CAPITOLO IV – Il commissariamento ex art 143 TUEL –
2. Scioglimento del Consiglio comunale conseguente ad
proclamazione degli eletti. (Ripetizione del turno di ballottaggio).
La scelta di analizzare un caso concreto della fattispecie ex art. 85 d.P.R. n. 570/1960 è dipesa, in gran parte, dalla volontà di mostrare la relazione intercorrente tra Tribunali amministrativi (regionali e Consiglio di Stato) e Prefettura.
Il caso in esame, recentissimo, riguarda il Comune di Voghera (PV).
Domenica 31 maggio 2015 si tengono le consultazioni elettorali per il rinnovo dell’organo consiliare e di vertice; si rende necessario procedere al turno di ballottaggio, che avviene in data 14 giugno 2015, all’esito del quale il Presidente dell’Ufficio Centrale proclama Sindaco il candidato Carlo Barbieri, atteso che quest’ultimo riporta 6.222 voti contro i 6.221 voti di Aurelio Torriani.
Successivamente, il giorno 24 giugno 2015, il candidato Pier Ezio Ghezzi deposita ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, chiedendo:
a) l’annullamento del verbale delle operazioni elettorali dell’Ufficio Centrale per il turno di ballottaggio relativamente alle elezioni del Sindaco e del Consiglio comunale;
b) l’annullamento del verbale delle operazioni elettorali dell’Ufficio Centrale per il primo turno nella parte in cui ammette al ballottaggio, oltre al candidato C. Barbieri, il candidato A. Torriani, in luogo del ricorrente (quindi portatore di interesse legittimo).
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Il TAR adito, con ordinanza datata 4 dicembre 2015, incarica la Prefettura territorialmente di competente (Pavia) di procedere alla verificazione dei voti totali conseguiti dai candidati Ghezzi e Torriani in alcune Sezioni (n. 22 e n. 37).
All’esito di tale operazione, che si tiene il 18 gennaio 2016, risultano attribuiti al candidato Ghezzi n. 8.182 voti e al candidato Torriani n. 5.164 voti.
Il TAR134, pertanto, accoglie il ricorso, e in particolare:
- annulla le operazioni elettorali per il rinnovo dell’Amministrazione comunale di Voghera nella parte in cui fu ammesso al secondo turno il candidato Torriani;
- ammette al secondo turno il candidato Ghezzi in luogo del candidato Torriani;
- precisa, nella motivazione della sentenza, che
l’annullamento delle operazioni elettorali, seppur parziale, determina l’automatica cessazione dalle funzioni di Sindaco di Carlo Barbieri, spettando all’Autorità prefettizia le determinazioni in ordine al governo dell’ente nella fase precedente la conclusione della procedura di ripetizione del turno di ballottaggio.
La Prefettura di Pavia, in ottemperanza alla suddetta sentenza, in data 23 febbraio 2016, dispone mediante decreto:
- la sospensione, dalle relative funzioni, del Sindaco, della Giunta e del Consiglio comunale;
- la nomina del Commissario, nella persona del Vice-Prefetto Vicario in servizio presso la Prefettura di Pavia, fino alla
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conclusione della procedura di ripetizione del turno di ballottaggio.
Invero, il giorno precedente, il Sindaco Carlo Barbieri, soccombente in primo grado, aveva appellato la sentenza del TAR sopra citata, chiedendone la riforma e/o l’annullamento, previa sospensione cautelare, dell’efficacia della citata sentenza, atteso che la proposizione dell’appello non sospende di per sé l’esecuzione della sentenza.
Il Consiglio di Stato135, rigetta il suddetto appello; la Prefettura di Pavia comunica pertanto tale decisione del Giudice d’Appello al Commissario prefettizio, specificando che, avvenuto il passaggio in giudicato della sentenza, si deve procedere, ai sensi dell’art. 79 d.P.R. n. 570/1960, alla ripetizione del turno di ballottaggio, ammettendovi, quali candidati, Barbieri e Ghezzi.
Precisa altresì che la ripetizione del ballottaggio dovrebbe tenersi entro due mesi dal passaggio in giudicato della sentenza del Consiglio di Stato in un giorno da stabilire dalla Prefettura stessa, di concerto con il Presidente della Corte d’Appello.
Al riguardo, occorre ricordare la previsione di cui all’art. 130, comma X, d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, ai sensi della quale i termini ordinari di impugnazione nel processo amministrativo, nel caso di contenzioso in materia elettorale, sono dimezzati; ne consegue che, nel caso di specie, i termini per le impugnazioni consistono in trenta giorni decorrenti dalla notificazione della sentenza o, in difetto di notificazione, in tre mesi decorrenti dalla pubblicazione.
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La Direzione centrale dei Servizi elettorali del Ministero dell’Interno, ha evidenziato come il turno di ballottaggio, sotto il profilo giuridico, non costituisca una nuova autonoma elezione, bensì la prosecuzione del procedimento per il rinnovo degli organi di governo del Comune. Pertanto, sono legittimati ad esprimere il voto nella ripetizione del turno di ballottaggio gli stessi elettori con diritto di voto nelle elezioni comunali tenutesi il 31 maggio ed il 14 giugno 2015.
Non essendo stato depositato né un ricorso per revocazione, né per Cassazione, la sentenza n. 353/2016 del TAR (18 febbraio 2016), confermata dal Consiglio di Stato (3 agosto 2016), passa in giudicato il 29 novembre 2016, determinando le conseguenze sotto riportate:
- correzione dei risultati dell’elezione diretta del Sindaco e del Consiglio comunale svoltasi il 31 maggio e 14 giugno 2015; - annullamento delle operazioni del turno di ballottaggio del
14 giugno 2015, nella parte in cui sono stati ammessi a partecipare, a tale turno, i candidati alla carica di Sindaco Barbieri e Torriani;
- ripetizione delle operazioni, in data 29 gennaio 2017, del turno di ballottaggio con la partecipazione dei candidati Sindaci Barbieri e Ghezzi, come stabilito dalla Prefettura di Pavia previo parere favorevole del Presidente della Corte d’Appello.
I candidati C. Barbieri e P. Ghezzi riportano, rispettivamente n. 7.991 e n. 7.772 voti; il giorno 31 gennaio 2017 viene pertanto proclamato eletto Carlo Barbieri, il cui mandato, peraltro, non avrà durata quinquennale decorrente da tale data.
La Prefettura di Pavia, infatti, già in data 31 agosto 2016, aveva formalmente comunicato al Commissario incaricato che, nel caso di
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specie, il Ministero dell’Interno aveva evidenziato come “l’arco temporale di durata quinquennale della consiliatura, che ha avuto inizio con il turno elettorale del 31 maggio 2015, è già in corso da più di anno”.
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3. Scioglimento del Consiglio comunale conseguente ad annullamento delle operazioni elettorali e del verbale di proclamazione degli eletti. (Riconferma del Sindaco eletto).
Viene ora analizzato un altro caso di scioglimento del Consiglio comunale conseguente ad annullamento delle operazioni elettorali e del verbale di proclamazione degli eletti in cui però, a differenza del caso precedentemente esplicato, il giudice amministrativo ha provveduto (indirettamente) alla riconferma del Sindaco proclamato eletto, escludendo quindi la ripetizione del turno di ballottaggio (o dell’intero turno elettorale).
Si tratta della recente vicenda commissariale del Comune di Viareggio (Lucca), o meglio della più recente vicenda commissariale del suddetto Comune, posto che lo stesso è stato commissariato per ben tre volte negli ultimi cinque anni136.
L’esito dell’elezione comunale del 31 maggio 2015 rende necessario il turno di ballottaggio del successivo 14 giugno 2015, in seguito al quale si registra l’elezione del candidato Sindaco Giorgio Del Ghingaro, in forza di 9.826 voti riportati contro i 6.105 voti ottenuti da Luca Poletti.
Nel primo turno i predetti candidati avevano ottenuto rispettivamente 8.415 e 5.480 voti.
Il candidato Sindaco Massimiliano Riccardo Baldini, destinatario al primo turno di 5.453 voti, impugna la proclamazione degli eletti, chiedendo:
136 Nel 2012 dimmissioni “ultradimium” (commissariamento dal 30 luglio 2012
fino alle elezioni concluse nel giugno 2013); nel 2014 dimissioni “ultradimidium” (commissariamento dal 22 ottobre 2014 fino alle elezioni del maggio 2015); nel 2015 commissariamento del caso in esame.
Si segnala, inoltre, che il Consiglio comunale, con deliberazione n. 59 del 2 ottobre 2014, ha dichiarato lo stato di dissesto finanziario dell’ente.
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- la dichiarazione di invalidità e/o nullità delle operazioni elettorali svolte dagli uffici elettorali delle Sezioni 2, 3, 32 e 34 con conseguente rinnovazione del primo turno elettorale; - la dichiarazione dell’irregolarità delle operazioni elettorali svolte dagli uffici elettorali delle Sezioni 2, 3, 14, 28, 29, 32, 34, 35, 38, 46 e 51.
Il TAR adito137, in primo luogo, ritiene opportuno disporre una verificazione, incaricando a tal proposito il Prefetto di Lucca o un funzionario da lui delegato, in contraddittorio con le parti costituite. Dalla relazione prefettizia della verificazione138 emergono due aspetti meritevoli di considerazione (a fronte dei molteplici enunciati nella domanda giudiziale):
a) relativamente alla sola Sezione n. 2, le schede autenticate e non utilizzate (il cui numero non era espressamente indicato nel verbale di Sezione) rinvenute dopo l’apertura di alcune specifiche buste risultano essere 116, anziché 791 (1.214 aventi diritto al voto, meno i 423 votanti);
b) con riferimento alla Sezione n. 28, appare una “sostanziale discrepanza” nel numero degli elettori votanti, che risulta indicato in 576 nelle liste sezionali ed in 575 nei verbali di Sezione; risulterebbero pertanto 575 schede votate, a fronte di 576 votanti (caso dell’elettore “dissenziente”139). Il TAR140, in secondo luogo, alla luce di dette circostanze, accoglie il ricorso e dispone l’annullamento integrale delle elezioni comunali di
137 Tar Toscana, sentenza non definitiva 20 gennaio 2016, n. 93. 138 Depositata in data 14 aprile 2016.
139 Ossia di colui che, dopo essersi registrato nella lista sezionale come votante,
rifiuta di ritirare la scheda. Ai sensi della Circolare ministeriale 22 maggio 2015, n.23 tale rifiuto comporta un’annotazione (ad es. con la dicitura “non votante”) nella lista sezionale e nel registro per l’annotazione del numero delle tessere.
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Viareggio141, ritenendo irrilevante il riferimento alla c.d “prova di resistenza”142.
Ai sensi di legge, l’annullamento delle operazioni elettorali disposto dal TAR comporta l’automatica decadenza del Sindaco Del Ghingaro, della sua Giunta e dell’intero Consiglio comunale e, allo stesso tempo, l’onere, in capo alla Prefettura competente, di provvedere provvisoriamente al governo dell’ente.
La Prefettura di Lucca provvede nominando, quale Commissario, il Vice-Prefetto e Capo di Gabinetto della Prefettura di Firenze, il Dr. Vittorio Stelo e quali sub-Commisari, la Dr.ssa Patrizia Vicari (con funzioni vicarie per l’adozione degli atti di competenza del Commissario in ogni caso di sua assenza o impedimento) e il Dr. Stefano Angelo Del Punta, Funzionario amministrativo contabile presso la Prefettura di Massa (al fine di coadiuvare il Commissario nella provvisoria gestione economica-contabile dell’ente).
In seguito, diversi consiglieri comunali eletti con la lista di Del Ghingaro presentano appello143 dinanzi al Consiglio di Stato, appello a cui si aggiunse l’intervento ad adiuvandum della Regione Toscana. Il Collegio ritiene che non si possa negare l’interesse della Regione a
141 Il TAR ha, infatti, aderito a quell’orientamento giurisprudenziale (Consiglio di
Stato n. 1042/ 1991) secondo il quale la mancanza di schede autenticate e non votate, costituisce anomalia che può essere di per sé causa di nullità per il pericolo di alterazione dei risultati elettorali, configurandosi perciò la necessità di procedere all’annullamento delle operazioni elettorali, sia nell’ipotesi in cui non sia stato verbalizzato il numero delle schede autenticate o di quelle autenticate ma non utilizzate, sia nell’ipotesi in cui il numero delle schede autenticate ma non utilizzate risulti nel verbale superiore o inferiore rispetto a quello degli elettori iscritti nelle liste della Sezione che non hanno votato (Consiglio di Stato n. 3323/2007), sia, infine, nell’ipotesi in cui (come nella vicenda in esame) non sussista la necessaria corrispondenza tra il numero delle schede
complessivamente utilizzate dagli elettori e di quelle autenticate ma non utilizzate.
142 Richiamando Consiglio di Stato, Sez. V, n. 1059/2016 e n. 5670/2011.
143 In realtà, anche Baldini (oltre a controdedurre riguardo agli appelli incidentali)
propose appello incidentale chiedendo la riforma parziale della sentenza non definitiva n. 93/2016 nella parte in cui ha rigettato la domanda principale proposta col ricorso introduttivo. Appello che verrà ritenuto infondato.
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salvaguardare la continuità della collaborazione dalla stessa avviata con i rappresentanti del Comune di Viareggio democraticamente eletti.
Il Collegio144, pur non escludendo che la mancanza di schede autenticate e non votate possa essere di per sé causa di nullità per il pericolo di alterazione dei risultati elettorali, ritiene doveroso ricordare che la “regola fondamentale nella materia elettorale è quella del rispetto della volontà dell’elettore e dell’attribuzione, fintanto che si possa e che, pertanto, le regole formali contenute nella normativa e nelle istruzioni ministeriali sono strumentali e la loro violazione è significativa soltanto se dimostra una sostanziale inattendibilità del risultato finale”.
La verificazione disposta dal TAR conduce ad un giudizio di sostanziale regolarità riguardo a nove delle undici Sezioni oggetto di censura, posto che solo per le Sezioni n. 2 e n. 28 vengono riscontrati profili critici.
In particolare, il Collegio accerta che tra il candidato ammesso come secondo al ballottaggio e quello escluso dal prosieguo della competizione vi sono solamente 27 voti di differenza; l’esito elettorale evidenzia una grande differenza di voti a vantaggio del candidato eletto a Sindaco, sia nel ballottaggio (60,33 % - 39,67%) sia nel primo turno (43,49% - 28, 18%).
Ne consegue che le violazioni comunque accertate non avrebbero potuto effettivamente influire sul risultato145.
144 Consiglio di Stato, Sez. III , 20 ottobre 2016, n. 4863.
145 Si rimanda alla sentenza del Consiglio di Stato 20 ottobre 2016, n. 4863 e in
particolare al punto 25.6 per l’analisi della scelta del Collegio riguardo alla non coincidenza tra il numero delle schede autenticate e la somma di quelle votate e autenticate non utilizzate.
Anche l’irregolarità riscontrate nella Sez. 28 non sembra poter invalidare il risultato elettorale, trattandosi della discordanza di un solo voto, in un contesto che non lascia altrimenti supporre l’irregolarità delle operazioni di voto.
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Il principio della “prova di resistenza” non consente, infatti, di pronunciare l’annullamento dei voti in contestazione ove l’illegittimità denunciata al riguardo non abbia influito in concreto sui risultati elettorali.
Così, il Consiglio di Stato, riformando la sentenza del TAR, reintroduce, in sostanza, nelle proprie funzioni il Sindaco Del Ghingaro, la Giunta e tutti i consiglieri, ponendo fine al mandato del Commissario e dei sub-Commissari, che sarebbero stati incaricati dell’amministrazione dell’ente sino all’eventuale sospensione della sentenza del TAR (rigettata nel caso in esame dal Collegio) o sino alla riconferma con decisione definitiva del Consiglio comunale (come avvenuto in questo caso) o ancora sino al rinnovo del Consiglio medesimo a mezzo di nuove elezioni.
Giovi precisare che, alla luce del principio già esposto con riguardo al caso di Voghera, l’inizio della durata quinquennale della consiliaturaViareggina coincide con il 31 maggio 2015 (giorno delle elezioni) e non con il 21 febbraio 2017 (tre mesi dalla pubblicazione)146, giorno del passaggio in giudicato – e della conseguente definitività – della decisione del Consiglio di Stato.
146 Ai sensi dell’art. 130, comma X, d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, i termini ordinari di
impugnazione nel processo amministrativo, nel caso di contenzioso in materia elettorale, sono dimezzati.
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4. Scioglimento del Consiglio comunale in ipotesi di concorrenza tra presupposti ex artt. 141 e 143 TUEL.
A causa dell’eco politica che ha investito la vicenda commissariale del Comune di Fondi (Latina) si è deciso di analizzare nel dettaglio l’intera vicenda, consci anche dell’eventualità che tale caso possa costituire un precedente di rilievo non secondario.
Il Commissariamento del Comune di Fondi, è apparso, non solo a livello mediatico, uno dei casi più noti di scioglimento del Consiglio comunale legati all’infiltrazione mafiosa, senza che, in realtà, il Comune sia stato formalmente sciolto ai sensi dell’art. 143 TUEL.
Ampio ed acceso fu il dibattito tra vari esponenti politici147 riguardo al mancato scioglimento per infiltrazioni mafiose del Comune di Fondi da parte del Governo Berlusconi, nonostante una corposa e puntuale relazione prefettizia comprovante contiguità con la mafia, assunzioni sospette, speculazioni edilizie e scambi di voti, e nonostante la richiesta di scioglimento (seppur tardiva) da parte del Ministro dell’Interno.
Come si vedrà, il Governo Berlusconi rinviò continuamente lo scioglimento del Consiglio, permettendo al Sindaco e ai consiglieri di uscire di scena in altro modo: con le dimissioni.
Ecco la vicenda tristemente assurta agli onori della cronaca.
Nei primi giorni del gennaio 2008, Roberto Izzi, iscritto a Forza Italia, ex assessore ai lavori pubblici nel Comune di Fondi, è vittima di un attentato incendiario alla sua vettura.
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R. Izzi, interrogato dai Carabinieri, prima tace, poi riferisce che, per procurarsi cocaina, era entrato in contatto con personaggi legati a cosche mafiose, di cui si era avvalso, nell’ultima compagna elettorale per il rinnovo del Consiglio comunale del 28 maggio 2006, per raccogliere i voti necessari alla sua elezione come consigliere.
Il 3 gennaio 2008, la Procura Antimafia è allertata e Izzi viene convocato dal Pubblico Ministero.
Il Prefetto di Latina, visto il grave pericolo di infiltrazioni mafiose all’interno del Consiglio comunale di Fondi, l’11 febbraio 2008, insedia una Commissione d’indagine che, dopo alcuni mesi di lavoro, redige una relazione di cinquecentosette pagine integrata da nove faldoni di documenti allegati, nella quale viene accertato che l’amministrazione comunale di Fondi risulta collusa con una famiglia mafiosa con un ruolo dominante nell’ambito della malavita organizzata nel basso Lazio.
L’8 settembre del 2008, sulla base della relazione della Commissione d’Accesso, il Prefetto invia al Ministro dell’Interno Maroni una propria Relazione segreta sulla presenza della Camorra e della ‘ndrangheta a Fondi, allegandovi la relativa richiesta di scioglimento immediato del Comune per infiltrazioni mafiose.
La relazione della Commissione d’accesso aveva evidenziato una fitta ragnatela di rapporti che, nel tempo, era venuta a delinearsi tra soggetti di sicuro spessore criminale.
Era emersa, in particolare, l’inosservanza sistematica della normativa antimafia, oltre a gravissime violazioni, segnatamente nel settore dell’urbanistica, che, unite alle agevolazioni di interessi economici di elementi contigui alla criminalità organizzata,
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conferivano al quadro d’insieme una pericolosità tale da dover essere fronteggiata col Commissariamento ex art. 143 TUEL.
Si sorvola, in questa sede, sulle singole (e vergognose) vicende relative ad alcuni consiglieri del Comune di Fondi, e sugli (altrettanto vergognosi) attacchi di cui fu vittima il Prefetto.
Sarebbe, invece, inopportuno sorvolare sulla violazione dell’art. 143, comma IV, TUEL, ai sensi del quale il decreto di scioglimento del Consiglio comunale viene disposto con d.P.R., su proposta del Ministro dell’Interno, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri entro tre mesi dalla trasmissione della relazione prefettizia.
Nel caso in esame, alla richiesta del Prefetto, una volta arrivata a Palazzo Chigi, non segue alcun concreto provvedimento e la vicenda assume i connotati di un vero e proprio caso politico.
Nel frattempo, la situazione di ordine pubblico nel Comune di Fondi si aggrava; non mancano attentati incendiari e azioni intimidatorie.
Il 6 luglio 2009, la città di Fondi viene travolta da un’altra indagine della Direzione investigativa antimafia (DIA) di Roma, con il supporto dei Carabinieri di Latina, che porta all’arresto di diciassette persone per associazione di stampo mafioso, abuso d’ufficio, corruzione e falso; tra gli indagati spicca il nome dell’ex assessore comunale Izzi.
Il 24 luglio 2009, il Consiglio dei Ministri, chiamato a prendere una decisione sul possibile scioglimento del Comune di Fondi, rinvia nuovamente il voto.
Il Presidente del Consiglio dei Ministri dichiara addirittura, a giustificazione del mancato scioglimento, che nessun componente della Giunta e del Consiglio comunale di Fondi risulta essere stato
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raggiunto da un avviso di garanzia, mostrando così di confondere il piano delle responsabilità personali, eventualmente oggetto di accertamento giudiziario, con l’istituto in oggetto che, come abbiamo già specificato148, si pone su tutt’altro piano ed ha, inoltre, proprio “lo scopo di non dover attendere lo svolgimento di complesse indagini giudiziarie”149.
Viene nominata una seconda Commissione d’accesso e il Governo invita il Prefetto a rivedere la propria relazione in base alla nuova normativa sulla sicurezza, da poco emanata150.
Il Prefetto, dopo essersi confrontato con il Comitato provinciale per la pubblica sicurezza151, giunge alle medesime conclusioni contenute nella prima Relazione e invia una seconda richiesta di scioglimento al Governo.
Il 31 luglio 2009 il Governo è nuovamente chiamato a valutare la situazione di Fondi e dispone, posto il veto di tre Ministri, un altro rinvio.
Contro il mancato scioglimento del Comune di Fondi ha modo di dissentire anche l’Associazione nazionale dei Prefetti.
Il 18 settembre 2009 il Ministro dell’Interno Maroni, sulla base delle indicazioni provenienti dalla Prefettura di Latina, dalla “Commissione parlamentare antimafia”152 e dalla DIA di Roma, redige una relazione sulla situazione del Comune di Fondi con cui segnala l’infiltrazione della criminalità di tipo camorristico e
148 Vedi capitolo IV, par. 4.
149 G. DE FRANCESCO, A. GARGANI, D. MANZIONE, A. PERTICI, Commentario al
“Pacchetto sicurezza”. L. 15 luglio 2009, n. 94, UTET, Torino, 2011, 319 ss.
150 Legge 15 luglio 2009, n. 94.
151 come richiesto dall’art. 143, comma III, TUEL.
152 Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno della criminalità
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‘ndranghestistico nella zona di Fondi, così come risultante da specifiche risultanze investigative.
In sostanza, appare necessario intervenire con un provvedimento mirato a rimuovere i legami tra l’ente locale e la criminalità organizzata, disponendo lo scioglimento degli organi elettivi e la nomina di un Commissario.
Ritenendo, pertanto, che ricorrano le condizioni indicate per l’adozione del provvedimento di cui all’art. 143 d.lgs 267/2000, viene formulata conseguente proposta per l’adozione del provvedimento di scioglimento del Consiglio comunale di Fondi.
Il 2 ottobre 2009, quindi un anno e venticinque giorni dopo la