3.3 E XCURSUS STORICO DI ATTUAZIONE DELLO SCIOGLIMENTO
3.3.3 Jacques Chirac: Il disastroso esito dello scioglimento del
Il quinto ed ultimo caso di esercizio del potere di scioglimento risulta estremamente particolare per via del suo esito atipico. Il 27 aprile 1997 Jacques Chirac, eletto da due anni alla presidenza della Repubblica, alla vigilia di importanti scadenze europee257, sciolse l'Assemblea Nazionale258. Jacques Chirac si
era infatti rifiutato di sciogliere l’Assemblea Nazionale subito dopo la sua nomina a Presidente, il 17 maggio del 1995, sottolineando che non c’era alcuna ragione di utilizzo del potere di scioglimento, poiché non vi era alcuna crisi politico- istituzionale.
Lo scioglimento del ‘97 non seguì né a una crisi ministeriale né a una crisi sociale, anzi la maggioranza parlamentare era mantenuta dalla coalizione di destra. Chirac sciolse l’Assemblea Nazionale per fronteggiare una componente riottosa della propria maggioranza parlamentare, creatasi dal conflitto tra il leader del partito RPR e Eduard Balladur; in questo modo andò in cerca di una maggioranza ringiovanita in un momento politico ritenuto più vantaggioso. Jacques Chirac giustificò la scelta di sciogliere l'Assemblea Nazionale, a vantaggio degli interessi del Paese, poiché la ricerca di una maggioranza parlamentare “ressourcée et disposant du temps nécessaire à l'action”259, serviva a garantire l’adempimento
degli oneri che la Francia aveva verso l’Europa. Nel discorso si
257 Rispettare i parametri fissati dall'UE per il debito pubblico. 258 J. Gicquel, ivi, pag. 582.
259 http://fresques.ina.fr/jalons/fiche-media/InaEdu00170/la-dissolution-de-l-
evince l’invito del Presidente ad una coesione sociale, allo scopo di riaffermare i valori civili e morali che appartengono alla Costituzione.
Il discorso di Chirac, descritto come “laborioso” dai commentatori, è un chiaro tentativo di opportunità politica, volto sì a stabilire una maggioranza stabile in Parlamento, ma, soprattutto, fedele al Presidente e pronta a supportarlo nella concretizzazione del suo programma politico. 260 Malgrado la
solenne dichiarazione di Chirac, alle elezioni anticipate del 25 maggio- 1 giugno, il corpo elettorale non compiacque il Presidente. Da una maggioranza ribelle, ma dello stesso orientamento politico presidenziale, si passò ad una maggioranza parlamentare di orientamento politico opposto a quello del Capo di Stato, impedendogli qualunque tentativo di attuazione del proprio programma politico. Quella di Chirac fu una vera e propria scommessa a rilancio della propria maggioranza parlamentare261. Le elezioni furono anticipate solo di un anno rispetto alla regolare durata della legislatura, poiché si era prospettato un forte calo di consensi alle elezioni del 1998, come sottolineato da Patrick Jarreau del le Monde: "l'année 1997 ressemblait à un chemin descendant en pente douce vers la défaite aux élections de 1998"
Perciò lo scioglimento del 1997 rientra nella categoria dello scioglimento di opportunità politica come i due casi precedenti, ma si differenzia da questi per il diverso fine. I casi di scioglimento del 1981 e del 1988 si configurano infatti come
260 http://fresques.ina.fr/jalons/fiche-media/InaEdu00170/la-dissolution-de-l-
assemblee-nationale-en-1997.html
degli scioglimenti di parte, il cui fine è costituire una maggioranza alternativa, di fazione politica opposta a quella presente. Lo scioglimento di Chirac è invece uno scioglimento politico di “composizione”, esercitato per superare i conflitti determinatisi all’interno dello stesso partito di maggioranza. L’episodio del ‘97 può essere inteso di fatto come uno scioglimento per fini personali, di orientamento simile a quello attuato nel premierato inglese, anche detto scioglimento tattico. Tuttavia l'esito sfavorevole della consultazione elettorale, costrinse il Capo di Stato a coabitare con un Governo di sinistra guidato dal premier Lionel Jospin, leader della Gauche plurielle, per tutta una legislatura [cinque anni].262
Fino al 1997, nell’esperienza costituzionale francese, il potere di scioglimento aveva sempre perseguito differenti fini, ma ottenuto, indipendentemente dai motivi e dalle scelte politiche del Presidente, gli stessi risultati: la costituzione in Parlamento di una maggioranza stabile e coerente alla volontà presidenziale. Quello di Chirac è l’unico caso in cui all’attuazione del potere di scioglimento non sono seguiti i risultati auspicati.
Il direttore di le Monde, Jean-Marie Colombani, accusava il “buon piacere” del Presidente, evidenziando che, per la prima volta, un Capo di Stato esercitava il potere di scioglimento anticipato senza alcun motivo, solo secondo la propria volontà.263
262 P. Costanzo, ivi, pag. 85-86.
263 http://fresques.ina.fr/jalons/fiche-media/InaEdu00170/la-dissolution-de-l-
L’esperienza di scioglimento del 1997 diventa quindi un monito per i prossimi presidenti ad un uso troppo avventato del potere di scioglimento anticipato dell’Assemblea Nazionale.
Se la riduzione del mandato presidenziale e l’inversione del calendario elettorale, attuati al fine di consolidare una stabilità di governo, potrebbero comportare l’inutilità dell’istituto dello scioglimento anticipato, tuttavia, essendo questa un’importante prerogativa presidenziale, fondamentale per mantenere un’egemonia sui restanti organi costituzionali, la prospettiva di una sua scomparsa dal sistema risulta difficile.
Conclusioni
La Costituzione della V Repubblica francese, ha mantenuto l’istituto dello scioglimento anticipato dell’Assemblea Nazionale di origine parlamentare. Come abbiamo cercato di spiegare, la natura ibrida della forma di governo semipresidenziale, ha però favorito un’evoluzione [e finanche un uso-abuso] nell’uso di questo strumento, rispetto ai canoni tradizionali che lo caratterizzano nei sistemi parlamentari classici.
Il dualismo che sta alla base del sistema semipresidenziale, e quindi la doppia legittimazione diretta da parte del corpo elettorale sia del Parlamento che del Presidente della Repubblica, ha determinato il venir meno della natura di garanzia dell’istituto dello scioglimento. La funzione storica di contrappeso al potere di sfiducia del Parlamento si perde e si evidenzia invece un suo nuovo carattere offensivo volto a limitare il ruolo delle assemblee elettive.
Il fine originario dello scioglimento anticipato dell’Assemblea Nazionale, quale istituto esercitato dal Presidente, era infatti quello di risolvere un’eventuale crisi governativa e permettere il prosieguo del regolare funzionamento dei pubblici poteri, come previsto all’articolo 5 della Costituzione.
La conversione politica del Capo di Stato, avvenuta con la riforma costituzionale del 1962, ha permesso invece un esercizio del potere di scioglimento anticipato a fini ben diversi,
come il sondaggio su gravi crisi sociali, la costituzione in Parlamento di una maggioranza politica coerente e fedele al programma politico presidenziale, e persino uno scioglimento all’inglese, esercitato nel momento ritenuto più conveniente dal Capo di Stato per ringiovanire una maggioranza parlamentare affine.
Il potere di scioglimento dell’Assemblea Nazionale subisce così una torsione, consistente nella possibilità di un suo uso per fini apertamente politici e di parte, come dimostrato da quasi tutti i casi di esercizio dello scioglimento anticipato durante la V Repubblica. Questi non conseguono più infatti al disaccordo tra gli organi costituzionali, o alla non corrispondenza tra Parlamento e corpo elettorale, o ad una crisi di funzionalità del Parlamento, ma ai concreti rapporti di forza tra i partiti e alle previsioni relative ai rapporti di forza che potranno scaturire da future elezioni.264
Tali conclusioni sono tratte dall’analisi svolta nel corso dell’elaborato, in cui sono state individuate le categorie di appartenenza di ogni singolo caso di scioglimento anticipato attuato durante la V Repubblica.
Il primo, del 1962, decretato da Charles De Gaulle, che segue canoni costituzionali più tradizionali, si identifica come uno “scioglimento arbitrato”, deciso per sanzionare L’Assemblea Nazionale e risolvere il conflitto tra l’organo esecutivo e quello legislativo. La crisi governativa che impedisce il regolare svolgimento dei poteri pubblici viene così risolta dalla volontà del corpo elettorale.
264 M. Volpi, “Lo scioglimento anticipato del Parlamento e la classificazione dei
Il secondo caso di scioglimento, avvenuto nel 1968 e decretato nuovamente da Charles De Gaulle, non deriva da una crisi governativa bensì da una crisi sociale. In questo caso l’esercizio dello scioglimento ha il fine di garantire una stabilizzazione del sistema sociale e politico, configurando così uno “scioglimento di consultazione-stabilizzazione”. In questo caso lo scioglimento diventa un vero e proprio plebiscito volto a confermare la fiducia del corpo elettorale nel Presidente e la sua politica di governo.
Il terzo [1981] e il quarto [1988] caso di scioglimento sono entrambi promossi dal Presidente François Mitterrand. Questi rientrano nella categoria dello “scioglimento di opportunità politica”, in quanto attuati per motivi di pura convenienza dello stesso Presidente. Mitterrand, in entrambi i casi, a inizio mandato presidenziale, sicuro di poter completare l’alternanza politica al potere, esercita il potere di scioglimento in modo da creare una forte stabilità di governo e mettere in atto il programma politico per cui era stato eletto. In queste due ipotesi si ha appunto uno “scioglimento di parte”.
Tuttavia nel 1988 lo scioglimento anticipato determina in Parlamento una maggioranza solo relativa dei socialisti, costringendo l’esecutivo a contrattare la politica di governo con le forze di estrema sinistra e di centro. Così, in questo penultimo caso di scioglimento si avverte che, un uso improprio dell'istituto rispetto ai canoni tradizionali, può determinare un’avversione del corpo elettorale nei confronti del Presidente, punito dalla riconferma in Parlamento di una maggioranza a lui ostile.
Il quinto caso di scioglimento anticipato dell’Assemblea Nazionale [1997], ad opera del Presidente Jacques Chirac, è stato definito come avventato dal direttore del quotidiano le Monde. Si identifica come uno scioglimento all’inglese, attuato dal Presidente nel momento più opportuno per rinnovare la propria maggioranza in Parlamento. Lo scioglimento del 1997 è il più atipico tra tutti i casi di scioglimento poiché è l’unico a non portare i risultati auspicati dal proprio artefice. Questo scioglimento appartiene sempre alla categoria dello “scioglimento di opportunità politica”, ma a differenza dei due casi di scioglimento precedenti, deriva dalla necessità di risolvere un conflitto interno al partito di maggioranza, configurandosi come uno scioglimento “politico di composizione”. In questo caso il corpo elettorale, alle elezioni che seguono lo scioglimento del 1997, sconfessa il Presidente, portando in Parlamento una maggioranza di sinistra, che obbliga il Presidente Chirac a proseguire il suo mandato in regime di coabitazione, lunga ben cinque anni.
I casi di scioglimento anticipato dell’Assemblea Nazionale analizzati, ci permettono di dimostrare il ruolo prevaricante del Capo di Stato nel sistema semipresidenziale. Egli, al di là dei limiti costituzionali, utilizza questo potere in piena libertà e discrezionalità, senza pagarne alcuna conseguenza in tema di responsabilità politica. Questo è confermato dalla sua permanenza anche a seguito di una sconfessione da parte del corpo elettorale, che determina il verificarsi della cohabitation. La conferma della preminenza presidenziale è evidenziata dal fatto che egli può agire all’occorrenza anche contro il sistema dei partiti o contro la propria maggioranza parlamentare,
operando come una parte politicamente attiva, che partecipa alla lotta politica in vista di un obiettivo personale, cioè quello di imporre la propria politica o rafforzare la propria autorità. Secondo Pasquale Costanzo, l’eclettismo, che caratterizza la pratica dello scioglimento anticipato nella V Repubblica, rende l’istituto inefficiente se trasposto all’interno di una qualsiasi altra forma di governo. Egli mette in luce infatti la sua singolarità, e la sua conseguente fisionomia prototipale nel panorama dell’esperienza costituzionale degli Stati occidentali, ancor di più evidenziata in quanto la decisione è assunta in perfetta solitudine dal Presidente.
L’assenza di meccanismi di reazione, se non quelli affidati alla sensibilità stessa del Presidente, non comporta, a seguito di elezioni anticipate che sconfessino la politica presidenziale, le dimissioni dell’organo. Questo rimane quindi all’interno del sistema istituzionale, segregato nelle proprie prerogative costituzionali, così determinando il fenomeno della coabitazione. 265
L’abuso dell’esercizio del potere di scioglimento, tuttavia, non può comportare un’esclusione dello stesso dall’impianto istituzionale, poiché ciò determinerebbe un blocco del sistema politico, costringendo maggioranze parlamentari eterogenee a trascinarsi fino alla fine della legislatura. Comporterebbe inoltre un assottigliamento del principio democratico, escludendo il corpo elettorale da ogni possibile intervento nella risoluzione dei conflitti istituzionali e rafforzando il ruolo di mediazione tra i vertici di partito nella gestione dei poteri dello Stato.
265 P. Costanzo,” La Nuova Costituzione della Francia”, Giappichelli, Torino, 2009,
La soluzione migliore sarebbe quella di accostare al potere di scioglimento altri istituti, tali da consentire la scelta diretta da parte del corpo elettorale di programmi e di formule di governo, e tali da realizzare l’alternanza tra schieramenti opposti.266
Secondo il mio parere, lo strumento dello scioglimento
anticipato dovrebbe prevedere una maggiore
responsabilizzazione del Capo di Stato, prevedendosi, secondo quanto era avvenuto in via di prassi nei due casi di scioglimento disposti da De Gaulle, l’ipotesi delle dimissioni del Presidente nei casi in cui il voto popolare non accolga le strategie perseguite dallo scioglimento. L’istituzionalizzazione di tale meccanismo di sconfessione-dimissione, risolverebbe vari problemi riguardo alla discrasia tra le maggioranze in carica. Gli importanti poteri e l'irresponsabilità che caratterizza il Presidente della Repubblica francese, erano giustificati dai padri costituenti sulla base della natura super partes dell’organo, configurato come un arbitro delle controversie tra Governo e assemblee legislative.
Con la revisione costituzionale del ‘62, si produce una conversione politica della figura del Presidente, con una alterazione della fisionomia originaria dell'organo; la figura presidenziale assume un importante ruolo politico, che talora può esercitare [come nel corso dello scioglimento] senza la preoccupazione di subire alcuna conseguenza.
Se da grandi poteri derivano grandi responsabilità, all'esercizio dello scioglimento anticipato da parte del Presidente, dovrebbe corrispondere un procedimento di destituzione successiva [in
caso di una sua sconfessione agli esiti elettorali] con conseguenti nuove elezioni presidenziali. Tra il momento delle dimissioni e quello della necessaria rielezione presidenziale, assumerebbe ad interim le funzioni di Capo di Stato il Presidente del Senato, così da scongiurare eventuali vuoti di potere. Questo eviterebbe una possibile aritmia tra i mandati presidenziali e parlamentare che di consueto si crea ad ogni scioglimento anticipato e senza dubbio si arriverebbe ad una salda stabilità di governo. Tuttavia una procedura del genere messa in atto allo scopo di mantenere una coerenza tra la volontà elettorale e istituzionale, comporterebbe come problema un’importante spesa pubblica a fronte di non una ma ben due elezioni politiche.
Come scrisse Valéry Giscard d’Estaing nel 1998:
“La dissolution a été introduite dans notre Constitution pour empêcher l’instabilité gouvernementale. Elle n’a pas été introduite pour faciliter l’action du Président de la République. C’est pourquoi la dissolution de 1997 est atypique. A mes yeux, elle n’est pas justifiée et elle n’est pas dans l’esprit des travaux constitutionnels. L’idée des réformateurs de la IVème”267
Lo stesso Giscard conferma quindi l’intenzione dei padri costituenti sul tema dello scioglimento, disposto al fine di prevenire l'instabilità di governo e il conseguente blocco del sistema. L’uso dello scioglimento al fine di garantire una preminenza del Presidente nella politica di governo è perciò completamente contrario allo spirito del lavoro costituzionale
267 http://fdv-srv.univ-
lyon3.fr/moodle//file.php/1/FPV2/Droit_public/Droit_constitutionnel/07_la_dissol ution.
del ‘58. L’iniziale giustificazione data all’istituto dai padri costituenti, al fine di scongiurare il problema dell’instabilità di governo, non è peraltro più necessaria a seguito del concretizzarsi del sistema semipresidenziale. Il nuovo sistema ibrido, infatti, determina un rafforzamento dell’esecutivo e una conseguente stabilità di governo, permettendo difatti un’evoluzione degli istituti disposti dal testo del ‘58.
In conclusione, il potere di scioglimento ex art. 12 Cost., da strumento difensivo contro un possibile prevaricamento da parte del Parlamento, si tramuta in una vera e propria arma offensiva nelle mani del Presidente. Come affermò Duverger descrivendo il periodo di presidenza di Charles De Gaulle in Francia, la conseguenza è il costituirsi di una vera e propria monarchia giacobina, dove il Presidente, forte delle sue funzioni, impone il suo volere ai restanti organi costituzionali. Con l’evoluzione della forma di governo e quindi degli istituti disposti dalla Costituzione del ‘58, lo scioglimento anticipato diventa prerogativa assoluta di un leader di partito, legato quindi a fini di politica di parte volti al solo consolidarsi del potere presidenziale. Lo scioglimento dell’Assemblea Nazionale diventa quindi un’arma a disposizione del Presidente, ma quest’ultimo non deve dimenticare il suo carattere di arma a doppio taglio. Infatti, un suo uso avventato, come nel caso di Jacques Chirac, potrebbe portare al confinamento del Presidente nelle sue prerogative costituzionali, impedendogli di raggiungere la preminenza desiderata.
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