datore di lavoro coincide con l'organo di vertice medesimo. In proposito è da ricordare che il decreto Ministero P.I. 21.06.1996 n. 292 aveva già esplicitamente individuato il preside (oggi dirigente scolastico) quale "datore di lavoro" intestatario degli obblighi di legge. Detta previsione appare coerente con quanto successivamente il decreto legisla-tivo n. 59/1998 ha stabilito in ordine allo status dirigenziale del capo di istituto. Il de-creto 29.09.1998 n. 382 (regolamento sulla sicurezza nelle scuole) e la circolare 29.04.1999 n. 119 hanno chiarito la spettanza di poteri di spesa e le modalità, anche contabili, per l'assolvimento degli obblighi prevenzionali. L'attribuzione di autonomia gestionale alle scuole (d.P.R. 08.03.1999, n. 275) ha confermato definitivamente la po-sizione giuridica in esame, attribuendo al dirigente scolastico poteri "autonomi" di ge-stione e di spesa. È utile segnalare che la giurisprudenza (es. Cass. 6176/2000, ma anche Cass. 19634/2003, nonché 38840/2005) ha avuto modo di precisare, in generale e quanto alle pubbliche amministrazioni ed ai fini della individuazione del soggetto gra-vato di obblighi di adempimenti, che non rileva la nozione civilistica del titolare del rap-porto lavorativo intrattenuto con il lavoratore dipendente, ma l'esistenza di poteri de-cisionali espressivi di "autonomia gestionale" e di "spesa" nel settore o ufficio cui il sog-getto è preposto, abbia egli la qualifica dirigenziale o svolga mansioni direttive funzio-nalmente equivalenti, anche se poteri di spesa o poteri di "indirizzo" contemporanea-mente spettino ad altri organi di vertice.
- azienda = è il complesso della struttura organizzata dal datore di lavoro pubblico o privato.
- dirigente = è la persona che, in ragione delle competenze professionali e di poteri gerarchici e funzionali adeguati alla natura dell'incarico conferitogli, attua le direttive del datore di lavoro organizzando l'attività lavorativa e vigilando su di essa;
- preposto = è la persona che, in ragione delle competenze professionali e nei limiti di poteri gerarchici e funzionali adeguati alla natura dell'incarico conferitogli, sovrin-tende alla attività lavorativa e garantisce l'attuazione delle direttive ricevute, control-landone la corretta esecuzione da parte dei lavoratori ed esercitando un funzionale po-tere di iniziativa;
- responsabile del servizio di prevenzione e protezione = è la persona in possesso di capacità e requisiti professionali indicati nell'articolo 32, designata dal datore di la-voro, a cui risponde, per coordinare il servizio di prevenzione e protezione dai rischi (vale la pena qui precisare che il RSPP è un ausiliario del datore di lavoro ed opera come consulente dello stesso, quindi la sua designazione non equivale a delega di funzioni e che la designazione del RSPP non esonera il datore di lavoro dalla responsabilità in caso di infortunio, così come nemmeno la negligenza del prestatore di lavoro esclude la re-sponsabilità del datore di lavoro, unico “garante” della sicurezza nei luoghi di lavoro)
- addetto al servizio di prevenzione e protezione = è la persona in possesso di ca-pacità e requisiti professionali indicati nell'art. 32, facente parte del servizio di preven-zione e protepreven-zione dai rischi;
- medico competente = è il medico in possesso di uno dei titoli e dei requisiti for-mativi e professionali di cui all'articolo 38, che collabora con il datore di lavoro ai fini
della valutazione dei rischi ed è nominato dallo stesso per effettuare la sorveglianza sanitaria e per tutti gli altri compiti di cui decreto;
- rappresentante dei lavoratori per la sicurezza = è la persona eletta o designata per rappresentare i lavoratori per quanto concerne gli aspetti della salute e della sicu-rezza durante il lavoro. Il rappresentante è eletto o designato in tutte le aziende o unità produttive, a prescindere dal numero di lavoratori addetti. Il decreto n. 81/2008 ha in-trodotto una novità, distinguendo tra rappresentante aziendale (RLSA) e rappresen-tante territoriale (RLST): la seconda figura opera con riferimento a tutte le aziende o unità produttive del territorio o del comparto di competenza nelle quali non sia stato eletto o non sia stato designato il rappresentante dei lavoratori per la sicurezza
- servizio di prevenzione e protezione dai rischi = è l'insieme delle persone, sistemi e mezzi esterni o interni all'azienda finalizzati all'attività di prevenzione e protezione dai rischi professionali per i lavoratori;
- sorveglianza sanitaria = è l'insieme degli atti medici, finalizzati alla tutela dello stato di salute e sicurezza dei lavoratori, in relazione all'ambiente di lavoro, ai fattori di rischio professionali e alle modalità di svolgimento dell'attività lavorativa
- organismi paritetici = sono organismi costituiti a iniziativa di una o più associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, quali sedi privilegiate per: la programmazione di attività formative e l'elabo-razione e la raccolta di buone prassi a fini prevenzionistici; lo sviluppo di azioni inerenti alla salute e alla sicurezza sul lavoro; l'assistenza alle imprese finalizzata all'attuazione degli adempimenti in materia; ogni altra attività o funzione assegnata loro dalla legge o dai contratti collettivi di riferimento.
Adeguamenti settoriali e disposizioni per il comparto scuola
Dopo aver menzionato gli aspetti di tipo definitorio, è utile osservare che il Sistema prevenzionale, sin dal suo esordio nel 1994, ha ammesso in taluni comparti, tra cui la pubblica istruzione, un adeguamento di dettaglio, affinché le norme antinfortunistiche fossero applicate "tenendo conto delle particolari esigenze connesse al servizio esple-tato" (art. 1, comma 2, d.lgs. n. 626)
Varie Amministrazioni (es. Grazia e Giustizia per le strutture giudiziarie e peniten-ziarie; Affari Esteri per le sedi diplomatiche; Ministero dell'Università per le sedi univer-sitarie) hanno tempestivamente curato un adattamento regolamentare, mettendo in risalto le particolarità cui ritenevano di essere rispettivamente interessate.
Quanto al comparto Istruzione, una precisazione di dettaglio era già stata inclusa nell'art. 4, comma 12, del decreto n. 626/1994, lì dove era stabilito che gli obblighi re-lativi ad interventi strutturali e di manutenzione restano a carico dell'amministrazione tenuta, per effetto di norme o convenzioni, alla loro fornitura e manutenzione. Gli ob-blighi relativi ad interventi strutturali vengono, quindi, assolti dal dirigente scolastico con la richiesta del loro adempimento formalmente inoltrata all'amministrazione cui fa carico l'onere di fornitura.
Per ogni altra questione, invece, per lungo tempo è mancata una compiuta disciplina adeguatrice di settore.
La circolare n. 14 /1998, nel dare notizia di aver sottoposto al concerto dei dicasteri competenti (Lavoro, Sanità e Funzione Pubblica) uno schema di decreto destinato ad individuare le particolari esigenze del servizio erogato dalle istituzioni scolastiche ed educative, ha espresso posizioni interpretative non condivisibili, affermando che "solo ad avvenuta emanazione del regolamento… possono essere posti a carico dei capi di istituto… gli adempimenti e le connesse responsabilità previste dal decreto legislativo n. 626/1994".
Siffatta posizione ermeneutica, nata probabilmente da un'impropria lettura testuale dell'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 626 (dove si dice che le disposizioni sono
"applicate… tenendo conto delle esigenze particolari…"), oltre che dal lodevole intento di offrire ai dirigenti scolastici un qualche sostegno ufficiale in relazione a vicende di contestazioni da parte di ispettori del lavoro, ha tuttavia completamente trascurato di leggere ed attuare l'articolo 96 dello stesso decreto legislativo 626, che inequivoca-mente stabiliva il momento iniziale di decorrenza degli obblighi posti a carico dei capi di istituto.
Questa pericolosa incertezza regolatrice è stata sanata soltanto con il varo del de-creto n. 382 del 29.9.1998, recante norme individuanti le particolari esigenze negli isti-tuti di istruzione ed educazione di ogni ordine e grado.
L'entrata in vigore dell'atto regolamentare, poi seguito dalla circolare ministeriale n. 119/1999 che ha fornito chiarimenti al riguardo, non ha più lasciato sopravvivere spazi interpretativi per differire l'applicazione degli obblighi prevenzionali anche se, ai sensi del già citato art. 15 della legge 31.08.1999 n. 265, il completamento a regime degli adempimenti a carico delle scuole è stato attestato al 31 dicembre 2000. A tale proposito, la circolare 233/2000 ha rammentato l'ineludibile scadenza.
Il citato regolamento ministeriale n. 382 /1998 - i cui contenuti hanno mantenuto sostanzialmente ed integralmente in vita l'impianto di disciplina generale, senza intro-durre specificità aventi riflessi giuridici che potessero essere colti all'esterno del com-parto-scuola (ad es. in sede di vigilanza ispettiva o in sede contenzioso-giudiziaria) - ha recato le seguenti prescrizioni:
- datore di lavoro: si riconferma che è individuato nel Preside (ora dirigente scola-stico), secondo quanto espressamente stabilito dal decreto ministeriale n. 292/1996.
- lavoratori: fermo restando che con tale espressione si intendono tutti coloro che nella scuola prestano servizio dipendente con rapporto di lavoro subordinato anche speciale, ad essi sono equiparati gli allievi delle istituzioni nelle quali i programmi e le attività di insegnamento prevedano espressamente la frequenza e l'uso di laboratori con possibile esposizione ad agenti chimici, fisici e biologici, l'uso di macchine, apparec-chi e strumenti di lavoro, ivi comprese le apparecapparec-chiature fornite di videoterminali. Il regolamento rammenta, altresì, quella prescrizione generale già statuente che gli alunni non sono numericamente computati ai fini degli obblighi che la legge correla al numero di lavoratori addetti all'azienda o ufficio.
- prevenzione incendi e protezione contro rischi particolari: il regolamento ram-menta l'applicabilità della normativa sulla prevenzione incendi, nonché di quella sulla
la normativa in questione va ricostruita attraverso la lettura delle seguenti fonti (d.P.R.
29.07.1982, n. 577; d.lgs. 15.08.1991, n. 277; d.m. Interno 26.08.1992; d.P.R.
12.01.1998, n. 37; d.m. Interno 10.03.1998; d.m. Interno 04.05.1998; cm Interno 05.05.1998, n. 9; c.m. interno 1.3.2002, n. 4 a proposito di luoghi di lavoro dove siano presenti persone disabili).
- responsabile del servizio di prevenzione e protezione dai rischi: il regolamento n.
382/1998 precisa che nel caso di scuole con numero di dipendenti (esclusi gli allievi) non superiore a 200 unità, la funzione di responsabile del Servizio può essere svolta personalmente dal Capo di istituto. È indispensabile, tuttavia, tenere presente che, più di recente, il decreto legislativo n. 195/2003, in attuazione di direttive comunitarie, ha modificato in maniera evidente i requisiti attitudinali che devono essere posseduti dai soggetti che assolvano tale funzione nei luoghi di lavoro. È obbligatorio, quindi, ade-guarsi alle nuove disposizioni, specie in considerazione della circostanza che il rinvio operato dall'art. 74 del Ccnl 24.7.2003 alla normativa generale prevenzionale è di na-tura dinamica e non può escludere l'applicabilità immediata di disposizioni generali nel frattempo modificate (un richiamo esplicito al decreto 195/2003 risulta effettuato nella nota ministeriale n. 1360 del 9 luglio 2004, che ha ripartito risorse finanziarie in tema di sicurezza nelle scuole).
- designazione del responsabile e degli addetti al servizio: la designazione è compito del Capo di istituto, ove egli non intenda assolvere direttamente la funzione (ovvero non possa, perché la scuola ha un numero di dipendenti superiore a 200). Il responsa-bile è scelto tra categorie di soggetti con determinati requisiti elencati nel regolamento.
Nulla è detto in ordine alle formalità della designazione. Nulla è detto per il caso in cui il personale non intenda accettare la designazione. È prevista la possibilità, per gruppi di scuole tra loro consorziate mediante convenzione, di affiancare al personale interno alla scuola un esperto esterno.
- documento valutazione dei rischi (DVR): l'obbligo di redazione del documento è intestato, secondo le norme generali, al Capo di istituto, che si avvale della collabora-zione del responsabile del Servizio (ove designato) e della collaboracollabora-zione degli esperti degli enti locali tenuti alla fornitura dell'edificio (Comune per le scuole dell'obbligo; Pro-vincia per le scuole superiori) o di esperti di enti preposti alla tutela e sicurezza dei la-voratori (non individuati in dettaglio).
- sorveglianza sanitaria: l'individuazione del medico addetto è concordata con le ASL o con altre strutture pubbliche (non individuate in dettaglio), in base a convenzioni-tipo che dovrebbero essere definite dall'autorità scolastica competente per territorio. Par-ticolari obblighi di sorveglianza sanitaria debbono essere adempiuti nei confronti di per-sone (lavoratori, ma anche alunni) che utilizzino computer.
- rapporti con gli Enti locali: il regolamento, dopo aver ricordato che per gli interventi di tipo strutturale è sufficiente la richiesta formale di adempimento rivolta all'Ente lo-cale, auspica iniziative di raccordo promosse dall'autorità scolastica competente per territorio e rammenta, altresì, la regola in base alla quale, in caso di pericolo grave ed imminente, incombe al capo di istituto l'adozione dei provvedimenti di emergenza resi
necessari dalla contingenza (vedi art. 396 T.U. n. 297/1994 già vigente) dei quali va in-formato tempestivamente l'ente locale.
- attività di formazione e informazione: il regolamento ricorda che esistono obblighi di formazione e informazione nei confronti dei lavoratori (è opportuno qui aggiungere, in mancanza di indicazione al riguardo, che l'obbligo sussiste anche nei confronti degli alunni) e ne prevede la realizzazione nei limiti delle risorse disponibili (limite, a nostro avviso, difficilmente opponibile in caso di contestazioni di responsabilità, come più volte già messo in luce dalla giurisprudenza). I contenuti minimi della formazione sono quelli individuati dal d.m. Lavoro 16.01.1997. Per il resto, il regolamento rinvia ad ac-cordi contrattuali.
- rappresentante per la sicurezza: il regolamento richiama l'accordo-quadro 07.05.1996 (sottoscritto il 10.07.1996 e pubblicato in G.U. n. 177 del 30.07.1996) e rin-via alla contrattazione sindacale. Il contratto-quadro ha regolato le modalità di elezione o designazione del "rappresentante per la sicurezza" all'interno di ciascuna amministra-zione o unità lavorativa ed ha fornito indicazioni in ordine alle attribuzioni di compe-tenza del soggetto, all'accesso sui luoghi di lavoro, alla consultazione da parte del da-tore di lavoro, alla formazione del personale, alle riunioni periodiche, all'utilizzo di stru-menti in disponibilità della struttura lavorativa ed ai permessi retribuiti per lo svolgi-mento delle attività, rimettendo alle contrattazioni di comparto il compito di definire discipline più dettagliate o specifiche.
Per cogliere con compiutezza compiti e funzioni del rappresentante per la sicurezza (solo genericamente descritti nella contrattazione svoltasi all'interno del comparto sco-lastico) è utile consultare anche la circolare Lavoro n. 40/2000.
A seguito dell'emanazione del decreto correttivo n. 106/2009 e del nuovo testo coordinato del decreto n. 81/2008 viene da chiedersi quale sia la sorte dell'atto regola-mentare (DM n. 382/1998) a suo tempo emanato dal Ministro dell'Istruzione.
Orbene, al riguardo occorre notare quanto espressamente dispone l'art. 3, comma 2, del decreto n. 81 (più volte modificato, fino alla modifica recata dall'art. 8, comma 12, del D.L. 31.05.2010, n. 78, conv. con modif. da L. 30.07.2010, n. 122. La norma sta-bilisce che, nell'ambito degli istituti di istruzione ed educazione di ogni ordine e grado, le disposizioni del decreto legislativo n. 81 sono applicate tenendo conto delle effettive particolari esigenze connesse al servizio espletato o delle peculiarità organizzative, in-dividuate entro e non oltre trentasei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo n. 81 (quindi entro l'aprile 2011), con decreti emanati, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, dal Ministro competente, di concerto con i Ministri del lavoro e della previdenza sociale, della salute e per le riforme e le innovazioni nella pubblica amministrazione, acquisito il parere della Conferenza perma-nente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bol-zano, sentite le organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale. Fino alla scadenza del nuovo termine restano salve le disposizioni at-tuative già emanate. Decorso inutilmente tale termine, pertanto, troveranno applica-zione le disposizioni previste in via generale dal decreto n. 81/2008.
Inoltre, è da segnalare l'accordo raggiunto in sede di Conferenza Permanente Stato/Regioni in data 7 febbraio 2013 e la diramazione di apposite linee di indirizzo concernenti la prevenzione del rischio indoor per allergie ed asma nei locali scolastici, che si connette alle prescrizioni di cui all'art. 64 del d. lgs. n. 81/2008 in ordine alla manutenzione e pulitura degli impianti.
Infine, merita di essere menzionata la risposta data dal Ministero del Lavoro (n.
1/2014) ad un interpello concernente i seguenti quattro quesiti:
1. in quali casi l'allievo degli istituti di istruzione ed universitari e il partecipante ai corsi di formazione professionale, sono equiparati ai lavoratori e devono quindi sotto-stare a tutto quanto è previsto dal D.lgs. n. 81/2008, considerando che nello svolgi-mento dell'attività ordinaria, l'allievo o il corsista utilizza gessi, lavagne digitali, colle, colori ecc. che sono agenti chimici e attrezzature videoterminali;
2. quali sono i criteri di identificazione del datore di lavoro, dirigente e preposto nel caso delle scuole cattoliche;
3. quali sono i criteri di identificazione e di reperimento degli enti bilaterali e orga-nismi paritetici di cui all'accordo Stato Regioni del 21/12/2011;
4. quali sono i limiti dell'obbligo di informazione e formazione ex art. 3 del D.lgs. n.
81/2008, nel caso di docente esterno, chiamato ad una supplenza in via d'urgenza.
Il Ministero, in sintesi, ha così risposto ai quesiti:
1. In attesa dell'emanazione del decreto di cui all'art. 3, comma 2, del d.lgs. n.
81/2008, l'equiparazione dell'alunno al lavoratore deve intendersi nei termini fissati dal decreto ministeriale 29 settembre 1998, n. 382, «Regolamento recante norme per l'in-dividuazione delle particolari esigenze degli istituti di istruzione ed educazione di ogni ordine e grado» che all'art. 1, comma 2, espressamente prevede che sono equiparati ai lavoratori, ai sensi dell'articolo 2, comma 1, lettera a), del decreto legislativo n. 626, gli allievi delle istituzioni scolastiche ed educative nelle quali i programmi e le attività di insegnamento prevedano espressamente la frequenza e l'uso di laboratori apposita-mente attrezzati, con possibile esposizione ad agenti chimici, fisici e biologici, l'uso di macchine, apparecchi e strumenti di lavoro in genere ivi comprese le apparecchiature fornite di videoterminali. L'equiparazione opera nei periodi in cui gli allievi siano effet-tivamente applicati alle strumentazioni o ai laboratori in questione. I predetti allievi non sono comunque computati, ai sensi del decreto legislativo n. 626, ai fini della determi-nazione del numero dei lavoratori dal quale il medesimo decreto fa discendere partico-lari obblighi. In tali ipotesi le attività svolte nei laboratori o comunque nelle strutture di cui sopra hanno istituzionalmente carattere dimostrativo didattico.
2. Il datore di lavoro è quello identificato dall'art. 8 del DM 29 settembre 1998, n.
382 che, nel prevedere i limiti di applicazione anche alle “Istituzioni scolastiche ed edu-cative non statali”, specifica “Ai predetti fini per datore di lavoro si intende il soggetto gestore di cui al titolo VII, articoli 345 e 353 del testo unico approvato con decreto legi-slativo 16 aprile 1994, n. 297. Ove il soggetto sia una persona giuridica, per datore di lavoro si intende il rappresentante legale dell'ente ai sensi del comma 2 del predetto articolo 353”. Tale individuazione deve comunque rispettare quanto previsto dall'art.
2, comma 1 lett. b), del d.lgs. n. 81/2008 che definisce il datore di lavoro come “il
soggetto titolare del rapporto di lavoro con il lavoratore o, comunque, il soggetto che, secondo il tipo e l'assetto dell'organizzazione nel cui ambito il lavoratore presta la pro-pria attività, ha la responsabilità dell'organizzazione stessa o dell'unità produttiva in quanto esercita i poteri decisionali e di spesa”.
3. L'Accordo Stato-Regioni del 25/07/2012 ha ampiamente trattato la questione re-lativa agli Organismi Paritetici dando indicazioni relative a quanto previsto dall'art. 37, comma 12, del d.lgs. n. 81/2008 in merito alla richiesta di collaborazione da parte del datore di lavoro agli organismi paritetici “ove presenti nel settore e nel territorio in cui si svolge l'attività del datore di lavoro”.
4. Qualora il lavoratore sia privo della formazione prevista dall'Accordo Stato-Re-gioni del 21/12/2011, il datore di lavoro deve provvedere ad avviare il lavoratore ai corsi di formazione anteriormente “o, se ciò non risulta possibile, contestualmente all'assunzione. In tale ultima ipotesi, ove non risulti possibile completare il corso di for-mazione prima della adibizione del dirigente, del preposto o del lavoratore alle proprie attività, il relativo percorso formativo deve essere completato entro e non oltre 60 giorni dalla assunzione”.
Le misure generali di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori, elencate nell'articolo 15, sono:
a) la valutazione di tutti i rischi per la salute e sicurezza;
b) la programmazione della prevenzione, mirata ad un complesso che integri in modo coerente nella prevenzione le condizioni tecniche produttive dell'azienda nonché l'influenza dei fattori dell'ambiente e dell'organizzazione del lavoro;
c) l'eliminazione dei rischi e, ove ciò non sia possibile, la loro riduzione al minimo in relazione alle conoscenze acquisite in base al progresso tecnico;
d) il rispetto dei principi ergonomici nell'organizzazione del lavoro, nella concezione dei posti di lavoro, nella scelta delle attrezzature e nella definizione dei metodi di lavoro e produzione, in particolare al fine di ridurre gli effetti sulla salute del lavoro monotono e di quello ripetitivo;
e) la riduzione dei rischi alla fonte;
f) la sostituzione di ciò che è pericoloso con ciò che non lo è, o è meno pericoloso;
g) la limitazione al minimo del numero dei lavoratori che sono, o che possono es-sere, esposti al rischio;
h) l'utilizzo limitato degli agenti chimici, fisici e biologici sui luoghi di lavoro;
i) la priorità delle misure di protezione collettiva rispetto alle misure di protezione individuale;
l) il controllo sanitario dei lavoratori;
l) il controllo sanitario dei lavoratori;