CAPITOLO IV – Il commissariamento ex art 143 TUEL –
5. L’attività istruttoria e la procedura di scioglimento
Il comma II dell’art. 143 TUEL disciplina l’attività istruttoria finalizzata all’adozione del provvedimento di scioglimento del Consiglio comunale e provinciale.
In particolare, indica che “al fine di verificare la sussistenza degli elementi di cui al comma I anche con riferimento al Segretario Comunale, al Direttore Generale, ai dirigenti ed ai dipendenti dell’ente locale, il Prefetto competente per territorio dispone ogni opportuno accertamento, di norma promuovendo l’accesso presso l’ente interessato”.
Tale attività, in realtà, è preceduta da un’altra fase, detta appunto preliminare, in cui il Prefetto procede ad individuare le amministrazioni locali per le quali si riveli opportuno l’avvio di un’istruttoria.
A titolo puramente esemplificativo, si possono segnalare due situazioni che potrebbero legittimare l’iniziativa del Prefetto:
a) enti locali presso i quali, anche un solo amministratore, sia stato sottoposto a procedimento penale per associazione a delinquere di stampo mafioso;
b) enti locali la cui attività gestionale sia stata interessata da atti di intimidazione e di ritorsione di evidente stampo mafioso (minacce o attentati al personale dipendente, atti di danneggiamento a carico dei beni e delle strutture dell’ente).
Successivamente si dovrà procedere alla ricognizione di tutti gli elementi disponibili in possesso della Prefettura e degli organi di Polizia.
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Sulla base degli elementi in tal modo ricogniti, occorrerà poi decidere se far luogo o meno ad ulteriori approfondimenti.
Il Prefetto ha facoltà di disporre ogni opportuno accertamento, in particolare può esercitare il potere di accesso, eventualmente disponendo accertamenti ispettivi presso l’ente locale.
Tale attività ispettiva può riguardare anche l’acquisizione di dati e notizie relative a servizi di carattere generale diversi da quelli che il Sindaco assicura quale ufficiale di governo.
Elementi valutativi idonei ad integrare il quadro giustificativo del provvedimento di scioglimento possono essere tratti dalle risultanze dell’attività di controllo sui singoli atti deliberativi degli enti locali riguardanti acquisti, alienazioni, appalti e in genere tutti i contratti, oltreché dal riscontro di evidenti faziosità nelle procedure di gestione del personale (ad esempio manomissioni del procedimento di selezione dei partecipanti al concorso).
Infine, il Prefetto può richiedere al Procuratore della Repubblica informazioni sui procedimenti penali pendenti che possono risultare utili all’attività istruttoria.
Dall’esame globale delle risultanze della prima istruttoria può altresì emergere la necessità di far luogo ad ulteriori accertamenti, il Prefetto ha facoltà di esercitare ulteriori poteri di accesso e di accertamento presso pubbliche amministrazioni e poteri di richiedere dati, informazioni e notizie relativamente ad uffici ed enti pubblici.
Come è evidente, l’indagine può riguardare non solo scelte strettamente di governo in materia di programmazione e pianificazione, ma anche specifiche attività di gestione, le quali
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risultano maggiormente appetibili dalle consorterie criminali in quanto, in relazione ad esse, vi è una maggiore e più repentina disponibilità di risorse pubbliche.
Nella prassi, tutti questi poteri non vengono esercitati dal Prefetto in via diretta, ma attraverso una “Commissione d’indagine”, anche detta “Commissione d’accesso”, nominata dallo stesso Prefetto e composta da tre funzionari della Pubblica Amministrazione.
La suddetta Commissione deve focalizzare l’attenzione su determinate procedure non in ragione dell’apprezzamento della loro eventuale illegittimità, ma esclusivamente per valutare la suscettibilità della procedura di gestione dell’ente ad evidenziare il soddisfacimento di interessi diversi da quelli generali ascrivibili alla collettività amministrata.
Deve, perciò, seguire un percorso lineare, teso a dimostrare come, da concreti elementi di fatto, si possa , in modo plausibile, giungere ad una diagnosi di condizionamento dell’amministrazione comunale da parte della criminalità organizzata.
In sostanza, dovrà analizzare le anomalie e le connessioni indicative di un tale condizionamento.
Entro tre mesi dalla data di accesso (rinnovabili una sola volta per un ulteriore periodo massimo di tre mesi) la Commissione esaurisce gli accertamenti e rassegna al Prefetto le proprie conclusioni.
Il comma III dell’art. 143 TUEL obbliga il Prefetto, entro il termine di quarantacinque giorni dal deposito delle conclusioni della
Commissione d’indagine (ovvero quando ha comunque
diversamente acquisito gli elementi in ordine alla sussistenza di forme di condizionamento degli organi amministrativi ed elettivi) e,
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sentito il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica (integrato con la partecipazione del Procuratore della Repubblica competente per territorio), ad inviare al Ministro dell’Interno una relazione nella quale si dà conto dell’eventuale sussistenza degli elementi di collegamento o condizionamento.
Il termine di quarantacinque giorni previsto dalla norma non è perentorio; esso, infatti, svolge una mera funzione sollecitatoria, in quanto manifesta l’intenzione del legislatore di indirizzare il Prefetto ad attivarsi nel più breve tempo possibile.
Nella relazione devono, altresì, essere indicati eventuali appalti, i contratti e i servizi interessati dai fenomeni di compromissione o interferenza con la criminalità organizzata.
Quest’ultima specificazione, introdotta con la riforma del 2009, mostra come il legislatore abbia voluto conferire specifico rilievo al collegamento tra le infiltrazioni mafiose ed il settore degli appalti pubblici.
Autorevole dottrina,118 al riguardo, ha sostenuto che si tratti di elementi utili, seppur ancora limitati.
Ciò in quanto, in realtà, sarebbe anzitutto opportuno intervenire in modo più efficace sulla disciplina di assegnazione degli appalti.
Nell’ambito della complessità dell’iter, sotto il profilo oggettivo e soggettivo, che caratterizza l’andamento del procedimento ex art. 143 TUEL, la giurisprudenza119 identifica nella suddetta relazione ministeriale il momento centrale di rappresentazione analitica delle
118 G. DE FRANCESCO, A. GARGANI, D. MANZIONE, A. PERTICI, Commentario al
“Pacchetto sicurezza”. L. 15 luglio 2009, n. 94, UTET, Torino, 2011, 319 ss.
119 Tar Lazio, Roma, Sez. I, 3 giugno 2015, n. 7786; Tar Lazio, Roma, Sez. I, 8
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anomalie riscontrate nelle fasi antecedenti alla sua adozione qualificandola, quindi, come il nucleo espressivo della determinazione tecnica sottostante allo scioglimento.
Per quanto concerne gli effetti del provvedimento di scioglimento del Consiglio comunale o provinciale, l’ultima parte del comma IV prevede la cessazione dalla carica di consigliere, di Sindaco, di Presidente della Provincia, di componente della Giunta e di ogni altro incarico comunque connesso alle cariche ricoperte.
La ratio di tale effetto trova il proprio fondamento nella natura di misura globale dello scioglimento in questione che, come ricordato, ha portata preventiva di carattere generale.
Un altro effetto è contemplato dal comma VI, il quale prevede la risoluzione di diritto, dalla data di pubblicazione del decreto di scioglimento, degli incarichi di dirigenza esterni, di revisori dei conti, di consulenza e di collaborazione coordinata e continuativa che non siano stati rinnovati dalla Commissione straordinaria entro quarantacinque giorni dal suo insediamento.
Ai sensi del comma IV dell’art. 143 TUEL, lo scioglimento dell’organo consiliare è disposto con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’Interno, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, entro tre mesi dalla trasmissione della relazione predisposta dal Ministro stesso120 ed è immediatamente trasmesso alla Camere, le quali quindi non partecipano alla procedura, ma si è ritenuto debbano essere specificamente informate, da un lato, in ragione del loro generale potere di controllo sul Governo, e dall’altro, probabilmente, in considerazione
120 A. CANTADORI, Lo scioglimento dei consigli comunali per infiltrazioni mafiose,
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del fatto che il provvedimento in questione incide comunque sulla rappresentanza politica di cui il Parlamento è la principale espressione121.
Il motivo per cui la procedura attraverso la quale si perviene allo scioglimento dei Consigli degli enti locali coinvolge i più elevati livelli istituzionali della Repubblica (fino al Presidente) risiede “nell’importanza degli interessi coinvolti e della specificità ed eccezionalità dell’intervento”122.
Nella proposta di scioglimento devono essere indicati in modo analitico le anomalie riscontrate ed i provvedimenti necessari per rimuovere tempestivamente gli effetti più gravi e pregiudizievoli per l’interesse pubblico.
La proposta deve altresì contenere l’indicazione degli amministratori ritenuti responsabili delle condotte che hanno dato luogo allo scioglimento.
Inoltre è prevista (comma XI dell’art. 143 TUEL) una misura interdittiva a carico degli amministratori responsabili delle condotte che hanno dato luogo allo scioglimento; si tratta dell’incandidabilità temporanea relativamente alle elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali che si svolgono nella Regione nel cui territorio si trova l’ente interessato allo scioglimento, limitatamente al primo turno elettorale successivo allo scioglimento stesso, qualora l’incandidabilità sia dichiarata con provvedimento definitivo.
121 G. DE FRANCESCO, A. GARGANI, D. MANZIONE, A. PERTICI, Commentario al
“Pacchetto sicurezza”. L. 15 luglio 2009, n. 94, UTET, Torino, 2011, 319 ss.
122 G. DE FRANCESCO, A. GARGANI, D. MANZIONE, A. PERTICI, Commentario al
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La volontà del legislatore in tale ambito, come ha avuto modo di precisare la Corte costituzionale123, è quella di “costituire una sorta di difesa avanzata dello Stato contro il crescente aggravarsi del fenomeno della criminalità organizzata e dell’infiltrazione dei suoi esponenti negli enti locali” e, nello specifico, appare evidente l’ obiettivo di impedire che, una volta sciolto il Consiglio, si reinseriscano, immediatamente dopo la conclusione del periodo di amministrazione straordinaria, all’interno del nuovo Consiglio, quelle stesse persone attraverso le quali si è concretata l’infiltrazione mafiosa124.
Occorre specificare che la suddetta misura interdittiva non richiede comunque che la condotta dell’amministratore interessato integri gli estremi del reato di partecipazione ad associazione mafiosa o concorso esterno nella stessa, essendo sufficiente che il medesimo sia apparso in colpa nella cattiva gestione della cosa pubblica, aperta all’ingerenza e alle pressioni delle associazioni criminali operanti sul territorio125.
Il comma IX dell’art. 143 TUEL prevede che il decreto del Presidente della Repubblica sia pubblicato nella Gazzetta Ufficiale e che ad esso sia allegata la proposta del Ministro dell’Interno corredata dalla relazione prefettizia, salvo che il Consiglio dei Ministri disponga di mantenere la riservatezza su parti della proposta o della relazione nei casi in cui lo ritenga strettamente necessario.
Il suddetto comma costituisce l’unica disposizione relativa alla pubblicità del provvedimento di scioglimento; l’art. 143 TUEL infatti non detta, con riferimento al procedimento di scioglimento,
123 Corte costituzionale, 21 ottobre 1992, n. 407. 124 Vedi Capitolo V, par. 4.
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specifiche prescrizioni concernenti il rispetto delle garanzie partecipative che sono assicurate, in via generale, dall’art. 7 della legge n. 241/1990.
Nulla quindi viene specificato riguardo all’invio della comunicazione di avvio del procedimento ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti.
La giurisprudenza costituzionale 126 e amministrativa 127 si è soffermata sul punto dichiarando l’esclusione della vigenza, con riferimento al procedimento di scioglimento, del generale obbligo comunicativo suindicato, sul presupposto che l’attività in questione è oggetto di una disciplina specifica, caratterizzata dall’esigenza di interventi rapidi e decisi per far fronte ad una situazione di attentato all’ordine e alla sicurezza pubblica.
Peculiarità della fattispecie di scioglimento conseguente a fenomeni di infiltrazione mafiosa risiedono, inoltre, nella durata e nelle successive tornate elettorali.
Riguardo alla durata si rileva che, ai sensi del comma X dell’art. 143 TUEL, il decreto di scioglimento ha effetto per un periodo di tempo variabile da dodici a diciotto mesi, prorogabili fino ad un massimo di ventiquattro mesi in casi eccezionali.
La Corte costituzionale128 ha precisato che tale scelta legislativa appare ragionevole perché collegata alla peculiarità del fenomeno; trova, infatti, una sua giustificazione nell’esigenza di evitare il riprodursi del fenomeno. Un’evenienza che sarebbe certamente più probabile ove la ricostituzione dell’organo fosse immediata.
126 Corte costituzionale, 19 marzo 1993, n. 103. 127 Consiglio di Stato, Sez. VI, 13 maggio 2010, n. 2957. 128 Corte costituzionale, 10 marzo 1993, n. 103.
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Il protrarsi degli effetti dello scioglimento può difatti consentire, nel frattempo, di intervenire sul terreno del ripristino della legalità, della eliminazione degli effetti prodotti dall’inquinamento criminoso, della creazione di condizioni nuove che, avvalendosi della precedente esperienza, permettano la ripresa della vita amministrativa al riparo dai collegamenti e dai condizionamenti cui si era voluto ovviare con lo scioglimento.
Riguardo, invece, alle elezioni degli organi sciolti per infiltrazione mafiosa si specifica che queste avverranno in occasione del primo turno elettorale ordinario (in una domenica tra il quindici aprile e il quindici giugno); qualora, però, la scadenza della durata dello scioglimento venisse a cadere nel secondo semestre dell’anno, le elezioni dovrebbero svolgersi in un turno straordinario da tenersi in una domenica compresa tra il quindici ottobre e il quindici dicembre.
Il penultimo comma dell’art. 143 TUEL contempla, infine, il caso in cui ricorrano motivi di urgente necessità.
Il Prefetto, in tali casi, in attesa del decreto di scioglimento, sospende (per un periodo non superiore a sessanta giorni) gli organi dalla carica ricoperta, assicurando la provvisoria amministrazione dell’ente mediante l’invio di Commissari.
Si tratta di una procedura, in parte analoga a quella di cui all’art. 141 TUEL129, comma VII, prevista per i casi ordinari di scioglimento dell’organo consiliare.
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