La funzione sociale ed il quantum dell’indennizzo

Ebbene, un esempio pratico dell‟influenza della prassi della Corte di Strasburgo, in particolare sotto il profilo della valorizzazione dell‟interesse privato del proprietario, si apprezza in ordine alla tematica della determinazione dell‟indennizzo. Infatti, pur rientrando la quantificazione della compensazione pecuniaria nell‟ampio margine di discrezionalità di cui dispongono le autorità statali, la Corte EDU ha contribuito alla valorizzazione di limiti che devono essere necessariamente rispettati dalle autorità domestiche; limiti il cui rispetto può essere accertato attraverso il prisma del principio di proporzionalità, funzionale a configurare uno strumento di sindacato giurisdizionale più incisivo rispetto a quello esercitato dagli organi di controllo interni. Costituendo l‟indennizzo lo strumento di compensazione pecuniaria a fronte dell‟intervento ablativo statale, esso rappresenta l‟istituto per eccellenza che determina la concretizzazione della funzione sociale161. Appare interessante riscontrare come proprio su tale tema sia ravvisabile la rilevante incidenza della giurisprudenza della Corte EDU sulla disciplina interna, condizionando il passaggio da un sistema in cui si

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dava prevalenza all‟interesse pubblico attraverso la corresponsione di un indennizzo esiguo, ad un contesto nel quale viene valorizzato l‟interesse del proprietario mediante la previsione del criterio di determinazione dell‟indennizzo costituito dal valore venale del bene162

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Sul punto, infatti, sono stati determinanti gli arresti della Corte EDU nelle pronunce Scordino c. Italia del 2004163 prima e del 2006164 poi. In tali occasioni la Corte di Strasburgo ha condannato l‟Italia per la violazione dell‟art. 1 del primo Protocollo addizionale alla CEDU, in ragione della corresponsione in favore del proprietario di un‟area edificabile espropriato di un importo inferiore al 50 per cento del valore venale del bene. Risulta evidente come la disciplina italiana costituisse l‟esito di un bilanciamento in cui veniva attribuita prevalenza all‟interesse sovra-individuale della pubblica amministrazione al contenimento delle spese per l‟esecuzione degli interventi ablativi.

Successivamente alle pronunce della Corte di Strasburgo il legislatore italiano è intervenuto sul punto, modificando la disciplina previgente165. Con l‟art. 2, co. 89, lett. a), l. n. 244/ 2007 è stato modificato l‟art. 37, d.P.R. n. 327/ 2001(Testo Unico in materia di espropriazioni) il quale prevede attualmente che l‟indennità di espropriazione di un‟area edificabile sia determinata nella misura pari al valore venale del bene. L‟excursus giurisprudenziale e normativo concernente la disciplina in parola dimostra come la Corte EDU possa ed abbia effettivamente contribuito all‟innalzamento dello standard di tutela in favore del

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In ordine al recepimento dello standard di tutela affermato dalla Corte di Strasburgo sottolinea il contributo offerto dalle autorità giurisdizionali R.CONTI, L’espropriazione e il giudice, fra “principi”

e “bilanciamento” dei diritti fondamentali, in Politica del diritto, 2008, fasc. 3, p. 383 e ss.

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Corte EDU, prima sezione, Scordino c. Italia, 29 luglio 2004. 164

Corte EDU, Grande Camera, Scordino c. Italia, 29 marzo 2006. 165

La normativa previgente, sulla quale si è abbattuta la scure della Corte Costituzionale (sentenza n. 348 del 2007), era costituita dall‟art. 5-bis, d.l. 11 luglio 1992, n. 333, conv. in l. n. 359/ 1992, come modificato dall‟art. 1, co. 65, l. n. 549/ 1995 e dall‟art. 3, co. 65, l. n. 1662/ 1996.

proprietario, attraverso una diversa ponderazione degli interessi pubblici e privati coinvolti, a favore dei secondi. Sul piano pratico, la valorizzazione dell‟interesse proprietario, considerato non più subordinato a quello pubblico ma ad esso equi-ordinato, ha condotto all‟adozione di un criterio di determinazione dell‟indennizzo volto a compensare integralmente il pregiudizio subito in seguito all‟intervento ablativo.

Non va, tuttavia, sottaciuto come l‟attuale formulazione dell‟art. 37 del T. U. in materia di espropriazioni conservi un elemento di bilanciamento con l‟interesse pubblico – essendo dunque riscontrabili tracce della funzione sociale della proprietà – in ragione della previsione, al secondo periodo del primo comma, della possibilità di ridurre del 25 per cento l‟indennità dovuta al proprietario, quando l‟espropriazione sia finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale. Ancora una volta emerge come la tutela dell‟interesse particolare del destinatario del procedimento espropriativo possa essere contemperata con l‟esigenza di tutelare l‟interesse della collettività, in tal caso connesso con l‟esecuzione di ampi interventi di riforma del sistema economico sociale166.

L‟influenza predicabile dalla Corte EDU nella disciplina concreta di una determinata materia si ripercuote non solo sul piano normativo – imponendo al legislatore una diversa regolamentazione positiva – ma altresì sul piano ermeneutico, nella misura in cui funge da criterio guida ai fini dell‟interpretazione del quadro positivo rilevante, come accade nel contesto in esame in relazione alla nozione di riforma economico-

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Sul punto si veda il contributo di M. TRIMARCHI, Proprietà e indennità di espropriazione, in Europa e diritto privato, 2009, fasc. 4, p. 1021, il quale evidenzia il ruolo delle autorità giurisdizionali nell‟applicazione della disciplina in un‟ottica compatibile rispetto all‟interpretazione fornita dalla Corte europea dei diritti dell‟uomo, riempiendo di contenuto la formula elastica contenuta nell‟art. 37 del T. U. in materia di espropriazione.

sociale. Infatti, costituendo quest‟ultima un‟espressione elastica suscettibile di assumere significati diversi, l‟operatore giuridico è tenuto a darvi una lettura compatibile col dettato convenzionale – in tal caso costituito dall‟art.1, primo Protocollo addizionale alla CEDU – così come interpretato dalla Corte di Strasburgo. Pertanto, la situazione che potrà consentire alla p.a. prima di ridurre l‟indennizzo ed all‟autorità giurisdizionale poi di scrutinare la legittimità di tale determinazione è costituita da quegli interventi che modificano gli assetti organizzativi fondamentali di un dato settore o che contengono principi fondamentali di riforma. Ne discende che si possa parlare di interventi di tal fatta – giustificando una riduzione dell‟indennità di espropriazione – solo in presenza di iniziative connotate da un‟ampia portata in cui il parametro discretivo è costituito da un criterio di carattere qualitativo o sostanziale piuttosto che meramente formale quale il numero più o meno elevato di soggetti coinvolti167.

In definitiva è possibile concludere che l‟attività della Corte EDU risulti particolarmente significativa sotto due profili distinti. Da un lato essa contribuisce concretamente all‟accrescimento del livello di tutela da riconoscere in favore del proprietario, come la vicenda normativa concernente la determinazione dell‟indennizzo dimostra. Dall‟altro lato, è possibile concludere come la funzione sociale, piuttosto che costituire

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Un‟applicazione pratica del concetto di riforma economico-sociale è ravvisabile nella pronuncia resa dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, n. 5265 del 2008. Con tale arresto i giudici di legittimità, nella loro massima composizione, hanno dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell‟art. 80, l. n. 219/1981 che prevedeva una riduzione dell‟indennizzo da corrispondere per gli interventi espropriativi connessi agli interventi di pianificazione successivi ai fenomeni sismici dell‟anno precedente, in quanto si trattava di iniziative finalizzate al perseguimento di obiettivi sociali rappresentati dalla ricostruzione delle zone interessate dal disastro naturale. Nella pronuncia menzionata le Sezioni Unite, riprendendo le argomentazioni della Corte EDU nella sentenza Scordino contro Italia del 2006, hanno espressamente affermato che la stessa Corte di Strasburgo riconosce che <<obiettivi legittimi di utilità pubblica come quelli perseguiti da misure di

riforma economica o di giustizia sociale possono giustificare un indennizzo inferiore al valore di mercato del bene>>.

il tratto distintivo ed esclusivo del diritto di proprietà di cui all‟art. 42 della Costituzione, rappresenti un connotato del diritto dominicale tanto nella dimensione interna quanto in quella convenzionale168; con l‟unica – seppur decisiva – differenza che nel secondo caso il bilanciamento tra interessi contrapposti è improntato alla valorizzazione dell‟interesse del proprietario in misura maggiore rispetto al sistema di tutela delineato dall‟ordinamento giuridico interno.

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Di questo avviso è M. VILLANI, La funzione sociale della proprietà, così come profilata dalla

Corte di Strasburgo, assurge a parametro costituzionale, in Giustizia civile, 2009, fasc. 11, p. 2511, il

quale mette in luce come le stesse Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con la sentenza n.5265 del 2008, nel pronunciare l‟inammissibilità della questione di legittimità costituzionale della norma censurata (art. 80, l. n. 219/1981) abbiano riscontrato un‟identità o quantomeno una vicinanza tra la funzione sociale della proprietà di cui all‟art. 42 della Costituzione e l‟art. 1 del primo Protocollo addizionale alla CEDU.