Indice
INDICE ... 1
INTRODUZIONE ... 1
CAPITOLO I: LA V REPUBBLICA FRANCESE ... 5
1.1 LA FORMA DI GOVERNO SEMIPRESIDENZIALE: LA VREPUBBLICA FRANCESE ... 5
1.1.1 La V Repubblica... 9
1.2 IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA, POTERI E FUNZIONI NEL QUADRO ISTITUZIONALE ... 16
1.2.1 Funzioni proprie del Presidente della Repubblica ... 21
1.2.2 Poteri condivisi con il Primo Ministro ... 26
1.2.3 Poteri speciali, l’art 16 Cost. ... 29
1.3 IL PRIMO MINISTRO E IL GOVERNO ... 31
1.4 IL PARLAMENTO: L’ASSEMBLEA NAZIONALE E IL SENATO ... 36
CAPITOLO II: LA COHABITATION ... 47
2.1LA “COHABITATION” UN FENOMENO POLITICO ISTITUZIONALE DELLA VREPUBBLICA ... 47
2.1.1 Un ritorno al parlamentarismo? ... 51
2.1.2 Variazioni del sistema istituzionale durante il fenomeno coabitativo ... 54
2.2IL RAPPORTO TRA LE ISTITUZIONI NEI PERIODI DI COHABITATION. .... 58
2.2.1 Riforme per scongiurare la cohabitation ... 68
2.3I TRE CASI DI COHABITATION ... 69
2.3.1 Cohabitation Mitterrand-Chirac, 1986/1988 una precampagna elettorale ... 70
2.3.2 Cohabitation Mitterrand-Balladur, 1993/1995 la convivenza di velluto: ... 75
2.3.3 Cohabitation Chirac-Jospin, 1997/2002 la cohabitation inaspettata ... 80
LO SCIOGLIMENTO DELL’ASSEMBLEA NAZIONALE NELL'ESPERIENZA
COSTITUZIONALE FRANCESE ... 84
3.1LE ORIGINI: IL COLLEGAMENTO CON LA RAPPRESENTANZA POLITICA ... 84
3.1.1 Il principio di separazione dei poteri ... 87
3.1.2 Tipi di scioglimento ... 90
3.1.3 Cenni sull’istituto dello scioglimento nell’esperienza storica francese ... 96
3.2LO SCIOGLIMENTO PARLAMENTARE NELLA VREPUBBLICA... 106
3.2.1 Il potere di scioglimento alla luce della riforma costituzionale del 1962 ... 109
3.3EXCURSUS STORICO DI ATTUAZIONE DELLO SCIOGLIMENTO ANTICIPATO DA PARTE DEI VARI PRESIDENTI ... 112
3.3.1 Charles De Gaulle, 1962/1968. ... 114
3.3.2 Francois Mitterand: stesse ragioni, esiti differenti, 1981/1988 ... 121
3.3.3 Jacques Chirac: Il disastroso esito dello scioglimento del 1997 ... 126
CONCLUSIONI ...130
BIBLIOGRAFIA ...138
INTRODUZIONE
La forma di governo semipresidenziale, affermatasi in Francia durante la V Repubblica, è il frutto della combinazione tra il testo costituzionale del 1958 e la revisione costituzionale del 1962, la quale riformò il procedimento di elezione dell’organo costituzionale che passò da indiretto a diretto.
In origine, il testo costituzionale del 1958 prevedeva infatti una forma di governo parlamentare fortemente razionalizzata1 sul
modello orleanista, così configurata in modo da scongiurare le forti crisi di governo che avevano caratterizzato la III e la IV Repubblica, e depotenziare il sistema dei partiti, causa delle suddette crisi.
Il Capo di Stato della V Repubblica, in origine figura super partes tra le parti politiche, è, tra gli altri, detentore di importanti poteri che lo pongono a capo dell’esecutivo assieme al Primo Ministro, dando così al potere statale una struttura bicefala.
L’elezione a suffragio universale del Presidente della Repubblica, voluta da Charles De Gaulle, provocò una modificazione della struttura di governo, che portò all’affermarsi di un nuovo sistema ibrido, che Duverger, nel 19702,definì semipresidenziale.
Il procedimento che determinò il formarsi di un tale rapporto di legittimazione popolare non fu disposto seguendo l’ordinario schema di revisione costituzionale previsto all’art 89 Cost,
1 D. Rousseau, “L’ordinamento costituzionale della V repubblica”, Giappichelli,
Torino, 2000, pag. 64.
bensì promuovendo un referendum ex art. 11 Cost, in modo da escludere il Parlamento dalla revisione.
Seppur dichiarato dalle parti politiche come una conclamata violazione costituzionale, al punto che comportò una crisi governativa seguita dal primo caso di esercizio del potere di scioglimento ex art 12 da parte del presidente De Gaulle, il referendum fu indetto e approvato con un forte consenso popolare.
Il procedimento fu comunque legittimato dall’intervento del Conseil constitutionnel che, chiamato in causa, si pronunciò sull'insindacabilità della loi référendaire, in quanto diretta espressione della volontà popolare.
In questa nuova configurazione del sistema, il Capo di Stato, come previsto all’articolo 5 Cost, non presenta più i caratteri di neutralità ed equidistanza che avevano caratterizzato il suo ruolo. La figura del Capo di Stato subisce una conversione politica che trasforma il suo ruolo di arbitro tra gli organi costituzionali in quello di leader politico, che, se dotato di una maggioranza parlamentare coerente alla propria linea politica, guida la nazione, cosi determinando un regime palesemente presidenziale.
In questo nuovo quadro politico-istituzionale, alcuni dei poteri attribuiti al Presidente dalla Costituzione del 1958 subiscono delle alterazioni di carattere teleologico, per via della possibilità che comportano di essere utilizzati in totale libertà e discrezionalità.
L’elaborato ha ad oggetto in particolar modo lo studio del potere presidenziale di scioglimento anticipato, previsto all’art 12 della Costituzione del 1958. Questo istituto, da naturale
contrappeso nelle mani dell'organo esecutivo nei confronti del potere di censura del Parlamento, si evolse e si configurò come un’arma nelle mani del Presidente, così potente da determinare in certi casi un vero e proprio predominio dello stesso rispetto agli altri organi costituzionali.
Esamineremo preliminarmente la struttura dell’ordinamento francese, andando a descrivere gli organi costituzionali che ne compongono la struttura, i ruoli di ognuno nello stato apparato e i rapporti che si instaurano fra di essi all’interno delle dinamiche istituzionali. L’elaborato proseguirà con la trattazione del tema dell’alternanza politica al potere, definendo le conseguenze che essa apporta al sistema francese anche in caso di una sua incompleta attuazione, come nei casi in cui si è prodotto il fenomeno politico-istituzionale della cohabitation. Descriveremo i vari casi di cohabitation manifestatisi durante la V Repubblica e come tale fenomeno sia stato letto dalla dottrina. Osserveremo quindi come la politica abbia reagito a questo fenomeno e come gli organi costituzionali si siano adeguati ad esso. Constateremo come il tema della cohabitation sia strettamente collegato al potere di scioglimento da un rapporto di causa-effetto, e come per giunta questo rapporto si sia invertito nell'ultimo episodio di scioglimento anticipato del 1970 disposto dal Presidente Jacques Chirac.
Seguirà lo studio delle origini del potere dello scioglimento, la sua ratìo di origine parlamentare e la sua evoluzione nel sistema costituzionale francese. Effettueremo un excursus storico delle varie esperienze di governo francese, dal periodo della Restaurazione, avviato nel 1814, alla V Repubblica, indagando sul significato dell’istituto dello scioglimento e sulla sua
evoluzione all’interno del sistema. Nello specifico, descriveremo l'istituto, così come previsto all’art 12 Cost, rilevandone limiti e deroghe disposte dal testo costituzionale, per poi trattare dei vari casi di scioglimento durante la V Repubblica, e studiarne la natura e gli effetti. Infine, descriveremo per ogni caso di scioglimento la categoria di appartenenza, in modo tale da identificarne il fine.
Per concludere, il fine ultimo dell’elaborato è quindi quello di individuare, dal punto di vista dogmatico, come si sia strutturato il potere di scioglimento, dal punto di vista pragmatico, come abbia effettivamente funzionato all’interno del sistema francese, e dal punto di vista critico se ogni suo esercizio abbia rispettato i canoni costituzionali prefissati dai padri costituenti del ‘58.
Capitolo I: La V Repubblica francese
1.1 La forma di governo semipresidenziale: la V
Repubblica francese
La forma di governo semipresidenziale ha origini più recenti rispetto agli altri sistemi giuridici. Essa è un’evoluzione del sistema parlamentare, e si può affermare che trasse le sue origini dai sistemi dualistici dello Stato liberale, come la monarchia di luglio del 1830-1840. In questo sistema, era il re nella sua funzione di Capo dello Stato a nominare il Primo Ministro e il suo Gabinetto, i quali dovevano ottenere la fiducia da parte della Camera elettiva per poter esercitare le loro funzioni. In caso contrario, il sovrano doveva decidere se sciogliere il Parlamento o formare un nuovo Governo, questa volta compatibile con la maggioranza parlamentare3.
Oggi la figura del re è stata sostituita da quella del Presidente della Repubblica, le cui prerogative risultano ben delineate dal testo costituzionale, e ciò impedisce il verificarsi di un abuso o di una prevaricazione da parte del Presidente sugli altri organi costituzionali. La forma di governo semipresidenziale si caratterizza principalmente per la compresenza di due fattori: il rapporto di fiducia intercorrente tra il Governo ed il Parlamento e l’elezione diretta a suffragio universale del Presidente, il quale esercita un’importante funzione nelle dinamiche istituzionali4.
Una prima vera e propria definizione di governo
3 E. Grosso, “Francia”, il Mulino, Bologna, 2013, pag. 70.
4 M. Volpi, “Libertà e autorità, classificazione delle forme di Stato e le forme di
“semipresidenziale” è stata data dal giurista e politologo Maurice Duverger nel 1970.5 Tuttavia tale definizione fu
accettata solo in parte dagli accademici d’oltralpe, in quanto più propensi questi ultimi a classificare il sistema semipresidenziale come un ibrido tra la forma parlamentare e quella presidenziale. Lo stesso Duverger accettò l’identificazione di tale sistema come forma semi-parlamentare, contraddistinta però da un’elezione popolare diretta sia del Capo di Stato che del Parlamento, e per lo stesso motivo più simile al sistema presidenziale che non a quello parlamentare. 6
Leopoldo Elia identifica la forma di governo semipresidenziale come un sistema multi-virtuale7, capace cioè di funzionare
secondo diverse dinamiche. I motivi per cui secondo Elia la V Repubblica non possa essere considerata come un regime parlamentare derivano da una concezione novecentesca e democratica di tale forma di governo, per la quale il Governo trarrebbe origine dal Parlamento e non da un atto presidenziale. Il solo rapporto di fiducia mantenuto con la camera rappresentativa non sarebbe quindi sufficiente a ricondurlo tra le esperienze parlamentari. Il suo giudizio si trova sintetizzato su un articolo della rivista Europa:
“bisogna convincersi che a tutt’oggi la forma di governo gollista è veramente un unicum basato sull’esperienza straordinaria del Generale-Presidente che riuscì, dopo il referendum favorevole all’elezione diretta del Presidente della
5 M. Duverger, “Institutions politiques et droit constitutionnel.” In: Revue française
de science politique, 20ᵉ année, n°6, 1970, pag. 47.
6 M. Duverger, “Le système politique français: droit constitutionnel et science
politique”, PUF, Parigi, 1996, pag. 188.
7 L. Elia, “Governo (forme di)”, in Enc. Dir., vol. XIX, Giuffré, Milano, 1970, par.
Repubblica a compiere una torsione costituzionale – o se più piace, incostituzionale – davvero senza precedenti: malgrado che la Costituzione del 1958 contenga un articolo 20 che al primo comma prescrive: “le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation”, De Gaulle si autoaffermò come capo effettivo del Governo con potere di revoca (meglio: richiesta di dimissioni) del Primo Ministro e degli altri ministri. Tuttavia il Generale-Presidente temperò il suo solitario potere ponendo la questione di fiducia al popolo francese, con il ricorso a ripetuti referendum e dimettendosi dalla carica quando questa fiducia gli mancò nel 1969. Purtroppo tutti i successori conservarono e utilizzarono a fondo gli immensi poteri lasciati loro in eredità dal Generale, senza peraltro azzardarsi mai a mettere a rischio la loro carica ponendo la questione di fiducia agli elettori votanti nelle prove referendarie (basti pensare alle ratifiche dei Trattati di Maastricht e poi di quello costituzionale europeo). Il sistema francese soffre di squilibri strutturali profondi, perché accoppia alla stabilità del Presidente statunitense i poteri del premier europeo che può far ricorso alla questione di fiducia e proporre lo scioglimento della Camera. Inoltre il Presidente francese resta politicamente irresponsabile, mentre paradossalmente responsabile davanti all’Assemblea Nazionale rimane il Primo Ministro che ha poteri molto minori. In realtà il fascino del sistema gollista consiste oggi nel risolvere con l’investitura popolare il problema di un potere esercitato per un quinquennio senza effettivi controlli: prospettiva che potrebbe attrarre qualche imitatore italiano”.8
Il sistema semipresidenziale prese forma nella storia costituzionale di diversi Paesi europei: in Germania, con la Repubblica di Weimar, in Finlandia dal 1919 fino al 2000, in Austria dal 1929, in Irlanda dal 1937, in Islanda dal 1945, in Portogallo dal 1976 e in Francia dal 1958, nonché in alcuni Stati ex socialisti dell'Europa centro-orientale, quali Bulgaria, Croazia, Lituania, Macedonia, Montenegro, Polonia, Repubblica Ceca, Romania, Serbia, Slovacchia e Slovenia9. Le
cause che spinsero questi Paesi a scegliere il sistema semipresidenziale furono le più varie, dalla volontà di sostituire al vecchio monarca una figura presidenziale che fosse rappresentante della volontà popolare, al desiderio di contrapporre al pluralismo politico, fonte di una eterogenea rappresentanza parlamentare, uno Stato unito sotto l'autorità di un Presidente con poteri propri, in grado quindi di garantire un equilibrio tra i vari organi statali.10
Tra i vari casi di sistema semipresidenziale di cui sopra, quello in cui più risalta la figura del Presidente è la V Repubblica Francese. In tale sistema possiamo infatti constatare un’attribuzione al Presidente di poteri forti, che lo pongono al vertice di una struttura bicefala dell'organo esecutivo (tranne che nei casi di coabitazione).11
Duverger, studiando il nuovo sistema governativo, si soffermò in particolare su tre elementi: i poteri riconosciuti al Capo di Stato dal testo costituzionale, la presenza o l'assenza di
9 L. Pegoraro- A. Rinella, “Semipresidenzialismi”, Cedam, Padova, 1997, pag. 10. 10 M. Volpi, ivi, pag. 172.
11 A. Rinella, “Profili metodologici e circolazione del modello francese in Europa
maggioranze parlamentari e la posizione del Presidente rispetto a tale maggioranza.
Il sistema semipresidenziale descritto può avere infatti un assetto variabile, sulla base dell’orientamento della maggioranza parlamentare, portando a una tra tre situazioni differenti: nel caso in cui la maggioranza appartenga allo stesso movimento politico del Presidente, si assiste ad una preminenza del Capo di Stato, che oltre alle sue prerogative costituzionali può anche contare su un pieno potere di indirizzo della politica interna. Se invece la maggioranza parlamentare è a lui contraria, egli rimane vincolato al suo dominio riservato, e quindi alla politica estera e di difesa. In questo caso il Governo e la maggioranza parlamentare sono diretti e controllati dal Primo Ministro, il quale può così assumere il controllo della politica nazionale. La terza ipotesi si manifesta quando la maggioranza parlamentare ha lo stesso orientamento politico del Presidente, ma non lo riconosce quale leader. In questo caso la figura presidenziale viene depotenziata a favore del vero leader della maggioranza parlamentare, così come si è potuto osservare durante il mandato presidenziale di Valéry Giscard d’Estaing.12
1.1.1 La V Repubblica
Nel 1958, durante gli anni della decolonizzazione e della crisi d’Algeria13, il Presidente della Repubblica in carica Renè Coty
12 M. Duverger, “La nozione di regime “semipresidenziale” e l’esperienza
francese”, Quaderni costituzionali [n. 2], 1983, pag. 259.
13 In cui era scoppiata una lotta indipendentista repressa dall’esercito francese nel
sangue, e una forte instabilità governativa, dovuta a problemi sia territoriali che extraterritoriali.
chiamò a ricoprire il ruolo di Primo Ministro il generale Charles De Gaulle, eroe in Francia della Seconda Guerra Mondiale. Fu proprio su impulso di De Gaulle che si instaurò in Francia il sistema semipresidenziale. Charles De Gaulle, infatti, nell’accettare la nomina, pose alcune condizioni, cioè che gli venissero attribuiti degli ampi poteri per il periodo sufficiente a mettere fine ai gravi problemi di ordine pubblico che tormentavano il Paese, e che si procedesse a una revisione del testo costituzionale del 1946, in modo da garantire una salda stabilità politica e una maggiore autonomia del Governo rispetto all’Assemblea Nazionale.14
Venne approvata la legge di revisione costituzionale il 3 giugno 1958, ratificata secondo il procedimento previsto all'articolo 9015 della Costituzione del 1946.
La legge fu approvata con una maggioranza sia all'Assemblea Nazionale che al Consiglio della Repubblica, evitando così il ricorso al referendum. Essa previde da una parte una deroga al
14 C. Martinelli, “Francia”, in “Costituzioni comparate” di M. P. Viviani Schlein, G.
E. Vigevani, M. Iacometti, C. Martinelli, A. Bardusco, F. Furlan, Giappichelli, Torino, 2015, pag. 203.
15 Costituzione 1946 art. 90: La revisione ha luogo nelle forme seguenti.
La revisione deve essere decisa con deliberazione adottata a maggioranza assoluta dei membri dell’Assemblea Nazionale.
Tale deliberazione indica l’oggetto della revisione.
Essa è sottoposta, nel termine minimo di tre mesi, ad una seconda lettura, alla quale deve procedersi nelle stesse forme della prima, a meno che la deliberazione non sia stata adottata a maggioranza assoluta dal Consiglio della Repubblica, cui dev’essere inviata dall’Assemblea Nazionale.
Dopo tale seconda lettura, l’Assemblea Nazionale elabora il progetto di legge per la revisione della Costituzione. Tale progetto è sottoposto al Parlamento e votato a maggioranza, nelle forme previste per le leggi ordinarie.
Il progetto è sottoposto a referendum, salvo che sia stato adottato in seconda lettura dall’Assemblea Nazionale colla maggioranza dei due terzi o sia stato votato colla maggioranza dei tre quinti da ciascuna delle due assemblee.
Il progetto è promulgato come legge costituzionale dal Presidente della Repubblica entro gli otto giorni dalla sua adozione.
Nessuna revisione costituzionale relativa all’esistenza del Consiglio della Repubblica potrà essere attuata senza il consenso del Consiglio stesso o senza ricorso a un referendum.
procedimento di revisione costituzionale, con l’affidamento al Governo e ad un comitato consultivo creato “ad hoc”, del compito di redazione di un progetto di revisione del testo costituzionale. Dall’altra, l’attribuzione al corpo elettorale del potere di approvazione del progetto costituzionale, tramite una consultazione referendaria. La redazione di tale legge fu caratterizzata da una grande celerità. Il comitato ministeriale presieduto dall’allora Ministro della giustizia Debré formulò il 28 luglio 1958 il progetto di revisione, il quale passò poi all'esame di un comitato costituzionale consultivo formato da 16 deputati, 10 senatori e 13 membri di nomina governativa posti sotto la presidenza dell'ex premier Reynaund.16 Il comitato
costituzionale approvò il progetto proponendo alcune modifiche da sottoporre all'attenzione di un nuovo Comitato interministeriale, e le numerose proposte di emendamento quindi avanzate furono inviate all'esame del Consiglio di Stato, che tuttavia non stravolse il testo nel suo disegno complessivo. Il nuovo testo fu così definitivamente approvato dal Consiglio dei Ministri presieduto da Renè Coty (ultimo Presidente della IV Repubblica), il 3 settembre 1958, e sottoposto pochi giorni dopo ad un referendum che coinvolse tutta l’Unione francese. Il testo costituzionale che diede vita alla Quinta Repubblica, approvato col 85,1% dei voti favorevoli ed un 14,9% di voti contrari – fu respinto solo in Guinea17 - fu ufficialmente
promulgato dal Presidente Coty il 4 ottobre 1958.18
16 P. Costanzo, “Lo scioglimento delle Assemblee parlamentari”, Giuffré, Milano,
1988, pag. 60-61.
17 In Guinea dopo il referendum fu subito proclamata l'indipendenza dalla madre
coloniale.
18
Tra i maggiori princìpi da esso previsti possono essere citati il suffragio universale, in quanto origine e legittimazione del potere statale, la separazione dei poteri e delle funzioni tra organo legislativo ed esecutivo, l’indipendenza degli organi giurisdizionali a tutela delle libertà e dei diritti sociali, la riorganizzazione dei rapporti tra la Francia e i Paesi associati. È chiaro come non tutti i nuovi princìpi trovarono applicazione, dato che tale Costituzione fu il frutto di un compromesso tra diverse forze politiche19. Essa cercò di porre fine al predominio
dei partiti – fatto che fino ad allora aveva portato solo a Governi deboli e inefficienti - concentrando maggiori poteri sull’organo esecutivo, che seppur sempre vincolato dal rapporto di fiducia con il Parlamento, risultava in questo modo più autonomo e dotato di funzioni tali da poter partecipare attivamente alle politiche di governo senza incombere nel pericolo di una sottomissione parlamentare. Infine, la preminenza presidenziale che caratterizza la V Repubblica non si affermò dalle origini del sistema. Qui, infatti, la figura del Capo di Stato, seppur dotata di poteri forti, presentava ancora un carattere apolitico, come mero vigile e controllore degli organi legislativo ed esecutivo. Egli doveva agire al disopra delle altre parti politiche, come organo super partes, capace di porre fine alle situazioni di stallo che impedivano il regolare funzionamento dei pubblici poteri. Il vero e proprio affermarsi del sistema semipresidenziale francese avverrà perciò solo nel 1962, quando il Presidente De Gaulle propose un emendamento agli articoli 6 e 7 della Costituzione, in modo da consentire l'elezione diretta del Presidente della Repubblica e consentirgli quindi una
conversione politica che avrebbe mutato l’originario ruolo della figura presidenziale nel rapporto tra gli organi al potere.20 La
modifica degli articoli 6 e 7 della Costituzione non fu attuata in base all’ordinario procedimento di revisione costituzionale previsto all'articolo 8921 Cost., bensì mediante l'articolo 11, che
permette al Presidente di indire un referendum per l’approvazione di una legge ordinaria, riguardante determinate materie indicate dalla stessa norma costituzionale. L’esercizio atipico dell’istituto suscitò vivaci critiche, in quanto l’articolo in questione consente al Capo di Stato - su proposta del Governo o delle due Camere - di far approvare direttamente al corpo elettorale ogni progetto di legge concernente l'organizzazione dei poteri pubblici, così evitando il voto delle due Camere eventualmente contrarie alla proposta. Il procedimento referendario portò all’approvazione della riforma costituzionale che avrebbe configurato il vero assetto della V Repubblica.
20 Questa iniziativa di revisione determinò una serrata opposizione di quasi tutte le
forze politiche rappresentate in Parlamento che a seguito della scelta di De Gaulle promossero una mozione di sfiducia contro il Governo Balladur. L’esercizio dell’art 12 Cost da parte del Presidente, scongiurò il tentativo dell’Assemblea nazionale di far cadere il Governo, e le successive elezioni anticipate che portarono in Parlamento una schiacciante maggioranza gollista ringiovanita consentirono al Governo di proseguire con l’attuazione del proprio programma politico. Sul punto P. G. Lucifredi, “Appunti di diritto costituzionale comparato”, Giuffré, Milano, 2004.
21 Art. 89. L’iniziativa della revisione della Costituzione spetta congiuntamente al
Presidente della Repubblica, su proposta del Primo Ministro, e ai membri del Parlamento. Il progetto o la proposta di revisione deve essere esaminato alle condizioni e entro i termini stabiliti al terzo comma dell’articolo 42 e votato in termini identici dalle due assemblee. La revisione è definitiva dopo essere stata approvata con referendum. Tuttavia, il progetto di revisione non è sottoposto a referendum quando il Presidente della Repubblica decide di sottoporlo al Parlamento convocato in seduta comune; in tal caso, il progetto di revisione è approvato solo se ottiene la maggioranza dei tre quinti dei voti espressi. L’Ufficio di Presidenza del Parlamento in seduta comune è quello dell’Assemblea nazionale. Nessuna procedura di revisione può essere avviata o proseguita quando è in corso una violazione dell’integrità del territorio. La forma repubblicana del Governo non può costituire oggetto di revisione.
L’elezione diretta del Capo di Stato permise l’affermarsi di un nuovo rapporto di legittimazione - tra il corpo elettorale ed un organo costituzionale - in grado di deformare l'originale struttura impiantata dal testo costituzionale del ’58. Con la conversione politica della figura presidenziale si cominciò ad avvertire inoltre la sua preminenza sul Primo Ministro, che divenne mero esecutore della volontà del Capo di Stato.
Questa nuova configurazione del sistema di governo portò a un forte ridimensionamento del potere dei partiti e alla presenza in Parlamento di maggioranze politiche fedeli solo al Presidente della Repubblica. Tuttavia la morte di De Gaulle precedette il reingresso dei partiti nella conduzione dei poteri dello Stato. La prevalenza del Presidente sul Primo Ministro all’interno del potere esecutivo dipese sempre più dalle singole elezioni e sempre meno dalle prerogative fissate dalle norme costituzionali.
Infatti, la doppia legittimazione popolare ha comportato due elezioni ben distinte per la nomina l’una del Capo di Stato e l’altra del Parlamento, portando, nei casi di incompleta alternanza politica al potere, all’emergere di una nuova dinamica nei rapporti istituzionali, la cohabitation.
Durante questa fase, i due organi costituzionali rappresentano orientamenti politici opposti, e ciò può portare a una forzata collaborazione tra le parti o a un blocco del sistema.22
In sintesi, il semi-presidenzialismo francese è caratterizzato da:
22 J. Gicquel, “Droit constitutionnel et institutions politiques”, Montchrestien, Paris,
1) un Capo di Stato eletto direttamente dal corpo elettorale e dotato di ampi poteri di indirizzo politico;
2) un Primo Ministro legato al Parlamento da un rapporto di fiducia revocabile tramite voto parlamentare;
3) un sistema bicefalo di distribuzione del potere esecutivo, che consente (o impone, certe volte), la collaborazione tra il Capo dello Stato e il Governo nell’esercizio delle funzioni politiche, ma non esclude un possibile conflitto nella distribuzione di tale potere a seguito di un’omogeneità o una disomogeneità dei risultati elettorali 23.
Quando si presenta un conflitto dovuto al disomogeneo risultato elettorale, le funzioni presidenziali subiscono un notevole ridimensionamento, e il Presidente si trova limitato nello svolgimento delle sole prerogative che gli sono garantite dalla Costituzione. Durante la cohabitation si assiste quindi a un ridimensionamento dei poteri presidenziali. In questo contesto il Presidente dovrà convivere con una maggioranza parlamentare di orientamento politico opposto al suo, così come avvenuto nei tre casi di cohabitation verificatisi nel corso della V Repubblica24.
La Costituzione del 1958 è stata oggetto di numerose revisioni che, con l’ultima avvenuta, ammontano in totale a ventiquattro.25
Questo forte ricorso alla revisione costituzionale può essere letto come la volontà delle commissioni di revisione di creare un quadro di certezza all'interno di una forma di governo
23 E. Grosso, ivi, pag. 72. 24 M. Volpi, ivi, pag. 184.
caratterizzata da una natura invece ibrida e fondata su una duplice possibile lettura del sistema, parlamentare e presidenziale. Ben dodici delle ventiquattro revisioni si sono avute dal 1999 in poi, sintomo dell’avvio di uno stato di crisi della V Repubblica.26
1.2 Il Presidente Della Repubblica, poteri e
funzioni nel quadro istituzionale
Il testo costituzionale del 1958 riserva il titolo II alla figura del Presidente, seguito dalle funzioni attribuite al Governo e al Parlamento. Da ciò risulta l’intenzione dei padri costituenti di attribuire un importante ruolo al Capo di Stato, nel quadro istituzionale della nuova Repubblica.27 Come affermò Michel
Debré dinnanzi al Consiglio di Stato il 27 agosto 1958, ‘’Se voi mi permettete un’immagine goffa della struttura, io direi che a questo nuovo sistema parlamentare occorre una chiave di volta, questa chiave di volta è il Presidente della Repubblica’’28.
La figura presidenziale come delineata nel testo originario della Costituzione del 1958, fu il frutto di un compromesso tra diversi pensieri, e non rispecchiò fedelmente il ruolo che la figura presidenziale svolse durante la gran parte delle fasi ormai passate della V Repubblica.
26M. Calamo Specchia, “la revisione della Costituzione in Francia. Tra
rovesciamenti di regime e manutenzione costituzionale”, in “La manutenzione costituzionale” di F. Palermo, Cedam, Padova, 2007, pag. 109.
27 C. Martinelli, ivi, pag. 207.
28 D. Rousseau, “L’ordinamento costituzionale della V repubblica”, Giappichelli,
De Gaulle aveva una veduta più radicale, puntando ad attribuire al Capo di Stato poteri rilevanti e di indirizzo politico, come un “capitano” che dirige la propria nave. Michel Debré era orientato verso un modello in grado di rafforzare il potere del premier, come nella esperienza parlamentare inglese. Infine, gli altri esponenti dei partiti tradizionali, più moderati, avevano affidato a De Gaulle la Presidenza del Consiglio così che attuasse un semplice rafforzamento dei poteri dell'esecutivo in Parlamento, e scongiurasse il ripetersi delle drammatiche e agitate fasi finali della IV Repubblica.
Il risultato di questo compromesso fu un sistema in cui al Presidente vennero attribuiti poteri arbitrali, in una forma di governo che indebolì fortemente le competenze del Parlamento, con un netto ridimensionamento del ruolo dei partiti. Tale ruolo di garante e arbitro avrebbe in teoria potuto caratterizzare il sistema in senso parlamentare e dualista, con un premier dotato di poteri forti e di indirizzo e un Presidente della Repubblica garante del corretto funzionamento del sistema costituzionale. Tuttavia l'interpretazione imposta da De Gaulle e la riforma costituzionale del 1962 resero reale la possibile preminenza del Capo di Stato rispetto al Primo Ministro nella conduzione delle politiche di governo 29.
Il Presidente della Repubblica, prima eletto da un collegio di 80000 grandi elettori, con la riforma del 1962 passò ad un'elezione a suffragio universale diretta a doppio turno.
La normativa, ad oggi applicata, prevede che il candidato sia in possesso dei diritti politici e abbia compiuto 23 anni, che la sua
29 E. Grosso, “Francia”, in “Diritto costituzionale comparato” di P. Carrozza, A. Di
candidatura sia supportata da almeno 50030 sottoscrizioni fra parlamentari, sindaci, membri di consigli regionali e membri del Consiel Superèeur des Francais à l'étranger. Secondo quanto previsto all’art 7 Cost 31, viene eletto alla carica
presidenziale il candidato che ottiene il 50% più uno dei voti validi. In caso contrario, si svolge un secondo turno di ballottaggio, a distanza di 15 giorni, fra i due candidati che hanno ottenuto il maggior numero di suffragi32.
Se il mandato presidenziale aveva in origine una durata di sette anni, con la riforma costituzionale del 2000 tale durata fu ridotta a cinque. Tale riforma ha notevolmente diminuito le probabilità che si manifesti un periodo di coabitazione, favorendo quindi il formarsi di Governi a guida presidenziale. Guy Carcassonne ed Olivier Duhamel affermano che l’autentico scopo della riforma del quinquennato fu quello di mettere fine
30 Quota originaria di referenze 100, poi a 500 modificata nel 1976. Cfr. D.
Rousseau, ivi, pag. 127.
31 Art. 7. - Il Presidente della Repubblica e eletto a maggioranza assoluta dei voti
espressi. Se tale maggioranza non viene conseguita al primo scrutinio, si procede ad una nuova votazione, nel quattordicesimo giorno seguente. Possono presentarsi solo i due candidati i quali, a parte un eventuale ritiro, hanno ottenuto più voti al primo turno. Lo scrutinio è aperto su convocazione del Governo.
L'elezione del nuovo Presidente ha luogo non meno di venti giorni e non più di trentacinque giorni prima dello spirare dei poteri del Presidente in carica.
Nel caso di vacanza della Presidenza della Repubblica, dovuta a qualsiasi causa, o d'impedimento constatato ad opera del Consiglio Costituzionale, investito della questione dal Governo e statuente a maggioranza assoluta, le funzioni del Presidente della Repubblica, ad eccezione di quelle previste dai successivi artt. 11 e 12, sono provvisoriamente esercitate dal Presidente del Senato e, se quest'ultimo e a sua volta impedito dall'esercitare tali funzioni, dal Governo.
Nel caso di vacanza o quando l'impedimento è dichiarato permanente dal Consiglio Costituzionale, lo scrutinio per l'elezione del nuovo Presidente ha luogo, tranne casi di forza maggiore riconosciuti dal Consiglio Costituzionale, non meno di venti giorni e non più di trentacinque giorni dopo il verificarsi della vacanza o la dichiarazione del carattere definitivo dell'impedimento.
Né gli artt. 49 e 50, né l'art. 89 della Costituzione potranno trovare applicazione durante la vacanza della Presidenza della Repubblica o durante il periodo intercorrente fra la dichiarazione del carattere permanente dell'impedimento del Presidente della Repubblica e l'elezione del suo successore.
all’aritmia tra i due mandati presidenziale e parlamentare. Secondo una dichiarazione degli autori la riforma:“c’est-à-dire un horizon pertinent de gestion et un horizon démocratique de contrôle”33.
Successivamente, la riforma del 2008 impose il divieto di rielezione immediata del Capo di Stato dopo due mandati consecutivi ex art 634Cost. 35 Secondo l’articolo 536 della
Costituzione, il Presidente della Repubblica è garante del rispetto della Costituzione e dell’indipendenza della Nazione. Quindi, anche se il Capo di Stato ha un ruolo prevalentemente arbitrale, se si osserva con maggiore attenzione il quadro delle funzioni ad esso attribuite, si può costatare che egli svolge un ruolo politicamente attivo, e che è dotato di un’autonomia decisionale sconosciuta a tutti i Capi di Stato delle forme di governo parlamentari. 37 Il Presidente, assieme al Primo
Ministro, è detentore del potere esecutivo[bicefalo], riveste il ruolo di capo delle forze armate francesi, è titolare della più alta carica nella Legione d’onore e della magistratura.38 Ancora,
secondo quanto previsto dall’art 6839Cost., il Presidente è
33 JJ. Chevallier, G. Carcassonne e O. Duhamel, “La Véme République:
1958-2004”, Armand Colin, Paris, 2004, pag. 476.
34 Art. 6. Il Presidente della Repubblica è eletto per cinque anni a suffragio
universale diretto. Nessuno può svolgere più di due mandati consecutivi. Le modalità di applicazione del presente articolo sono stabilite con legge organica.
35 M. Volpi, “La forma di governo in Francia alla luce della riforma costituzionale
del 2008”, in Diritto pubblico comparato ed europeo, 2008, pag. 11.
36 Art. 5. Il Presidente della Repubblica garantisce il rispetto della Costituzione.
Mediante il suo arbitrato, assicura il regolare funzionamento dei poteri pubblici e la continuità dello Stato. È garante dell’indipendenza nazionale, dell’integrità del territorio e del rispetto dei trattati.
37 E. Grosso, ivi, pag. 161.
38 wikipedia.org/wiki/Président_de_la_République_française
39 Art. 68. Il Presidente della Repubblica può essere destituito solo in caso di
mancanza ai propri doveri incompatibile con l’esercizio del proprio mandato. La destituzione viene pronunciata dal Parlamento riunito in Alta Corte. La proposta di riunire l’Alta Corte approvata da una delle assemblee del Parlamento viene
responsabile degli atti commessi nell’esercizio delle sue funzioni solo in caso di alto tradimento. Questa forma di irresponsabilità, tradizionalmente giustificata nei sistemi parlamentari, costituisce una grave anomalia in un sistema come quello della V Repubblica francese, dove il Capo di Stato esercita liberamente poteri che incidono fortemente nelle dinamiche politico-istituzionali.
La revisione del titolo IX della Costituzione del 2007 rafforza maggiormente il grado di “irresponsabilità” del Presidente. Infatti la riforma prevede l'improcedibilità della messa in stato di accusa per gli atti extra funzionali del Capo di Stato fino alla fine del suo mandato, e la sostituzione del reato di alto tradimento con un’ipotesi di responsabilità politica, che consiste nella destituzione del Presidente su decisione del Parlamento a Camere riunite, secondo quanto previsto dall’art 68 Cost.40. La
messa in atto dell'iniziativa di accusa, prevedendo una maggioranza di due terzi dei componenti della Camera, risulta però assai difficoltosa. Il Presidente è quindi libero di svolgere le proprie funzioni senza troppe preoccupazioni, soprattutto quando in Parlamento è presente una maggioranza coerente con la propria.
Il Capo di Stato è il rappresentato della Nazione, ed è responsabile solo nei confronti degli elettori, i quali alla fine del
immediatamente trasmessa all’altra che si pronuncia entro quindici giorni. L’Alta Corte è presieduta dal Presidente dell’Assemblea nazionale. Essa delibera entro un mese, con voto a scheda segreta, sulla eventuale destituzione. La sua decisione ha effetto immediato. Le decisioni prese in applicazione del presente articolo richiedono una maggioranza dei due terzi dei rappresentanti che compongono l’assemblea interessata o l’Alta Corte. È vietato delegare il proprio voto. Vengono scrutinati unicamente i voti favorevoli alla proposta di riunione dell’Alta Corte o alla destituzione. Una legge organica stabilisce le condizioni di applicazione del presente articolo.
mandato presidenziale possono sostituirlo o riconfermarlo. Tale potere del corpo elettorale può essere esercitato anche in caso di referendum promosso dal Capo di Stato ex art. 11 Cost. Il rifiuto della proposta referendaria da parte del popolo può comportare infatti – ma non obbligatoriamente – le dimissioni del Presidente.41
Le funzioni del Capo di Stato si distinguono tra proprie e condivise. Le prime, elencate all'articolo 19 della Costituzione [Gli atti del Presidente della Repubblica diversi da quelli previsti dagli articoli 8 primo comma,11, 12, 16, 18, 54, 56 e 61 sono controfirmati dal Primo Ministro e se del caso dai ministri responsabili] non necessitano del consenso del Primo Ministro per il loro esercizio, mentre nel caso di poteri condivisi il Presidente è vincolato alla controfirma ministeriale. Alcune delle attribuzioni previste all’art 19 sono esercitabili in maniera completamente libera e discrezionale, altre necessitano dell’intervento, del parere o della proposta di una o più autorità.42
1.2.1 Funzioni proprie del Presidente della Repubblica
Tra le funzioni presidenziali che non necessitano di alcun intervento da parte di altre autorità vi sono: la nomina e la revoca [successiva alle dimissioni] del Primo Ministro ex art 843;
41 D. Rousseau, ivi, pag. 151-155.
42 P. G. Lucifredi, “Appunti di diritto costituzionale comparato”, Giuffré, Milano,
2004, pag. 43.
43Art. 8. Il Presidente della Repubblica nomina il Primo Ministro. Egli pone fine
alle sue funzioni all’atto della presentazione da parte di questi delle dimissioni del Governo. Su proposta del Primo Ministro, nomina gli altri membri del governo e pone fine alle loro funzioni.
l’invio di messaggi al Parlamento previsto all’art 18, che permette al Presidente di comunicare ai membri del Parlamento il proprio parere indipendentemente dalle opinioni del Governo. Nella normativa previgente, nel rispetto del principio di separazione dei poteri, il Presidente non comunicava direttamente con le assemblee. Solo con la riforma del 2008 il Capo di Stato ha potuto comunicare direttamente con le camere senza il bisogno di intermediari [i Presidenti delle due Camere]. I Presidenti De Gaulle e Giscard auspicavano già da tempo la revisione del testo costituzionale - come previsto nella Costituzione del 1848 - in modo tale da permettere al Presidente un intervento più incisivo sulle concrete dinamiche del dibattito parlamentare.44
Il Capo di Stato, in quanto custode della Costituzione, esercita anche poteri nei confronti del Consiglio costituzionale, cioè la funzione di nomina di alcuni membri della Corte e la funzione di adirla. Infatti l'articolo 5645 della Costituzione prevede che il Capo di Stato nomini a propria discrezione tre dei 9 membri del Consiglio costituzionale. Onde evitare che il Presidente abusi di questo potere di nomina, il Consiglio è sottoposto a un rinnovo di un terzo dei suoi componenti ogni tre anni.
44 E. Grosso, ivi, pag. 162-163.
45 Art. 56. Il Consiglio costituzionale comprende nove membri, il cui mandato dura
nove anni e non è rinnovabile. Il Consiglio costituzionale si rinnova per un terzo ogni tre anni. Dei suoi membri, tre sono nominati dal Presidente della Repubblica, tre dal Presidente dell’Assemblea nazionale, tre dal Presidente del Senato. La procedura di cui all’ultimo comma dell’articolo 13 è applicabile a tali nomine. Le nomine effettuate dal Presidente di ciascuna assemblea sono sottoposte esclusivamente al parere della commissione permanente competente dell’assemblea interessata. Oltre i nove membri di cui al precedente comma, fanno parte del Consiglio costituzionale di diritto e a vita i Presidenti emeriti della Repubblica. Il presidente è nominato dal Presidente della Repubblica. In caso di parità, il suo voto prevale.
La Costituzione francese del 1958 presenta una peculiarità rispetto alle precedenti, disponendo che tutti i consigli dei ministri siano presieduti dal Capo di Stato ex art 9 46Cost.47 In tal modo viene posto un principio generale di preminenza del Presidente e del suo ruolo nelle riunioni ministeriali. L’art 21 della Costituzione prevede una deroga a questo principio, ammettendo, a titolo eccezionale e su delega espressa del Presidente, che il Primo Ministro possa sostituire il Capo di Stato per una singola riunione e su un unico punto del giorno. All'articolo 6148 della Costituzione è previsto che, in sede di
promulgazione delle leggi, il Presidente può deferire al Consiglio Costituzionale ogni legge che ritiene contraria alla Costituzione.
L'articolo 5449 attribuisce al Presidente della Repubblica il diritto di far verificare se una clausola dei trattati internazionali sia contraria alla Costituzione francese e di conseguenza se la
46 Art. 9. Il Presidente della Repubblica presiede il Consiglio dei ministri. 47 D. Rousseau, ivi, pag. 161.
48 Art. 61. Le leggi organiche, prima della loro promulgazione, le proposte di legge
di cui all’articolo 11 prima di essere sottoposte a referendum, e i regolamenti delle assemblee parlamentari, prima della loro entrata in vigore, devono essere sottoposti al Consiglio costituzionale che si pronuncia sulla loro conformità alla Costituzione. Agli stessi effetti, le leggi possono essere deferite al Consiglio costituzionale, prima della loro promulgazione, dal Presidente della Repubblica, dal Primo Ministro, dal Presidente dell’Assemblea nazionale, dal Presidente del Senato, da sessanta deputati o da sessanta senatori. Nei casi previsti dai due commi precedenti, il Consiglio costituzionale deve deliberare entro il termine di un mese. Tuttavia, a richiesta del Governo, in caso di urgenza, il termine è ridotto a otto giorni. Nei casi menzionati, il deferimento al Consiglio costituzionale sospende il termine della promulgazione.
49Art. 54. Qualora il Consiglio costituzionale, incaricato dal Presidente della
Repubblica, dal Primo Ministro, dal Presidente di una delle due assemblee, da sessanta deputati o sessanta senatori, dichiari che un impegno internazionale contiene clausole contrarie alla Costituzione, l’autorizzazione a ratificare o ad approvare l’impegno internazionale in questione può intervenire solo dopo revisione della Costituzione.
ratifica di tale accordo necessiti di una revisione costituzionale.50
Il Capo di Stato può far constatare al Consiglio costituzionale l'impedimento o il decesso di un candidato alle elezioni presidenziali ex art 7.
Gli altri poteri del Presidente previsti dalla Costituzione non possono essere esercitati in maniera autonoma, senza cioè il contributo, a seconda dei casi, e del Primo Ministro, e delle Assemblee parlamentari o dei loro Presidenti, e del Consiglio costituzionale o del suo Presidente.
Il Presidente promulga le leggi entro 15 giorni dalla trasmissione al Governo del testo definitivamente approvato ex art.10, perciò può esercitare il suo limitato diritto di veto solo prima della scadenza, che prende avvio dalla data di trasmissione al Governo del testo di legge. Il fine in questo caso del diritto di veto è di porre rimedio ad un errore materiale o di assicurare la conformità costituzionale del testo a seguito di una precedente pronuncia parziale del Consiglio costituzionale. Il Capo di Stato, su proposta del Governo o su richiesta congiunta delle due Assemblee, può indire un referendum su determinate materie, come previsto all’art 1151 della Costituzione.52 Il
50 D. Rousseau, ivi, pag. 146.
51 Art. 11. Il Presidente della Repubblica, su proposta del Governo durante le
sessioni o su proposta congiunta delle due assemblee, pubblicate sul Journal Officiel, può sottoporre a referendum ogni disegno di legge concernente l’organizzazione dei pubblici poteri, le riforme relative alla politica economica, sociale o ambientale della Nazione ed ai servizi pubblici che vi concorrono, o tendente ad autorizzare la ratifica di un trattato che, senza essere contrario alla Costituzione, potrebbe comunque incidere sul funzionamento delle istituzioni. Quando il referendum è indetto su proposta del Governo, questi fa, davanti a ciascuna assemblea, una dichiarazione che è seguita da dibattito. Un referendum che verta su un argomento tra quelli indicati al primo comma può essere organizzato su iniziativa di un quinto dei membri del Parlamento, sostenuto da un decimo degli elettori iscritti alle liste elettorali. Tale iniziativa prende la forma di una proposta di legge e non può avere ad oggetto l’abrogazione di una disposizione
campo di applicazione di tale istituto è stato esteso con la legge costituzionale n. 880 del 5 agosto 1995 alle materie di politica economica, sociale, di rilievo nazionale e dell’organizzazione dei servizi pubblici che vi concorrono53.
All’art 1254 della Costituzione è previsto lo scioglimento
anticipato dell’Assemblea Nazionale, potere particolarmente caratteristico in questa forma di governo, poiché il suo esercizio è attuato in piena libertà dal Presidente, e sempre dopo aver seguito delle procedure di consultazione puramente formali. Questo potere, non prevedendo nemmeno la controfirma ministeriale, rappresenta una vera e propria arma nelle mani del Capo di Stato. La sua estrema flessibilità viene limitata, a vista di possibili abusi, dal testo costituzionale, ma solo con riferimento a casi specifici.
Le circostanze che impediscono l’esercizio dello scioglimento anticipato sono tre:
1) è vietato il ricorso allo scioglimento al Presidente ad interim.
legislativa promulgata da meno di un anno. Le condizioni della presentazione di tale proposta di legge e quelle alle quali il Consiglio costituzionale controlla il rispetto delle disposizioni del comma precedente vengono determinate con legge organica. 5 Se la proposta di legge non è stata esaminata dalle due assemblee entro il termine stabilito dalla legge organica, il Presidente della Repubblica la sottopone al referendum. Qualora la proposta di legge non sia adottata dal popolo francese, nessuna nuova proposta di referendum che verta sullo stesso argomento può essere presentata prima che siano trascorsi due anni dalla data della consultazione elettorale. Qualora il risultato del referendum conduca all’adozione del disegno o della proposta di legge, il Presidente della Repubblica promulga la legge nei quindici giorni successivi alla proclamazione dei risultati della consultazione.
52 E. Grosso, ivi, pag. 163-164. 53 P. G. Lucifredi, ivi, pag. 55.
54 Art. 12. - Il Presidente della Repubblica può, sentito il Primo Ministro e i
Presidenti delle assemblee, sciogliere l'Assemblea Nazionale.
Le elezioni generali hanno luogo almeno 20 giorni e al massimo 40 giorni dopo lo scioglimento. L’Assemblea Nazionale, è convocata di diritto il secondo giovedì successivo alla elezione. Se la convocazione cade in periodo diverso da quelli previsti per le sessioni ordinarie, ha luogo di diritto una sessione per la durata di quindici giorni. Non si può procedere ad un nuovo scioglimento durante l'anno che segue dette elezioni.
2) è vietato l’uso dello scioglimento durante l’esercizio dei poteri eccezionali ex art 16 Cost.
3) è vietato un nuovo scioglimento anticipato nei 12 mesi che susseguono alle elezioni anticipate.55
Il Presidente detiene importanti prerogative nell’ambito del potere giudiziario- che non costituisce come in Italia un potere a sé stante-, assistito dal Consiglio superiore della magistratura [da lui presieduto fino alla revisione costituzionale del 2008]56 è il garante dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria ex art 6457
Cost.
1.2.2 Poteri condivisi con il Primo Ministro
La partecipazione del Presidente all’esercizio delle funzioni di governo è nella maggior parte dei casi vincolato alla controfirma ministeriale, e questo comporta la necessità di un accordo tra Capo di Stato e Primo Ministro in relazione a queste funzioni.58
Il Presidente nomina con decreto presidenziale gli alti funzionari civili e militari, come previsto all'art 13 Cost59. Il
55 D. Rousseau, ivi, pag. 148.
56 M. Volpi, “La forma di governo in Francia alla luce della riforma costituzionale
del 2008”, in Diritto pubblico comparato ed europeo, 2008, pag. 24.
57Art 64. Il Presidente della Repubblica è garante dell’indipendenza dell’autorità
giudiziaria. Egli è assistito dal Consiglio superiore della magistratura. Una legge organica stabilisce lo stato giuridico dei magistrati. I magistrati giudicanti sono inamovibili.
58 D. Rousseau, ivi, pag. 160.
59 Art. 13. - Il Presidente della Repubblica firma le ordinanze e i decreti deliberati
in Consiglio dei ministri. Nomina agli impieghi civili e militari dello Stato. I consiglieri di Stato, il Gran cancelliere della Légion d'honneur, gli ambasciatori ed inviati straordinari, i consiglieri della Corte dei conti, i prefetti, i rappresentanti dello Stato nelle collettività d’oltremare di cui all’articolo 74 ed in Nuova Caledonia, gli ufficiali generali, i Rettori delle Accademie, i Direttori delle Amministrazioni centrali sono nominati in seguito a deliberazioni prese in
Primo Ministro controfirma i decreti e, fatte salve le disposizioni all’art 13, nomina le rimanenti cariche civili e militari ex art 21 Cost.60
Il Presidente della Repubblica partecipa attivamente al potere assieme al premier, firmando le ordinanze e i decreti regolamentari deliberati dal Consiglio dei ministri. 61Egli non detiene un ruolo prettamente formale nella produzione regolamentare, infatti può anche rifiutarsi di firmare tali atti. Anche se nei domini riservati - politica estera e difesa - ha responsabilità eminenti, tuttavia questo ruolo di primo piano che la Costituzione gli riconosce, viene contemperato con il ruolo del Governo di determinare e dirigere la politica nazionale e con la qualifica del Premier di responsabile della difesa nazionale.
In politica estera il Presidente ha un primato indiscusso, definendo gli indirizzi di politica internazionale, negoziando e ratificando i trattati internazionali. Tuttavia è il Governo ad essere responsabile dinnanzi all'Assemblea Nazionale di queste scelte.
Consiglio dei ministri. Una legge organica determina gli altri impieghi ai quali si provvede con deliberazioni prese in Consiglio dei ministri e le condizioni alle quali il potere di nomina del Presidente della Repubblica può essere da lui delegato per essere esercitato in suo nome.
60 Art. 21. - II Primo Ministro dirige l'azione del Governo. È responsabile della
difesa nazionale. Assicura l'esecuzione delle leggi. Salve le disposizioni di cui all'art. 13, esercita il potere regolamentare e nomina agli impieghi civili e militari. Può delegare alcuni poteri ai ministri. Sostituisce, se del caso, il Presidente della Repubblica nella presidenza dei Consigli e dei Comitati previsti dall'art. 15. Può, a titolo eccezionale, sostituirlo nella presidenza di un Consiglio dei ministri in virtù di una delega espressa e per un ordine del giorno determinato.
Il Presidente, assieme con il Primo Ministro, convoca e determina la chiusura delle sessioni straordinarie del Parlamento ex art 2962 e 3063 Cost.
Secondo l’art 1064 della Costituzione, il Presidente promulga le
leggi con la controfirma del Primo Ministro. Questa competenza risulta vincolata anche dal fatto che il Capo di Stato non interviene nel procedimento formativo delle leggi, ma si limita ad attestarne l’esistenza e ad ordinare alle autorità di osservarle e farle rispettare.65
Il Presidente in ambito giudiziario, con la controfirma del premier e del Ministro della giustizia, esercita il diritto di grazia ex art 17 Cost66. A conferma della sovranità del Presidente sulla
decisione è consuetudine l’automatica controfirma dei due membri del Governo. 67
62 Art. 29. Il Parlamento si riunisce in sessione straordinaria su richiesta del Primo
Ministro o della maggioranza dei membri componenti l’Assemblea nazionale, su un ordine del giorno determinato. Quando la sessione straordinaria è tenuta su richiesta dei membri dell’Assemblea nazionale, il decreto di chiusura ha effetto solo dopo che il Parlamento abbia esaurito l’ordine del giorno per il quale è stato convocato e al più tardi il dodicesimo giorno successivo a quello della prima seduta. Solo il Primo Ministro può chiedere una nuova sessione prima della fine del mese successivo al decreto di chiusura.
63 Art. 30. Esclusion fatta dei casi in cui il Parlamento si riunisce di pieno diritto, le
sessioni straordinarie sono aperte e chiuse con decreto del Presidente della Repubblica.
64 Art. 10. Il Presidente della Repubblica promulga le leggi entro quindici giorni
dalla trasmissione al Governo della legge definitivamente approvata. Prima della scadenza del termine, può chiedere al Parlamento una nuova deliberazione della legge o di alcuni suoi articoli. La nuova deliberazione non può essere respinta.
65 D. Rousseau, ivi, pag. 168.
66Art. 17. Il Presidente della Repubblica ha il potere di concedere la grazia a titolo
individuale.
1.2.3 Poteri speciali, l’art 16 Cost.
All'articolo 1668 della Costituzione è previsto il conferimento al
Presidente di poteri speciali, che devono essere esercitati in momenti di crisi.
“Quando le istituzioni della Repubblica, l'indipendenza della nazione, l'integrità del Territorio o l'esecuzione degli impegni internazionali sono minacciati in maniera grave ed immediata e il regolare funzionamento dei poteri pubblici costituzionali è interrotto, il Presidente della Repubblica adotta le misure richieste da tali circostanze, sentito il Primo Ministro, i presidenti delle assemblee e il Presidente del Consiglio Costituzionale.
Egli ne informa la Nazione mediante un messaggio. I provvedimenti devono essere ispirati alla volontà di assicurare ai poteri pubblici costituzionali, nel minor tempo possibile, i mezzi necessari ed il Consiglio costituzionale deve essere consultato.
Il Parlamento si riunisce di diritto e l'Assemblea Nazionale non può essere sciolta durante l'esercizio dei poteri eccezionali”.69
L'articolo 16 autorizza il Presidente ad esercitare i poteri esecutivi e legislativi. Tale istituto, rimasto invariato dal 1958, fu esercitato un’unica volta da parte del Generale De Gaulle nel
68 Art. 16. - Quando le istituzioni della Repubblica, l'indipendenza della Nazione,
l'integrità del territorio o l'esecuzione degli impegni internazionali sono minacciati in maniera grave ed immediata e il regolare funzionamento dei poteri pubblici costituzionali è interrotto, il Presidente della Repubblica adotta le misure richieste da tali circostanze, sentiti il Primo Ministro, i Presidenti delle assemblee ed il Presidente del Consiglio Costituzionale.
periodo che andò dal 23 aprile al 30 settembre del 1961 per risolvere la questione delle insurrezioni in Algeria.
Le cause che possono comportare l’esercizio di questi poteri da parte del Presidente sono le più varie, quali i casi di insurrezione, terrorismo, colpi di stato e altre situazioni che possano mettere in pericolo la vita della Repubblica o la Costituzione.
Il ricorso ai poteri eccezionali consegue l’interruzione del normale funzionamento delle istituzioni. Infatti il Presidente, sostituendosi provvisoriamente sia al Governo che al Parlamento, concentra nelle proprie mani tutte le funzioni degli organi costituzionali. Tuttavia questa concentrazione di poteri è contemperata da diversi limiti: il Presidente deve attuare decisioni tali da assicurare un repentino ritorno al regolare funzionamento dei pubblici poteri sotto l’occhio vigile del Conseil Constitutionnel; il Presidente non può sciogliere il Parlamento durante l’esercizio delle funzioni speciali. In questo modo si impedisce un possibile abuso da parte del Presidente, sfiduciando il Governo o denunciando il Capo di Stato davanti all’Alta Corte di giustizia. Il terzo limite riguarda il controllo giurisdizionale da parte del Consiglio Costituzionale, che dopo trenta giorni di esercizio dei poteri eccezionali, su richiesta del Presidente dell’Assemblea Nazionale, del Presidente del Senato, o di sessanta deputati o sessanta senatori, deve costatare se persistono le condizioni che giustificano l’esercizio di tali poteri.70
La dottrina ritiene che l’art 16 presenti evidenti lacune, poiché il testo costituzionale non descrive in maniera precisa e
puntuale natura, durata e modalità di controllo di questi immensi poteri riconosciuti al Presidente della Repubblica
1.3 Il Primo Ministro e il Governo
La struttura bicefala dell’esperienza semipresidenziale è caratterizzata da un Primo Ministro che con il suo governo determina e dirige le politiche nazionali.
Quanto detto è pienamente affermato dall’art 20 della Costituzione del ‘5871 .
Le “Premier ministre” funge da chiave di volta tra il Presidente e il Parlamento, un connettore delle dinamiche istituzionali che governano lo Stato.
Inoltre, è colui che può smorzare le possibili tensioni politiche che si presentano in periodi di coabitazione e che tendono a creare diatribe tra il Capo di Stato e il Parlamento.
All'interno delle disposizioni costituzionali che regolano i poteri del Governo, si distinguono le attribuzioni collettive e le attribuzioni personali del Primo Ministro.
Riguardo ai poteri collettivi, spetta al Governo nel suo insieme la scelta della politica nazionale. Il conferimento di questa facoltà serve ad evitare un abuso dello strapotere presidenziale e dei partiti. Quindi in tema di indirizzo politico, il potere decisionale passa dall'Assemblea al Governo nel suo insieme, che comunque mantiene un costante rapporto di fiducia col Parlamento. La mancanza di questo rapporto di fiducia
comporta una crisi di governo, e quindi le dimissioni del Primo Ministro.
Sempre in forma collegiale, il Primo Ministro e il suo Gabinetto amministrano le forze armate all'interno del territorio.
Nel procedimento legislativo è attribuito al Governo il potere di coordinare la maggioranza parlamentare.72
Dalle osservazioni di Raymond Barre, tre volte Primo Ministro tra il 1976 e il 1981, “il Presidente della Repubblica non può far niente senza il Matignon”73, perché è sempre il Primo
Ministro che mette in musica la partizione composta dell'Eliseo’’74.
Al fine di evitare che il premier abusi della sua autorità su quelle che dovrebbero essere decisioni collettive, sussiste l’obbligo generale della controfirma da parte del ministro incaricato alla loro esecuzione, ex articolo 22 Cost. In questo modo i membri dell'esecutivo manifestano la loro adesione alle decisioni politiche.
Oltre all’esercizio di funzioni politiche e governative, ai membri del governo sono attribuite funzioni amministrative, in quanto a capo dei dipartimenti ministeriali Il Governo è il vertice della piramide di potere nella Pubblica Amministrazione, e il Primo Ministro è posto in cima a questa piramide, esercitando egli un controllo sull’attività dei ministri. La struttura gerarchica ha come sua ratìo quella di attribuire al Governo un potere di controllo più concreto sui rami “bassi”
72 D. Rousseau, ivi, pag. 232. 73 Sede del Primo Ministro francese.
74 A. Rinella, “La forma di governo semi-presidenziale. Profili metodologici e
circolazione del modello francese in Europa centro-orientale”, Giappichelli, Torino, 1997, pag. 144.
dell’Amministrazione.75 I ministri come capi di un settore
dell’amministrazione godono, seppur relativamente, di autonomia. Infatti il Primo Ministro, anche se a capo dell’amministrazione generale, non può sostituirsi ad essi, ma può soltanto contribuire al loro operato mediante mere indicazioni al ministro competente. Bisogna precisare che i membri del governo, teoricamente, non esercitano un potere regolamentare generale, essendo, questo, compito del Capo di Stato e del Primo Ministro. Tuttavia essi sono in possesso di un potere regolamentare speciale, esercitabile in soli due casi: quando un testo di legge o un regolamento speciale gli affida la delega del dettame di disposizioni astratte e generali, da esercitare mediante decreti, o quando risulta strettamente necessario per l’organizzazione e il buon funzionamento dell'amministrazione da essi diretta.76
La partecipazione al governo attribuisce ai suoi membri uno status che gli garantisce un privilegio giurisdizionale. La responsabilità funzionale dei ministri, infatti, non è giudicata da un giudice ordinario bensì dalla Corte Suprema. La riforma costituzionale del 1993, tramite modifiche procedurali, ha cercato di rendere più concreta la responsabilità ministeriale. Inoltre, con tale riforma, la competenza a giudicare sulla responsabilità di un membro del Governo è passata dalla Corte suprema alla Cour de Justice de la République, tribunale speciale caratterizzato da forti lineamenti politici77.
75 C. Martinelli, ivi, pag. 211. 76 D. Rousseau, ivi, pag. 235. 77 C. Martinelli, ivi, pag, 210.
Questo stato di autodichia è comunque contemperato dall’incompatibilità della carica con qualsiasi tipo di impiego pubblico o professionale e con il mandato parlamentare.
I limiti previsti all’art 2378 della Costituzione accentuano la
separazione dei poteri, in una logica molto simile a quella del governo presidenziale, fattore caratterizzante l’attuale forma di governo francese rispetto a quelle europee di concezione parlamentare, secondo le quali i membri del Governo sono espressione del Parlamento.79
Per quanto riguarda invece le attribuzioni personali del Primo Ministro, quest’ultimo sceglie autonomamente i propri ministri. Infatti, anche se l'iter di nomina termina con un decreto del Presidente della Repubblica, questo dovrà essere controfirmato dal Primo Ministro. In condizioni estreme - ma non troppo improbabili - può accadere che il Capo di Stato rifiuti di nominare una personalità indicata dal premier o di non revocarla. Questa impasse si risolverà irrimediabilmente con un accordo tra le due teste dell’esecutivo.
Solo il Primo Ministro si impegna a mantenere il rapporto di fiducia con l'Assemblea Nazionale, mentre gli altri membri del governo ottengono questa legittimazione indirettamente, dato che la loro nomina dipende sostanzialmente dal Primo Ministro.
78 Art. 23. - Le funzioni di membro del Governo sono incompatibili con l'esercizio
del mandato parlamentare e di qualsiasi funzione di rappresentanza professionale a carattere nazionale e di ogni impiego pubblico o attività professionale.
Una legge organica fissa le modalità per la sostituzione dei titolari di tali mandati, funzioni o impieghi.
La sostituzione dei membri del Parlamento ha luogo in conformità alle disposizioni dell'art. 25.
