da tutte le categorie di parti interessate la necessità di approcci specifici per settore, visto come uno dei pochi metodi efficaci per affrontare le particolarità di ciascuna catena del valore63.

Per migliorare il flusso informativo, la prima sfida da affrontare secondo la Commissione sarebbe quella di dare un’adeguata definizione di sostanza problematica così da garantire certezza agli operatori e mantenere tracciabili le sostanze gestite. Due sono state le definizioni proposte dalla Commissione: la prima che le definisce come tutte le sostanze identificate ai sensi del REACH come sostanze estremamente preoccupanti, ossia le sostanze in Candidate

list, o elencate nell'allegato VI del regolamento CLP per la classificazione di un effetto cronico

mentre, la seconda come tutte quelle identificate ai sensi del REACH come sostanze estremamente preoccupanti, sostanze vietate ai sensi della Convenzione di Stoccolma (POPs), sostanze specifiche limitate negli articoli elencati nell'allegato XVII del REACH, nonché sostanze specifiche regolate in base alla normazione di determinati settori e/o prodotti64.

Dagli esiti della consultazione pubblica la definizione dovrebbe basarsi su un approccio basato sul rischio, dovrebbe stabilire soglie di concentrazione e non dovrebbe essere collegata al concetto di sostituzione. Comunque, è stata anche sollevata preoccupazione in merito al termine di substances of concern, che potrebbe confondersi con la terminologia già utilizzata in diversi strumenti legislativi europei65.

62_{Agenzia europea per le sostanze chimiche, Legislazione, WFD, SCIP Database, consultato in data 22 ottobre}

2019, https://echa.europa.eu/it/scip-database.

63_{“Summary Report of the Public Consultation conducted by the European Commission based on the main issues}

identified in the Commission's Communication on the interface between chemical, product and waste legislation (COM(2018) 32 final)”, pubblicato il 4 marzo 2019, Questions that arise in relation to Issue #1: Insufficient information about substances of concern in products and waste, Question 1.1 - What would be the added value of introducing a compulsory information system in the Union that informs waste management and recovery operators of the presence of substances of concern?, pag. 7, consultato in data 22 ottobre 2019, URL:

https://ec.europa.eu/info/consultations/public-consultation-addressing-interface-between-chemical-product-and- waste-legislation_it.

64_{Commission Staff Working Document del 16 gennaio 2018, “On the implementation of the circular economy}

package: options to address the interface between chemical, product and waste legislation”, 4.The Options, 4.1.Insufficient information about substances of concern in products and waste, 4.1.1.The issue, 4.1.2.Policy Objective and Options, Challenge, 1: Defining substances of concern, consultato in data 22 ottobre 2019, URL:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:52018SC0020.

65_{“Summary Report of the Public Consultation conducted by the European Commission based on the main issues}

https://ec.europa.eu/info/consultations/public-consultation-addressing- interface-between-chemical-product-and- waste-legislation_it.

38 Rispetto al miglioramento del flusso d’informazioni, ulteriore sfida da risolvere è capire come monitorare le substances of concern. La Commissione ha proposto diverse opzioni, a seconda dalla velocità e dai mezzi con cui dovrebbe essere introdotta la loro tracciabilità: secondo una prima opzione, si dovrebbero monitorare tutte le substances of concern entro una data prestabilita; altra ipotesi potrebbe essere che le informazioni sulle sostanze rilevanti interessate siano disponibili per i riciclatori in una forma commisurata a quanto richiesto; oppure dovrebbe esser mantenuta la volontarietà del monitoraggio delle substances of concern ed infine, ultima opzione, potrebbe essere ottenere le informazioni sulle sostanze chimiche attraverso mezzi analitici, dunque, la tracciabilità delle substances of concern non sarebbe necessaria. La Commissione ritiene comunque che con una maggiore collaborazione nella catena di approvvigionamento, promossa dalle piattaforme settoriali, dalle loro associazioni o dai regimi di responsabilità estesa del produttore esistenti, contribuirà a questo obiettivo66.

Dalla consultazione pubblica è venuto fuori un forte sostegno all'opzione di assoggettare i prodotti importati alle stesse regole applicate a quelle prodotte all'interno dell'Unione, così da garantire la necessità di proteggere la salute umana e l'ambiente e da garantire che i produttori europei non siano in svantaggio competitivo rispetto ai produttori extra UE. È stata evidenziata la necessità di migliorare l’applicazione della normativa, soprattutto a livello doganale, per garantire la conformità dei prodotti importati. Inoltre, industrie, associazioni di categoria e ONG hanno posto l'attenzione sul rischio proveniente dalla crescita del commercio nel settore elettronico poiché potrebbe comportare un aumento delle importazioni di substances of concern nei prodotti e, quindi, hanno chiesto l’adozione di strumenti per garantirne il controllo adeguato. Infine, è stata sposata con favore l’idea di usare tempestivamente le restrizioni della presenza di SVHC negli articoli e si è suggerito di estendere il campo di applicazione delle restrizioni alle substances of concern esportate verso paesi terzi per sostenere la protezione della salute umana e dell'ambiente e per impedire il rientro nel mercato secondario europeo di materie prime contenenti tali sostanze67.

66_{Commission Staff Working Document del 16 gennaio 2018, “On the implementation of the circular economy}

package: options to address the interface between chemical, product and waste legislation”, 4. The Options, 4.1. Insufficient information about substances of concern in products and waste, 4.1.1. The issue, 4.1.2. Policy Objective and Options, Challenge, Challenge 2: Tracking substances of concern, pag. 9, consultato in data 22

ottobre 2019, URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:52018SC0020.

67_{“Summary Report of the Public Consultation conducted by the European Commission based on the main issues}

identified in the Commission's Communication on the interface between chemical, product and waste legislation (COM(2018) 32 final)”, pubblicato il 4 marzo 2019, Questions that arise in relation to Issue #1: Insufficient information about substances of concern in products and waste, Question 1.2 - How should we manage goods imported to the Union?, pag. 9, consultato in data 22 ottobre 2019, URL:

39 La seconda problematica individuata dalla Commissione è la presenza di substances of

concern nei materiali riciclati, che possono essere presenti come componenti, impurità, miscele

o prodotti. Inoltre, alcune di queste sostanze potenzialmente pericolose potrebbero oggi essere vietate o il loro utilizzo essere limitato, ciò però non toglie che siano presenti in prodotti sul mercato o in flussi di rifiuti in conseguenza del loro uso legittimo in passato. Queste substances

of concern, che vengono chiamate “sostanze ereditate o legacy”, sono spesso difficili o

impossibili da individuare e rimuovere dal materiale da riciclare, oltre al fatto che potrebbero rappresentare un rischio durante il riciclo o nelle fasi del ciclo di vita del materiale recuperato. Va detto che ad oggi non esiste un’univoca metodologia per determinare i costi e i vantaggi complessivi derivanti dall'uso di materiali riciclati contenenti queste sostanze rispetto allo smaltimento, comprensivo del possibile recupero di energia dai rifiuti e gli impatti derivanti della produzione di materie prime vergini68.

Dalle risultanze della consultazione pubblica le industrie e le associazioni di categoria hanno sostenuto come l'uso di flussi di rifiuti contenenti sostanze legacy dovrebbe esser possibile solo quando si riesca a garantire un uso sicuro del materiale recuperato. Rispetto al riciclo di questi prodotti, oltre che ad esser state sollevate preoccupazioni per gli alti costi e per gli ostacoli connessi, le parti interessate hanno sostenuto la necessità di un approccio precauzionale per riuscire ad individuarle e rimuoverle correttamente. Inoltre, le ONG hanno proposto l’adozione da parte dell’Unione di disposizioni che non permettano il riciclo di oggetti contenenti sostanze ereditate e l’eliminazione graduale delle substances of concern. Addirittura, le ONG hanno formulato l'idea che le aziende che producono prodotti contenenti sostanze ereditate dovrebbero rispondere economicamente della futura decontaminazione di tali prodotti, in base al principio "chi inquina paga"69.

https://ec.europa.eu/info/consultations/public-consultation-addressing-interface-between-chemical-product-and- waste-legislation_it.

68_{Commission Staff Working Document del 16 gennaio 2018, “On the implementation of the circular economy}

package: options to address the interface between chemical, product and waste legislation”, 4. The Options, 4.2. Addressing the presence of substances of concern in recycled materials, 4.2.1. The issue, 4.2.2. Policy Objective and Options, pag. 10, consultato in data 22 ottobre 2019, URL: https://eur-lex.europa.eu/legal- content/en/TXT/?uri=CELEX:52018SC0020.

69_{“Summary Report of the Public Consultation conducted by the European Commission based on the main issues}

identified in the Commission's Communication on the interface between chemical, product and waste legislation (COM(2018) 32 final)”, pubblicato il 4 marzo 2019, Questions that arise in relation to Issue #2: Substances of concern in recycled materials, Question 2.1 - How can one reconcile the idea that waste is a resource that should be recycled and, at the same time, ensure that waste that contains substances of concern is only recovered into materials, which can be safely used? How do we strike the balance?, pag. 15, consultato in data 22 ottobre 2019,

URL: https://ec.europa.eu/info/consultations/public-consultation-addressing-interface-between-chemical- product-and-waste-legislation_it.

40 La prima sfida che la Commissione vuol provare a vincere rispetto a questa seconda problematica è legata alla credibilità delle materie prime seconde, ossia al poter assicurare che un determinato materiale riciclato sia in grado di funzionare allo stesso modo o almeno in maniera similare al materiale primario, oltre al poterne garantire un uso sicuro. La fattibilità tecnica ed economica della rimozione di substances of concern è oggi legata a valutazioni “caso per caso”. Qualora la sostanza recuperata non possa corrispondere pienamente alla qualità della sostanza primaria sono state avanzate dalla Commissione diverse opzioni su come procedere:

• si dovrebbero sottoporre sia le materie prime che le materie prime seconde alle stesse regole, ad esempio, se le sostanze primarie ricadono sotto restrizione o autorizzazione ai sensi del regolamento REACH, la stessa disciplina dovrebbe esser applicata anche alle materie recuperate. Qualora i materiali riciclati non soddisfino tali requisiti si potrà destinarli solo al recupero energetico e allo smaltimento; • si potrebbe derogare alle norme previste per le materie prime per favorire i materiali

secondari, prevedendo decisioni specifiche per sostanza che siano basate su costi e benefici complessivi per la società secondo una metodologia concordata. Questa metodologia dovrebbe tener conto di considerazioni sul rischio, di fattori socioeconomici e dei risultati ambientali globali basati sul ciclo di vita e si potrebbe prevedere deroghe con conseguenti utilizzi ad “anello chiuso” o ad “anello controllato” o altre restrizioni d'uso specifiche. Nel caso di prodotti contenenti sostanze ereditate bisognerà valutare se è possibile trovare un compromesso tra la riparabilità con pezzi di ricambio contenenti substances of concern rispetto alla disattivazione anticipata o all'obsolescenza delle apparecchiature.

L'obiettivo a cui la Commissione aspira è riuscire ad ottenere prestazioni e composizione chimica equiparabile tra materiali recuperati a e materiali primari70.

Su questo argomento, le ONG pensano che sia le materie prime vergini che le seconde dovrebbero sottostare alla stessa regolamentazione. Inoltre, hanno proposto che negli approcci di progettazione eco – compatibile dovrebbero essere inclusi requisiti di tracciabilità che consentano di rimuovere le substances of concern dai prodotti quando diverranno rifiuto. Mentre, alcune aziende hanno sottolineato come l’utilizzo di standard diversi per i materiali

70_{Commission Staff Working Document del 16 gennaio 2018, “On the implementation of the circular economy}

package: options to address the interface between chemical, product and waste legislation”, 4. The Options, 4.2. Addressing the presence of substances of concern in recycled materials, 4.2.1. The issue, 4.2.2. Policy Objective and Options, Challenge 3: Level playing field between secondary and primary material, pag. 10, consultato in

41 primari e riciclati sia necessario per non compromettere la fattibilità del riciclo. Dall’altra parte, invece, alcune aziende hanno affermato che l'uso delle stesse regole faciliterebbe il rispetto di specifiche normative sui prodotti71.

La seconda sfida identificata da superare per risolvere il problema della presenza di

substances of concern nei materiali riciclati è legata all’alto quantitativo di prodotti importati

nel mercato europeo da paesi terzi e che diventano rifiuto. Va sottolineato che nella maggior parte dei paesi extra – UE si applicano spesso requisiti meno restrittivi in materia di sostanze chimiche. Non si riesce a garantire una comunicazione con i fornitori non europei e attualmente non si applica l'obbligo di autorizzazione REACH ad articoli contenenti sostanze estremamente

Nel documento analisi del contesto normativo inerente l’interazione tra sostanze chimiche, prodotti e rifiuti nell’ambito della strategia Versalis sull’economia circolare (pagine 35-50)