L’introduzione della fast-track border procedure in Italia Gli ipotetici scenari del giorno

Il d.l. 113/2018 all’art. 9 introduce un’ipotesi di procedura accelerata di frontiera. La novella interviene sull’art. 28-bis del d.lgs. 28 gennaio 2008 n. 25, che regola, appunto, le procedure accelerate. Il legislatore ha previsto che le zone di frontiera o di transito, in cui si svolgerà la nuova procedura accelerata per l’esame delle domande d’asilo, debbano essere individuate con decreto del Ministro dell’Interno. È quindi probabile che la novella segnerà l’ingresso di EASO negli Hotspots ai fini dell’esame delle domande di protezione internazionale, avvicinando il modello italiano a quello praticato sulle isole dell’Egeo.

La procedura accelerata di frontiera si applicherà ≪nel caso in cui il richiedente presenti la domanda di protezione internazionale direttamente alla frontiera o nelle zone di transito […] dopo essere stato fermato per avere eluso o tentato di eludere i relativi controlli≫. La norma, di cui non se ne comprende la ratio effettiva, presenta una formulazione tale da poter essere applicata sistematicamente, in evidente violazione della direttiva procedure. Come rileva ASGI, è manifesta la violazione dell’art. 117 della Costituzione per violazione della dir. 2013/32/UE, che ammette sì che gli Stati possano adottare una procedura accelerata per l’esame del merito della domanda, e, di qui, esaminare la domanda alla frontiera, ma in una serie tassativa di ipotesi in cui non figura quella indicata nel “decreto Salvini”537_.

Anche l’UNHCR, ritiene che la previsione non rientri nel perimetro tracciato dalla direttiva dell’Unione europea538_{. Secondo il Governo italiano, la nuova norma sarebbe la}

corrispondente dell’ipotesi di cui all’art. 31, § 8, lettera g), per cui la procedura accelerata

536_{Garante nazionale delle persone detenute o private della libertà personale, Comunicato stampa: Un giudizio}

complessivo del Garante nazionale delle persone private della libertà sulle modifiche in tema di immigrazione introdotte dalla legge di conversione del Decreto Sicurezza, 6 dicembre 2018, p. 3.

537_{ASGI, Manifeste illegittimità costituzionali delle nuove norme concernenti permessi di soggiorno per esigenze}

umanitarie, protezione internazionale, immigrazione e cittadinanza previste dal decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (15 ottobre 2018), p. 19.

125 può essere disposta ove la domanda sia stata presentata ≪al solo scopo di ritardare o impedire l’esecuzione di una decisione anteriore o imminente che ne comporterebbe l’allontanamento≫. Emerge ictu oculi la distanza tra le due previsioni: l’una riconnette l’applicabilità della procedura accelerata al mero “arresto” dello straniero, l’altra richiede l’intento fraudolento di sottrarsi ad una misura di rimpatrio già presa o in procinto di essere assunta. Sembra di trovarsi dinnanzi ad un’imperfetta trasposizione della lettera h) dell’art. 31 § 8, secondo cui il richiedente deve essere entrato illegalmente (o deve aver prolungato illegalmente il soggiorno senza un valido motivo) e non deve essersi presentato alle autorità o aver fatto domanda di protezione internazionale quanto prima possibile rispetto alle circostanze del suo ingresso.

La previsione più interessante è quella, introdotta in sede di conversione, che prevede l’applicazione della procedura accelerata di frontiera laddove la domanda venga presentata da un richiedente ≪proveniente da un Paese designato di origine sicuro ai sensi dell'art. 2-bis≫ del d.lgs. 28 gennaio 2008 n. 25. Questa norma ricalca la proposta di modifica del regolamento di Dublino, in cui la Commissione proponeva l’applicabilità obbligatoria della procedura accelerata proprio nel caso in cui il richiedente asilo fosse giunto da un Paese di origine sicuro. Dovrà essere redatta una lista di “Paesi di origine sicuri” ai sensi dell’art. 7-bis del d.l. 113/2018539_.

Come vedremo, in Grecia la procedura di frontiera si inserisce in un meccanismo di deterrenza di tutti gli ingressi illegali. Infatti, nel caso greco l’investimento è sul concetto di Paese terzo sicuro e Paese di primo asilo, e quindi si tratta di disincentivare gli ingressi illegali anche di migranti provenienti da quei Paesi con un tasso di riconoscimento della protezione internazionale vicino al 100%. Diversamente, nel caso italiano, le procedure di frontiera e la lista dei Paesi sicuri sono volte ≪a scongiurare il ricorso strumentale alla domanda di protezione internazionale≫540_{. Di talché, la chiave di lettura della procedura di}

frontiera in Italia è la deterrenza agli ingressi di migranti economici. La formula che la sintetizza potrebbe essere la seguente: “chi viene in Italia senza vantare una situazione meritevole d’asilo verrà rimpatriato in termini molto brevi dopo una rapida decisione sulla domanda”. La rapidità del rimpatrio giocherebbe come fattore idoneo a scoraggiare gli ingressi illegali, soprattutto se accompagnato da solidi accordi con i Paesi terzi. La definizione di canali legali d’ingresso completerebbe il quadro della deterrenza. Per cui, elemento essenziale della procedura accelerata di frontiera sarebbe la scelta del luogo, il più possibile di frontiera e la collaborazione con i Paesi terzi. Il “Contratto di governo del

539_{La lista verrà approvata mediante decreto del Ministro degli affari esteri e della cooperazione} internazionale, di concerto con i Ministri dell'interno e della giustizia. Può essere considerato Paese terzo di origine sicuro quello in cui ≪in via generale e costante, non sussistono atti di persecuzione quali definiti dall'art. 7 del decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251, né tortura o altre forme di pena o trattamento inumano o degradante, né pericolo a causa di violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale≫. In tal caso, il richiedente che lì vi ha cittadinanza, o, se apolide, in cui vi soggiornava abitualmente in precedenza, deve dimostrare ≪la sussistenza di gravi motivi per ritenere non sicuro

il Paese designato di origine sicuro in relazione alla situazione particolare del richiedente stesso≫.

126 cambiamento”, concluso tra Movimento 5 stelle e Lega, sembra fondarsi proprio su questo schema541_.

Per la scelta del luogo vi è un elemento su cui riflettere. Come sappiamo, la Commissione europea, nella proposta di un “regolamento procedure”, ha affermato che ≪la procedura di frontiera […] di norma implica il trattenimento durante l'intero suo corso≫. Si tratta di una mera costatazione. Infatti, la procedura costituisce un espediente per restringere coattivamente la libertà di circolazione ad una specifica area (“impedire l’ingresso nel territorio”). Per cui, la detenzione in uno spazio chiuso, come una zona di transito, è la regola. Ora, il legislatore italiano non ha previsto la detenzione amministrativa nell’esame della domanda di protezione internazionale con procedura di frontiera. Si è detto in precedenza che è comunque necessaria una previsione ad hoc per rispettare l’art. 8 della dir. 2013/33/UE. Prescindendo dal fatto che non stupirebbe se nella prassi venisse completamente ignorata questa sorta di riserva di legalità, attesa la lunga storia di detenzione de facto alle frontiere, è possibile che in Italia verrà praticata una misura non palesemente detentiva, che prende il nome di “geographical restriction”, che potrebbe aver luogo sull’isola di Lampedusa, che, sul modello “Egeo” – che verrà esaminato in seguito - diventerebbe una prigione a cielo aperto. Il rapporto al progetto In Limine pubblicato nell’ottobre 2018, quindi riferito al periodo precedente alla pubblicazione del decreto 113/2018, riporta già dell’esistenza di una ≪restrizione geografica della libertà di movimento≫ che avrebbe avuto luogo ≪nei primi mesi del 2018≫ e che si sarebbe ≪protratta anche per alcuni mesi≫. Si legge nel rapporto: ≪Questa detenzione diffusa sull’isola è conseguenza dell’impossibilità per i cittadini stranieri sprovvisti di permesso di soggiorno di acquistare un biglietto per la Sicilia continentale, come affermato dalla compagnia di navigazione Siremar≫542_.543 _{Sia che il Governo elevi Lampedusa a isola di}

541_{≪In osservanza dei diritti costituzionalmente garantiti proponiamo che le procedure per la verifica del}

diritto allo status di rifugiato o la sua revoca siano rese certe e veloci, anche mediante l’adozione di procedure accelerate e/o di frontiera, l’individuazione dei Paesi sicuri di origine e provenienza, la protezione all’interno del Paese di origine (IPA) e l’allineamento delle attuali forme di protezione agli standard internazionali. […]. È imprescindibile scardinare il business degli scafisti che ha causato sbarchi e morti nel mar Mediterraneo e smantellare le organizzazioni criminali internazionali per la tratta degli esseri umani, con ulteriore cooperazione e coinvolgimento della polizia giudiziaria di altri Paesi europei. La valutazione dell’ammissibilità delle domande di protezione internazionale deve avvenire nei Paesi di origine o di transito, col supporto delle Agenzie europee, in strutture che garantiscano la piena tutela dei diritti umani. Inoltre, riteniamo che si debbano implementare gli accordi bilaterali, sia da parte dell’Italia sia da parte dell’Unione europea, con i Paesi terzi, sia di transito che di origine, in modo da rendere chiare e rapide le procedure di rimpatrio≫.

542_{F.FERRI –A.MASSIMI, Scenari di frontiera, cit., corsivo aggiunto.}

543 _{Per quanto riguarda i partner strategici, il primo fra tutti potrebbe essere la Tunisia, dato che un’elevata} percentuale di migranti economici proviene da questo Paese, che Roma ha una lunga tradizione di accordi di rimpatrio, tutt’ora in vigore, con Tunisi, e data la vicinanza con Lampedusa. In prospettiva, per stessa ammissione del Ministro dell’Interno italiano, nell’accordo potrebbero rientrare i canali legali d’ingresso, che sono il disincentivo alla migrazione irregolare, ed il volto umano (forse lo “specchietto per le allodole”) di una politica raramente compatibile con il rispetto dei diritti umani.

127 asilo, sia che decida di trattenere i migranti negli Hotspots durante le procedure di frontiera, il costo umano di tale politica sarà probabilmente significativo. Il rischio è che il sovraffollamento negli Hotspots diventi drammatico. Di fatti, queste strutture, inadeguate a lunghe permanenze, ospiteranno, come strutture di trattenimento o accoglienza, centinaia di persone per periodi significativi. L’esame del caso greco aiuterà a capire il rischio delle procedure di frontiera nelle frontiere italiane e greche, in quei punti ove gli sbarchi sono massicci, cioè “i punti di crisi”.

Ricapitolando, da una parte vi verranno trattenuti coloro che hanno presentato domanda di protezione internazionale e che devono essere identificati, dall’altra vi verranno ospitati o trattenuti de facto coloro che hanno presentato una domanda dopo aver tentato di eludere o dopo aver eluso i controlli di frontiera o che provengono da un Paese di origine sicuro, nonché i migranti economici. Le prime due ipotesi (identificazione/elusione dei controlli) sono formulate in termini tanto generici da potersi tradurre nella detenzione o nella permanenza sistematica dei richiedenti asilo nelle zone di frontiera. In ogni caso, i migranti economici, in caso di migrazioni massicce, dovrebbero essere comunque ospitati nei centri di frontiera almeno per la primissima accoglienza (è comunque possibile che continuino a essere trattenuti de facto per il foto- segnalamento).