La legge n. 241/1990 ed il Codice del processo amministrativo (detto CPA) n.
104/2010 sono le fonti da consultare.
Dopo aver ricordato che l’Illecito amministrativo consiste nel compimento di azioni amministrative e gestionali contra legem, i casi che più frequentemente giungono a sentenza del giudice amministrativo (TAR e Consiglio di stato) riguardano le seguenti tre ipotesi:
Adozione di atti amministrativi illegittimi
Sono accertate attraverso figure o indici sintomatici quali la violazione di legge, l’in-competenza e l’eccesso di potere.
Responsabilità procedimentali
Sono tutte quelle concernenti inosservanze di regole inderogabili dettate dalla legge n. 241/1990.
La tematica richiama alla mente la legge n. 241/1990 sul procedimento amministra-tivo, segnatamente per quella parte di essa nella quale si disciplina questo istituto (artt.
da 4 a 6 della legge).
La figura del responsabile del procedimento certamente costituisce uno strumento di trasparenza: il cittadino di fronte a sé non ha più un'organizzazione o apparato astratto, bensì un interlocutore concreto, una persona fisica. La legge, in altre parole, è giunta ad una sorta di personalizzazione della trattazione della pratica nei confronti del cittadino, introducendo la figura del funzionario incaricato dell'espletamento o svolgi-mento.
Il responsabile del procedimento è un soggetto diverso dal responsabile o dai re-sponsabili del compimento di singoli atti procedimentali (pareri, adozione finale, ecc.).
La legge 241, infatti, prevedendo la figura del responsabile del procedimento, il cui
il cittadino, in quanto se il procedimento rallenta o si arresta, il responsabile del proce-dimento sollecita o addirittura denuncia il funzionario titolare del potere di adottare l'atto conclusivo, per evitare di soggiacere lui a responsabilità.
I contenuti specifici della figura (compiti, attribuzioni, responsabilità) possono es-sere individuati rispondendo a quattro domande:
1) chi è il responsabile del procedimento?
2) che cosa fa?
3) di che cosa è responsabile?
4) quali differenze (di responsabilità) vi sono rispetto a quelle del soggetto compe-tente all'adozione degli atti?
1) chi è il responsabile-procedimento
A questo proposito vale, prima di tutto, quello che stabiliscono gli articoli 4 e 5 della legge 241/1990.
Quindi responsabile del procedimento è, alternativamente:
a) il soggetto preindividuato per ciascun procedimento dalla legge o da un regola-mento generale adottato da ciascuna Amministrazione
b) il dirigente della “unità organizzativa” responsabile dell'istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale
c) il soggetto delegato dal dirigente dell'unità organizzativa con un formale atto di
"assegnazione" (non è altro che una delega)
Quando manchino norme specifiche indicanti il responsabile (lettera a), occorre fare riferimento al dirigente dell'unità organizzativa (lettera b), che a sua volta può formal-mente designare un altro soggetto (lettera c).
Circa il comparto scolastico, il decreto Ministero P.I. n. 190 del 6 aprile 1995, pur non disciplinando esplicitamente i procedimenti amministrativi che si svolgono nelle singole istituzioni scolastiche, ha predefinito in via generale il responsabile del procedi-mento.
L’articolo 9 di tale decreto, intitolato “Unità organizzativa responsabile del procedi-mento”, ha precisato al comma 3 che “... relativamente alle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado l’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale... è l’organo o ente stesso”.
Conseguentemente, poiché il preposto all‘Ente-scuola è il dirigente scolastico, re-sponsabile del procedimento è il Capo di istituto, salvo che egli non assegni formal-mente ad altro dipendente la responsabilità dell’istruttoria e di ogni altro adempimento inerente al singolo procedimento (art. 10, comma 1, dello stesso D.M.).
Desidero far notare che questa soluzione giuridica al problema della individuazione del “responsabile del procedimento” trova ulteriore e indiretta conferma anche nel contratto di comparto 4 agosto 1995, lì dove (art. 32) si legge che il Capo di Istituto
“...assicura la gestione unitaria dell'istituzione scolastica”.
Qualcuno potrebbe obiettare che nello stesso contratto di comparto è stato anche scritto che il responsabile amministrativo/ segretario “... organizza i servizi amministra-tivi dell'unità scolastica o educativa ed è responsabile del funzionamento degli stessi"
(art. 51). Questa seconda generica (e imprecisa) formulazione non significa che egli sia responsabile di unità organizzativa, in quanto tale unità, in mancanza di diversa dispo-sizione - ad esempio volta a configurare i "servizi amministrativi" come una unità orga-nizzativa ben definita e distinta - è e resta la scuola vista nel suo insieme.
Un diverso ragionamento, a mio avviso, si può fare a proposito del Direttore ammi-nistrativo di Conservatorio o Accademia. In questa diversa ipotesi, infatti, il contratto stabilisce che il Direttore "...sovrintende con autonomia operativa ai servizi amministra-tivi e contabili e ne cura l'organizzazione...".
2) cosa fa il responsabile-procedimento
A questo proposito vale testualmente quello che stabilisce l'art. 6 della legge 241/1990. Quindi il responsabile del procedimento deve curare:
- l'instaurazione del procedimento su istanza o di ufficio,
- l'attività istruttoria (nel senso che, come dice la legge, adotta ogni misura per l'a-deguato e sollecito svolgimento dell'istruttoria),
- il rispetto dei termini del procedimento, sollecitando il responsabile dell’atto finale o provvedendo direttamente all'adozione dell'atto (se personalmente ha l'obbligo di adottarlo),
- le comunicazioni, pubblicazioni e notificazioni.
3) di cosa è responsabile
Ebbene, mentre il soggetto che è competente all'adozione dell'atto risponde dell’atto e, quindi, del suo contenuto, il responsabile del procedimento rende conto all'esterno, risponde del procedimento (cioè del rispetto delle regole procedurali, del rispetto dei termini, ecc.).
Questa distinzione balza ancora più chiara agli occhi se si pone mente all’art. 328 del codice penale (riguardante il rifiuto o l'omissione o il ritardo di atti d'ufficio), dopo gli interventi modificativi fatti con le leggi 26 aprile 1990 n. 86 e 7 febbraio 1992 n. 181.
L'articolo recita al secondo comma: “... il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pub-blico servizio che entro trenta giorni dalla richiesta di chi vi abbia interesse non compie l'atto del suo ufficio e non risponde per esporre le ragioni del ritardo, è punito con ...".
È possibile allora distinguere tra compimento dell’atto (che fa capo al soggetto tito-lare del potere di adottarlo) e risposta sul ritardo (che fa capo al responsabile del pro-cedimento).
Detto con altre parole, per capire bene la norma bisogna fare una specie di inter-vento correttivo sul testo e leggere “o” al posto di “e”.
Il reato di omissione, cioè, consiste sia nel non compiere l’atto richiesto, sia nel non esporre le ragioni del ritardo: sono due obblighi alternativi.
Il primo obbligo (quello di compiere l’atto) fa capo solo al soggetto competente ad adottarlo. Il secondo obbligo, in un certo senso, coinvolge anche il responsabile- proce-dimento.
4) differenze tra responsabile-procedimento e responsabile-adozione atto finale Tutto quello che si è finora detto ci dovrebbe far meglio capire che il responsabile del procedimento ha senz'altro una responsabilità diversa da quella del soggetto com-petente all'adozione dell'atto.
Egli è responsabile della regolarità e tempestività del procedimento e quindi ri-sponde dei ritardi o delle omissioni verificatesi, a meno che non dimostri di aver fatto tutto quello che era in suo potere affinché il soggetto competente all'adozione dell'atto (quello che potremmo chiamare il responsabile sostanziale) svolgesse tempestiva-mente e correttatempestiva-mente il proprio compito.
Riprendendo ancora una volta il discorso a proposito del reato di omissione di atti d'ufficio, va notato che soggetto attivo del reato di omissione è certamente il soggetto che ha il potere di adottare l’atto: il responsabile-adozione. Tuttavia occorre tener conto che, ai sensi della legge 241/1990, la richiesta di compiere l’atto proveniente dal cittadino sarà indirizzata al responsabile-procedimento, che è l’unico ad essere cono-sciuto dal cittadino.
Il responsabile-procedimento, allora, per evitare di incorrere in concorrente respon-sabilità penale, dovrà provvedere a trasmetterla immediatamente a chi deve emettere il provvedimento finale.
Per completezza informativa è utile ricordare, nel contesto delle responsabilità ge-nericamente connesse al procedimento amministrativo, quella concernente l’esercizio del diritto di accesso ai documenti quale riconosciuto dall’art. 24 della legge n.
241/1990. A tal proposito va rammentato che l’art. 4, comma 7, del DPR 27 giugno 1992 n. 352 (applicabile anche all’amministrazione scolastica) stabilisce che “...responsabile del procedimento di accesso è il dirigente o, su designazione di questi, altro dipendente addetto all’unità organizzativa competente a formare l’atto o detenerlo stabilmente.
Nel caso di atti infraprocedimentali, responsabile del procedimento è parimenti il diri-gente, o il dipendente da lui delegato, competente all’adozione dell’atto conclusivo, ovvero a detenerlo stabilmente”.
LA RESPONSABILITÀ ERARIALE