CAPITOLO IV – Il commissariamento ex art 143 TUEL –
3. La natura giuridica dell’istituto
L’influenza criminale all’interno degli enti locali compromette l’efficienza, la speditezza, l’economicità e l’efficacia dell’azione amministrativa, che viene resa imparziale - in modo più o meno profondo a seconda del radicamento della criminalità nel territorio – dalla tutela preferenziale di alcuni interessi particolaristici.
Si comprende, prima facie, che la finalità principale dell’istituto di cui all’art. 143 TUEL ricade nell’ambito della tutela dei principi costituzionali regolanti l’azione amministrativa, quali il buon andamento (in base al quale l’azione amministrativa deve essere appunto svolta in modo da garantirne efficienza, speditezza, economicità ed efficacia) e l’imparzialità dell’amministrazione (in base al quale invece ogni atto amministrativo deve essere posto in essere senza alcuna discriminazione, in modo tale da assicurare un’azione amministrativa estranea a interessi particolaristici) 88.
L’istituto in esame, invero, non può essere ricondotto esclusivamente ai suddetti principi, avendo, infatti, un ambito di tutela ben più ampio.
Viene infatti qualificato come una particolare misura di controllo sugli organi, posta dall’ordinamento a difesa dell’ordine e della sicurezza pubblica, per assicurare la sussistenza di quelle garanzie minimali che consentono liberamente e legalmente lo svolgimento del dibattito e la partecipazione politica dei cittadini e di tutte le forze espresse da una società pluralistica.
88 G. DE FRANCESCO, A. GARGANI, D. MANZIONE, A. PERTICI, Commentario al
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Il provvedimento di scioglimento, similmente a quanto accade nelle altre fattispecie, è espressione di un potere straordinario89 e la sua adozione consegue ad un bilanciamento tra due differenti esigenze, da un lato, la libera espressione del voto popolare (da cui è scaturito il Consiglio comunale o provinciale) e, dall’altro, la corretta amministrazione della cosa pubblica.
Autorevole dottrina90 ha rimarcato come, a ben vedere, più che di un bilanciamento tra esigenze contrapposte si tratti, di dare coerente e corretta attuazione al principio democratico, che non può svilirsi nel mero svolgimento di elezioni (come è confermato dal fatto che in molti regimi antidemocratici esse sono state mantenute).
Il voto deve maturare ed essere espresso in condizioni di libertà, scevro da condizionamenti (che si realizzano anche con modalità ben più subdole rispetto all’esercizio della forza fisica), e deve tendere a formare organi rappresentativi dediti all’esclusivo perseguimento di interessi pubblici.
Quindi, lo scioglimento di un organo formatosi con un procedimento formalmente democratico (elezioni), ma che persegue interessi diversi da quelli pubblici, e addirittura eventualmente riconducibili alla criminalità organizzata, non rappresenta tanto una ragionevole deroga al principio democratico, quanto una (rigorosa ed efficace) modalità di attuazione dello stesso91.
89 Corte costituzionale, 19 marzo 1993, n. 103;Consiglio di Stato, Sez. IV, 6 aprile
2005, n. 1573; Consiglio di Stato, Sez. VI, 1 giugno 2010, n. 3462; Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 marzo 2011, n. 1547.
90 A. PERTICI, Le autonomie locali nella giurisprudenza, Pisa University Press, Pisa,
2012.
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Giova rilevare che la ratio sottesa allo scioglimento del Consiglio comunale per infiltrazione della criminalità organizzata è collegata con un istituto di natura preventiva e cautelare, teso ad evitare che gli indizi raccolti in ordine all’esistenza di una tale infiltrazione possano compromettere il regolare e legittimo andamento della gestione della cosa pubblica92.
In tal senso, lo scioglimento del Consiglio ex art. 143 TUEL è stato qualificato dalla Corte costituzionale come “misura di carattere straordinario per fronteggiare un’emergenza straordinaria”93.
La norma, infatti, offre uno strumento di tutela avanzata, in particolari situazioni, nei confronti del controllo e dell’ingerenza delle organizzazioni criminali sull’azione amministrativa degli enti locali, in presenza anche di situazioni estranee all’area propria dell’intervento penalistico; ciò nell’evidente consapevolezza della scarsa percepibilità, in tempi brevi, delle varie concrete forme di connessione o di contiguità fra organizzazioni criminali e amministrazione pubblica e della necessità di evitare con immediatezza che l’amministrazione dell’ente locale rimanga permeabile all’influenza della criminalità organizzata94.
La finalità dell’istituto non è quella di sanzionare la commissione di illeciti, ma si inquadra nel sistema preventivo di controllo generale riservato allo Stato in ordine a fatti che, per la loro consistenza ed effettività, risultano idonei a determinare lo sviamento dall’interesse pubblico, che l’ente locale, quale titolare degli interessi della propria collettività, deve necessariamente perseguire.
92 Consiglio di Stato, Sez. IV, 15 giugno 2004, n. 4467. 93 Corte costituzionale, 19 marzo 1993, n. 103.
94 E. DE CARLO, Il nuovo testo unico degli enti locali, Nuova Giuridica, Macerata,
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In sostanza, si vuole evitare il verificarsi di condizionamenti che inducano l’ente a comportamenti non consoni alla cura degli interessi pubblici allo stesso demandati dall’ordinamento giuridico.
La Corte costituzionale95 ha opportunamente rilevato che la fattispecie di cui all’art. 143 TUEL assume valenza sanzionatoria non nei confronti dei singoli consiglieri, bensì riguardo all’organo elettivo, considerato nel suo complesso, in ragione della sua inidoneità ad amministrare l’ente locale.
Il decreto di scioglimento risulta privo, invero, di natura e di valenza sanzionatoria in senso stretto, in quanto sprovvisto di finalità repressive nei confronti dei singoli amministratori dell’ente locale, ma assolve alla diversa funzione di salvaguardare la corretta funzionalità dell’amministrazione pubblica.
Riveste, perciò, il carattere di alta amministrazione, essendo dotato di forza tale da determinare la prevalenza delle esigenze connesse al contrasto alle mafie; in ogni caso, tale decreto non può estendersi fino alla disamina del merito della scelta del commissariamento96.
La natura del provvedimento di scioglimento e la specificità del suo destinatario (organo collegiale) impediscono, perciò, di poter assumere a termine di raffronto le fattispecie che riguardano persone singole e, in particolare, quelle che prevedono la loro sospensione o rimozione da cariche pubbliche a seguito della irrogazione di condanne penali o di misure preventive.
95 Corte costituzionale, 19 marzo 1993, n. 103. 96 Consiglio di Stato, Sez. III, 24 febbraio 2016, n. 748.
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Si comprende, quindi, che l’incidenza sullo status dei singoli consiglieri è solo indiretta e consequenziale97.
Si segnala, in ultimo, che la giurisprudenza98 definisce il d.P.R. col quale è disposto lo scioglimento dell’organo consiliare e la relazione ministeriale di accompagnamento, quali atti di alta amministrazione in quanto determinano la prevalenza delle azioni di contrasto alle organizzazioni criminali, rispetto alla conservazione degli esiti delle consultazioni elettorali.
97 Consiglio di Stato, Sez. III, 8 giugno 2016, n. 2454. 98 Tar Lazio, Roma, Sez. I, 21 marzo 2016, n. 3419.
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