Per connotare empiricamente la trattazione, si è ritenuto opportuno approfondire alcuni aspetti peculiari del ciclo della formazione in uno specifico contesto, le amministrazioni centrali dello Stato. A tale scopo è stata effettuata uno studio facendo ricorso a tecniche di content analysis (con l’ausilio di un software ad
182
hoc349), raccogliendo evidenze qualitative e quantitative sulle attività formative350, alla ricerca di un riscontro funzionale alla conferma od alla revisione di alcune asserzioni formulate nella composizione del quadro concettuale tratteggiato nei paragrafi precedenti. L’oggetto della content analysis è principalmente riconducibile al “Rapporto annuale sulla formazione nella Pubblica Amministrazione” prodotto dall’ Osservatorio sui bisogni formativi della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione. Dall’analisi dei contenuti, è stato possibile costituire un dataset che ha consentito l’effettuazione di elaborazioni statistiche (contenute nell’appendice al capitolo), riferite in particolar modo al trend della valutazione degli interventi formativi.
La content analysis può essere definita come una tecnica sistematica e replicabile utile a riferire sezioni di documenti a categorie di contenuto, basando il processo su esplicite regole di codificazione351, onde realizzare un’attività ermeneutica finalizzata ad una comprensione più profonda di un fenomeno le cui manifestazioni siano direttamente od indirettamente oggetto di trattazione. La formalizzazione ed esplicitazione dell’attività di coding (la statuizione delle categorie di contenuto) è funzionale alla riconduzione delle linee essenziali del
framework teorico sul quale la ricerca si innesta ai concetti che definiscono tratti
peculiari del fenomeno indagato, rinvenibili nei documenti oggetto di studio. Il processo interpretativo si fonda sul bilanciamento di codici definiti a priori, desumibili dall’analisi critica della letteratura di riferimento, con altri, per così dire, “emergenti”, in base ai quali si determina una rimodulazione del processo stesso, fino a raggiungere un livello di esaustività ritenuto adeguato alle finalità conoscitive ed alla potenzialità informativa dei testi considerati.
349
Il software utilizzato per l’analisi del contenuto dei documenti è ATLAS.ti, versione 6.2: sul tema della Computer Assisted Qualitative Data AnalysiS (CAQDAS) si rinvia a Lewins A. e Silver, C. (2007), Using software in qualitative research, London: Sage.
350
Si è ritenuto opportuno procedere alla realizzazione di “concurrent mixed analysis: simultaneous analysis of QUAL and QUAN data”, nella convinzione che l’analisi contestuale di diverse tipologie di dati riferite allo stesso fenomeno “provides a richer understanding of the variables and their relationship”: cfr. Tashakkori A. e Teddlie, C. (1998:126-127), Mixed
methodology. Combining qualitative and quantitative approaches, Thousand Oaks: Sage.
351
Sull’argomento si vedano: Berelson B. (1952), Content analysis in communication research, Glencoe Free Press; Krippendorff K. (1980), Content analysis: an introduction to its methodology, Newbury Park: Sage; Weber R.P. (1985), Basic content analysis, Newbury Park: Sage.
183
L’emergere di nuove linee interpretative arricchisce lo sforzo esegetico e lo connota in senso dinamico: il circolo ermeneutico (Gadamer, 1983) sotteso alla
content analysis mira, ripercorrendo criticamente più volte la stessa serie
documentale, ad una sintesi concettuale su cui innestare l’eventuale revisione delle premesse e la formazione di un substrato in grado di alimentare ulteriori sviluppi di ricerca.
Per procedere alla descrizione del campo di indagine e degli obiettivi conoscitivi principali, può essere interessante il riferimento alle questioni che Krippendorf (1980) pone come elementi qualificanti della content analys: quali dati sono oggetto di analisi; che caratteristiche presentano, da quale popolazione sono estrapolati; qual è il contesto di riferimento ed in relazione a questo quali limiti presentano; quali sono gli esiti attesi dello studio.
In primo luogo occorre precisare quali dati sono stati sottoposti all’analisi: nella trattazione si considerano quali documenti primari i “Rapporti sulla formazione nella pubblica amministrazione” redatti dall’Osservatorio sui Bisogni Formativi della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione. Il focus dell’indagine è costituito dalla sezione dedicata alla formazione nelle amministrazioni centrali, in un intervallo temporale compreso tra gli anni 2002 e 2009: i dati analizzati hanno natura quantitativa (andamenti di valori rilevanti, come l’investimento in formazione in valore assoluto o in rapporto con la massa salariale) e qualitativa (descrizioni dello svolgimento delle principali fasi del ciclo della formazione o delle motivazioni che alla base di un certo andamento di un dato valore). Dall’analisi del contenuto dei Rapporti è possibile desumere indicazioni approfondite su argomenti quali la programmazione delle attività formative, facendo riferimento sia ad informazioni di carattere quantitativo (numero dei piani formativi adottati) che ai commenti sul contenuto degli stessi, prodotti in sede di elaborazione dei documenti dai responsabili dell’Osservatorio.
Le amministrazioni centrali dello Stato rappresentano un sottoinsieme del più vasto sistema delle aziende ed unità pubbliche: presentano notevoli spunti di interesse in ragione degli effetti del combinato di leggi e regolamenti che hanno conferito, nell’ambito dei processi di riorganizzazione e razionalizzazione delle strutture ministeriali e degli enti pubblici, del consolidamento del sistema delle
184
authorities e delle agenzie, alla formazione un ruolo di indubbia centralità quale
variabile di accompagnamento dei processi di riforma e revisione delle strutture amministrative. Il contesto di analisi si presenta relativamente circoscritto (39 amministrazioni) ma altamente diversificato al suo interno: facendo riferimento alla suddivisione presente nel Rapporto, si distinguono 5 comparti, che occupano circa 490mila dipendenti:
- Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministeri: con oltre 260mila dipendenti all’attivo, è il comparto numericamente più consistente; risente di una certa variabilità nel numero delle amministrazioni che lo compongono, in ragione del susseguirsi di leggi che hanno modificato il numero massimo di ministeri che possono comporre il Governo352: nell’anno 2009, oltre alla Presidenza del Consiglio353, si annoverano (ordinati in base al numero dei dipendenti) i ministeri dell’Economia e delle Finanze, dell’Interno, della Giustizia, della Difesa, dei Beni Culturali, del Lavoro, Salute e Politiche Sociali, delle Infrastrutture e dei Trasporti, dell’Istruzione, Università e Ricerca, degli Affari Esteri, dello Sviluppo Economico, delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, dell’Ambiente e Tutela del Territorio e del Mare;
- Sicurezza: occupa più di 160mila persone e comprende il Dipartimento della pubblica sicurezza, la Scuola di Perfezionamento delle Forze di Polizia, l'Istituto superiore di studi penitenziari, il Corpo forestale dello Stato;
- Organi dello Stato: si suddividono in Corte dei conti, Consiglio di Stato, Avvocatura dello Stato e CNEL (Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro);
352
Il Decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 prevedeva la riduzione da 18 a 12 ministeri; il numero è elevato a 14 dalla legge n. 317 del 2001, successivamente a 18 per effetto della legge 233 del 2006 di nuovo a 18; infine, la legge finanziaria per il 2008 (legge 24 dicembre 2007, n. 244) all’art. 1, comma 376 ha previsto un numero massimo di ministeri pari a 12. Riguardo all’organizzazione interna, nei ministeri le strutture di primo livello si articolano in dipartimenti o direzioni generali.
353
L’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri è dettata, in conformità alle previsioni dell’art. 95 della Costituzione, dalla legge n. 400 del 1988 e dal Dlgs. 300 del 1999: è prevista un’articolazione in dipartimenti ed uffici, posti alle dipendenze del Segretario generale; alcuni dipartimenti possono essere affidati ai ministri senza portafoglio.
185
- Autorità indipendenti: tra queste si annoverano l'Autorità garante per la protezione dei dati personali, la CONSOB (Commissione nazionale per le società e la borsa), l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, il CNIPA (Centro nazionale per l'informatica nella Pubblica Amministrazione), l'Autorità per l'energia elettrica e il gas, la Commissione per la vigilanza dei fondi pensione, l'ISVAP (Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo) e l'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici;
- Enti Pubblici: comprende 11 istituzioni, in cui operano circa 62mila persone, ripartite tra ISTAT (Istituto nazionale di statistica), INPS (Istituto nazionale di previdenza sociale), INPDAP (Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti dell'Amministrazione pubblica), INAIL (Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro), ACI (Automobile club d'Italia), IPOST (Istituto postelegrafonici), ICE (Istituto per il commercio estero), CNR (Consiglio Nazionale delle Ricerche), ISS (Istituto superiore di sanità), IPSEMA (Istituto di previdenza per il settore marittimo) ed ENPALS (Ente nazionale di previdenza e di assistenza per i lavoratori dello spettacolo e dello sport professionistico).
Le dimensioni di analisi considerate attengono agli elementi peculiari del ciclo di gestione della formazione, di cui si è discusso nei paragrafi precedenti: lo studio è stato condotto con la principale finalità di ricondurre i costrutti teorici alla realtà empirica, pur circoscritta ad un ambito di analisi specifico. A tale scopo è stata svolta una preliminare ricognizione su aspetti essenziali quali l’investimento in formazione, le tematiche ed i destinatari degli interventi formativi nell’arco temporale considerato; riguardo alle fasi rilevanti del processo formativo, si sono ricercate, nei paragrafi successivi, significative evidenze in merito alla programmazione ed alla valutazione dell’azione formativa.
Come già sottolineato, a partire dalla Direttiva “sulla formazione e la valorizzazione del personale delle pubbliche amministrazioni” si registra un impulso notevole in termini di razionalità complessiva del processo formativo, che si è caratterizzato, nelle amministrazioni centrali, per un crescente grado di formalizzazione delle diverse attività inerenti alla pianificazione, alla
186
realizzazione degli interventi ed alla valutazione, attraverso l’introduzione di parametri quantitativi e qualitativi di riferimento, di strumenti di programmazione quali il piano di formazione, la diffusione di pratiche volte a valutare l’impatto dell’azione formativa rispetto ad orizzonti temporali prolungati.
Al fine di proporre un inquadramento dimensionale relativamente alla gestione del ciclo della formazione, si è ritenuto opportuno indagare preliminarmente la consistenza dell’investimento in formazione nelle amministrazioni centrali.
Figura 4.3.1: network view; l’investimento in formazione nelle
amministrazioni centrali dello Stato. Elaborazione effettuata con il network manager di Atlas.ti.
La figura precedente esemplifica il processo di interpretazione delle categorie di contenuto (nella figura 4.3.1 si fa riferimento alla macro-categoria “investimento in formazione”), attraverso l’esplicitazione di codici (investimento in valore assoluto, procapite, su massa salariale, etc) che ricorrono più volte nel testo: dall’analisi di questi si estrapolano le informazioni, qualitative e quantitative, sulle
187
quali si basano le osservazioni formulate di seguito, che riguardano il campione nella sua interezza oppure scomposto nelle diverse sottoclassi.
Le due cifre contenute tra parentesi, dopo la denominazione del codice, rappresentano, rispettivamente, il numero di occorrenze nell’ambito dei documenti analizzati ed il numero dei nessi individuati con altre categorie di contenuto. Il codice “investimento in formazione”, ad esempio, che indica la macro-categoria riferita alla sezione del testo inerente all’argomento, ricorre 8 volte, ovvero una volta per ciascuna edizione annuale del Rapporto; presenta, nello schema proposto quattro nessi principali con altrettanti codici, individuati come elementi esplicativi (da cui la denominazione del link “is property of”), i quali sono stati scomposti in relazione alle sottoclassi del campione (il cui nesso è del tipo “is part of”).
Si è ritenuto, dunque, che l’investimento in formazione nelle amministrazioni centrali dello Stato, potesse essere indagato lungo alcune dimensioni significative: in valore assoluto, in rapporto all’ammontare della massa salariale; si è reputato opportuno considerare anche i parametri dell’investimento procapite (in relazione al numero dei dipendenti) e della spesa per ora di formazione fruita, segnaletici, in un certo senso, dell’efficienza nell’erogazione degli interventi, per verificare l’esistenza di differenziali di performance nelle diverse sottoclassi.
La consistenza quantitativa dell’investimento in formazione nelle amministrazioni centrali354, il cui ammontare oscilla tra i 137 milioni del 2002 ed il picco di circa 192 milione del 2005, rivela l’importanza della definizione di un ciclo di gestione ispirato a principi di efficacia ed efficienza, per conseguire le finalità prefissate in un quadro di generale sostenibilità degli interventi.
354
Il rapporto per l’anno 2003 chiarisce che “Per investimento in formazione s'intende il totale dei costi sostenuti dall'Amministrazione per la formazione, comprensivi dei costi diretti per i corsi, del personale dedicato, delle strutture interne, dei docenti (interni ed esterni) e delle spese di missione, nonché di funzionamento delle strutture formative”, compresi, per la Presidenza del Consiglio e i Ministeri, i costi “per la docenza effettuata dalla Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, la quale eroga corsi gratuiti a tutte le Amministrazioni centrali dello Stato.”
188
Figura 4.3.2: investimento in formazione
centrali dello Stato (valore assoluto, dati in milioni di euro)
Il trend di crescita tra gli anni 2002 e 2005
anche alla forza propulsiva dell’emanazione dei provvedimenti normativi sulla formazione; la tendenza si arresta nel 2006
2007, per attestarsi, nel 2009, su un valore di poco superior
L’adeguatezza della consistenza dell’investimento in formazione può essere colta raffrontando l’ammontare dell’investimento in formazione con il totale dei costi per il personale356.
355
Nel rapporto per il 2006 si legge che, a fronte di “una diminuzione piuttosto sensibile e generalizzata dell'investimento nella formazione dei pubblici dipendenti” si riscontra “tramite un'evidente migliore efficienza nell'utilizzo delle minori risors
proporzionale delle attività formative realizzate.
356
“Le spese per il personale (la cosiddetta "massa salariale") sono costituite dalla somma delle retribuzioni e degli oneri aggiuntivi e vari”: cfr. Rapporto 2009, pag. 120.
0,000 50,000 100,000 150,000 200,000 2002 2003 137,374 153,911
nvestimento in formazione nelle amministrazioni centrali dello Stato (valore assoluto, dati in milioni di euro)
Il trend di crescita tra gli anni 2002 e 2005 può essere in qualche modo ricondotto anche alla forza propulsiva dell’emanazione dei provvedimenti normativi sulla formazione; la tendenza si arresta nel 2006355, salvo un modesto incremento nel 2007, per attestarsi, nel 2009, su un valore di poco superiore a quello del 2002. L’adeguatezza della consistenza dell’investimento in formazione può essere colta raffrontando l’ammontare dell’investimento in formazione con il totale dei costi
Nel rapporto per il 2006 si legge che, a fronte di “una diminuzione piuttosto sensibile e generalizzata dell'investimento nella formazione dei pubblici dipendenti” si riscontra “tramite un'evidente migliore efficienza nell'utilizzo delle minori risorse” una riduzione meno che proporzionale delle attività formative realizzate.
“Le spese per il personale (la cosiddetta "massa salariale") sono costituite dalla somma delle retribuzioni e degli oneri aggiuntivi e vari”: cfr. Rapporto 2009, pag. 120.
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
153,911
177,590 191,706 175,290 180,769 165,995
141,174
Investimento in formazione
può essere in qualche modo ricondotto anche alla forza propulsiva dell’emanazione dei provvedimenti normativi sulla , salvo un modesto incremento nel
e a quello del 2002. L’adeguatezza della consistenza dell’investimento in formazione può essere colta raffrontando l’ammontare dell’investimento in formazione con il totale dei costi
Nel rapporto per il 2006 si legge che, a fronte di “una diminuzione piuttosto sensibile e generalizzata dell'investimento nella formazione dei pubblici dipendenti” si riscontra “tramite e” una riduzione meno che “Le spese per il personale (la cosiddetta "massa salariale") sono costituite dalla somma delle
Figura 4.3.3
salariale (milioni di euro)
L’andamento della media ponderata del comparto sembra ricalcare il trend del valore assoluto della investimento: va sottolineato come in funzione della crescita della massa salariale tra il 2002 ed il 2009, a
analogo, tra il primo e l’ultimo anno dell’arco temporale considerato si registra uno scostamento abbastanza significativo (dallo 0,75% del 2002 allo 0,65% del 2009). Il valore medio ponderato del rapporto tra investimento
massa salariale risulta costantemente inferiore al valore di soglia minimo dell’1%, indicato nella direttiva 24 aprile 1995, n. 14 del Ministro della funzione pubblica.
0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 2002 0,75
Rapporto tra investimento in formazione massa salariale
Figura 4.3.3: Rapporto tra investimento in formazione e massa
salariale (milioni di euro)
L’andamento della media ponderata del comparto sembra ricalcare il trend del valore assoluto della investimento: va sottolineato come in funzione della crescita della massa salariale tra il 2002 ed il 2009, a fronte di un investimento quasi analogo, tra il primo e l’ultimo anno dell’arco temporale considerato si registra uno scostamento abbastanza significativo (dallo 0,75% del 2002 allo 0,65% del
Il valore medio ponderato del rapporto tra investimento
massa salariale risulta costantemente inferiore al valore di soglia minimo dell’1%, indicato nella direttiva 24 aprile 1995, n. 14 del Ministro della funzione pubblica.
2003 2004 2005 2006 2007 2008 0,77 0,87
0,90
0,81 0,82 0,77
Rapporto tra investimento in formazione massa salariale
189
formazione e massa
L’andamento della media ponderata del comparto sembra ricalcare il trend del valore assoluto della investimento: va sottolineato come in funzione della crescita fronte di un investimento quasi analogo, tra il primo e l’ultimo anno dell’arco temporale considerato si registra uno scostamento abbastanza significativo (dallo 0,75% del 2002 allo 0,65% del Il valore medio ponderato del rapporto tra investimento in formazione e massa salariale risulta costantemente inferiore al valore di soglia minimo dell’1%, indicato nella direttiva 24 aprile 1995, n. 14 del Ministro della funzione pubblica.
2009 0,65
190
Figura 4.3.4: investimento in formazione: andamento in relazione a
parametro dell'1% su massa salariale
Il rapporto tra massa salariale e formazione, discriminando tra i diversi comparti, rivela un andamento marcatamente disomogeneo: gli enti pubblici e le autorità (ad eccezione del 2009) tendono a superare costantemen
contrario del comparto sicurezza.
Nel dato negativo relativo all’anno 2009 incide molto la pesante flessione registrata nella Presidenza del Consiglio e nei Ministeri, che rappresenta peraltro il sottoinsieme più rilevante in termin
milioni sul totale di 141,17) e di massa salariale (10,74 miliardi sui complessivi 21,61).
Al fine di verificare l’esistenza di significativi scostamenti tra le diverse amministrazioni considerate
quantitativa dell’investimento in formazione anche attraverso il riferimento al valore procapite ed alla spesa
0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 Pcm e Ministeri Sicurezza 2002 2003
: investimento in formazione: andamento in relazione al parametro dell'1% su massa salariale
Il rapporto tra massa salariale e formazione, discriminando tra i diversi comparti, rivela un andamento marcatamente disomogeneo: gli enti pubblici e le autorità (ad eccezione del 2009) tendono a superare costantemente la quota dell’1%, al contrario del comparto sicurezza.
Nel dato negativo relativo all’anno 2009 incide molto la pesante flessione registrata nella Presidenza del Consiglio e nei Ministeri, che rappresenta peraltro il sottoinsieme più rilevante in termini di investimento in formazione (63,89 totale di 141,17) e di massa salariale (10,74 miliardi sui complessivi l fine di verificare l’esistenza di significativi scostamenti tra le diverse amministrazioni considerate, si è proceduto a dettagliare la consistenza quantitativa dell’investimento in formazione anche attraverso il riferimento al valore procapite ed alla spesa per ora di formazione fruita.
Sicurezza Organi dello Stato
Autorità Enti pubblici
2004 2005 2006 2007 2008 2009
Il rapporto tra massa salariale e formazione, discriminando tra i diversi comparti, rivela un andamento marcatamente disomogeneo: gli enti pubblici e le autorità (ad te la quota dell’1%, al Nel dato negativo relativo all’anno 2009 incide molto la pesante flessione registrata nella Presidenza del Consiglio e nei Ministeri, che rappresenta peraltro i di investimento in formazione (63,89 totale di 141,17) e di massa salariale (10,74 miliardi sui complessivi l fine di verificare l’esistenza di significativi scostamenti tra le diverse dettagliare la consistenza quantitativa dell’investimento in formazione anche attraverso il riferimento al
Figura 4.3.5 tra il 2002 ed
Il valore medio procapite più elevato risulta quello delle autorità, a fronte di scostamenti meno marcati dalla media del comparto per le altre sottoclassi.
Figura 4.3.6 unità di personal
Dal confronto grafico proposto in figura 4.3.6 sembrerebbe emergere una polarizzazione, riguardo all’investimento procapite, tra le amministrazioni in
325,405 0,000 200,000 400,000 600,000 800,000 1000,000 1200,000 1400,000 0,000 50000,000 100000,000 150000,000 200000,000 250000,000 300000,000 0,000 u n it à d i p e rs o n a le
4.3.5: investimento procapite in formazione: media dei valori
tra il 2002 ed il 2009
Il valore medio procapite più elevato risulta quello delle autorità, a fronte di scostamenti meno marcati dalla media del comparto per le altre sottoclassi.
Figura 4.3.6: confronto tra investimento procapite in formazione ed
unità di personale in servizio; media dei valori tra il 2002 ed il 2009
Dal confronto grafico proposto in figura 4.3.6 sembrerebbe emergere una polarizzazione, riguardo all’investimento procapite, tra le amministrazioni in
325,405 200,916 406,892 1146,446 594,944 324,827 investimento in formazione 0,000 500,000 1000,000 1500,000 investimento procapite Pcm e Ministeri Sicurezza
Organi dello Stato
Autorità
Enti pubblici
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media dei valori
Il valore medio procapite più elevato risulta quello delle autorità, a fronte di scostamenti meno marcati dalla media del comparto per le altre sottoclassi.
: confronto tra investimento procapite in formazione ed e in servizio; media dei valori tra il 2002 ed il 2009
Dal confronto grafico proposto in figura 4.3.6 sembrerebbe emergere una polarizzazione, riguardo all’investimento procapite, tra le amministrazioni in
investimento in formazione - procapite
Pcm e Ministeri
Sicurezza
Organi dello Stato
Autorità
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relazione alla numerosità del personale impiegato. La ripartizione dell’investimento tra un numero di dipendenti più elevato consente probabilmente di mitigare anche l’incidenza dei costi di struttura legati alla formazione: a supporto di questa interpretazione, già dal Rapporto del 2002 si evidenziava come il ricorso alla formazione interna fosse più marcato nei ministeri e nel comparto sicurezza (che nel 2002 producevano, tra scuole interne e strutture delle amministrazioni di appartenza, rispettivamente il 74,4% ed il 97,7 della formazione) mentre autorità ed organi dello Stato si rivolgevano soprattutto a strutture formative esterne357.
Figura 4.3.7: Spesa per ora di formazione fruita
Gli interventi formativi risultano più onerosi per le amministrazioni con un minor numero di dipendenti anche in relazione al parametro della spesa per ora di