Il principio di proporzionalità tra controllo di legittimità e di merito

Si è già evidenziato il ruolo ricoperto dal principio di proporzionalità115, attraverso il quale il sindacato della Corte si estende fino a delibare quei profili che sono tendenzialmente esclusi dall‟area di sindacabilità delle autorità giurisdizionali interne, in quanto integranti profili di merito amministrativo. Attraverso la valutazione comparativa dell‟operato delle autorità procedenti e del sacrificio imposto al destinatario, i giudici di Strasburgo si spingono ad un accertamento particolarmente incisivo dell‟operato delle autorità statali, configurando un controllo che sembra andare ben oltre uno scrutinio di mera legittimità116.

Tale approccio della Corte di Strasburgo è stato inaugurato con la celebre pronuncia Sporrong e Lonnroth c. Svezia del 1982117 in cui la Corte ha affermato che è necessario il rispetto di un <<fair balance

between the demands of the general interest of the community and the requirements of the protection of the individual’s fundamental rights>>.

Tale requisito dei provvedimenti limitativi del diritto di proprietà si è consolidato nel tempo fino a diventare uno dei principali parametri di legittimità delle misure statali.

Particolarmente significativa in tal senso è stata la pronuncia Lengyel c.

Ungheria del 18 luglio 2017118, in cui la Corte EDU ha censurato la

115

Sul punto si veda E. CANNIZZARO, Il principio della proporzionalità nell’ordinamento

internazionale, Milano, Giuffrè, 2000, p. 70.

116

Il principio di proporzionalità costituisce un canone di legittimità delle misure statali concernenti tutte le posizioni giuridiche presidiate dalle disposizioni convenzionali. Per un‟applicazione di tale parametro con riguardo alle misure limitative della libertà di espressione, di cui all‟art. 10 della CEDU, si veda A.SPAGNOLO, Bilanciamento tra libertà d’espressione su internet e tutela del diritto

d’autore nella giurisprudenza recente della Corte europea dei diritti umani, in Federalismi – Focus Human Rights, n. 2/2013, p. 16, ove viene rilevato che la proporzionalità dell‟intervento va valutata

avuto riguardo all‟interesse perseguito con la misura adottata, la tutela del diritto d‟autore. 117

Corte EDU, sentenza Sporrong e Lonnroth c. Svezia del 23 settembre 1982. 118

riforma del sistema di previdenza sociale varata dal governo ungherese, nella parte in cui aveva determinato la riduzione della pensione di invalidità della ricorrente, per violazione dell‟art. 1, primo Protocollo addizionale alla CEDU. Più in particolare, la censura di parte attrice aveva ad oggetto il provvedimento dell‟Istituto previdenziale col quale, per effetto della riforma menzionata, era stato ridotto l‟importo dell‟assegno assistenziale di cui godeva la ricorrente in virtù di una patologia dalla quale era affetta. Ciò che risulta significativo, ai fini della presente indagine, è la circostanza che la Corte di Strasburgo, pur riconoscendo la sussistenza di una finalità di interesse pubblico tale da giustificare il provvedimento censurato – rappresentata dalla razionalizzazione della spesa pubblica – è giunta all‟accoglimento del ricorso attoreo in ragione della violazione del parametro della proporzionalità.

Infatti, la riduzione dell‟importo dell‟assegno assistenziale determinava una condizione eccessivamente pregiudizievole per la ricorrente, atteso che la medesima – a causa dell‟invalidità da cui era affetta – non aveva la possibilità di alcun reinserimento nel mercato del lavoro. Pertanto la misura censurata, pur essendo funzionale al perseguimento di un obiettivo di interesse generale, è risultata in violazione dell‟art. 1, primo Protocollo addizionale alla CEDU in quanto non consentiva di soddisfare la valutazione di adeguatezza o di proporzionalità in senso stretto119. Il provvedimento limitativo della sfera patrimoniale del destinatario non ha infatti determinato un appagante bilanciamento tra gli interessi in rilievo, quello superindividuale relativo alla riduzione della spesa

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Per tale intendendosi, come già chiarito nel corso del primo Capitolo, il perseguimento di un giusto equilibrio tra l‟interesse pubblico e quello privato, in un‟ottica prettamente quantitativa. Per una ricostruzione più approfondita della vicenda in questione sia consentito il rinvio a R. RUOPPO,

Riduzione dell’assegno di invalidità e tutela del diritto di proprietà, nota a Corte EDU, sent. Lengyel

pubblica e quello privato del destinatario della misura. Ciò che emerge, in definitiva, è che le caratteristiche individuali della ricorrente – quali lo stato d‟infermità e la connessa impossibilità di reinserimento nel mercato del lavoro – sono divenute componenti della valutazione di adeguatezza della misura statale, svelando il carattere camaleontico del principio di proporzionalità, inteso quale parametro di legittimità in grado di colorarsi di sfumature diverse a seconda delle specificità del caso concreto.

Il dato che risulta maggiormente significativo, ai fini della presente indagine, è che, nel delibare la legittimità della misura in parola, i giudici di Strasburgo hanno proceduto alla valutazione di elementi la cui ponderazione rientra tendenzialmente nell‟ambito del merito amministrativo. Infatti, accertando la legittimità del provvedimento adottato dalla pubblica amministrazione che – in applicazione della riforma del sistema previdenziale – riduceva l‟importo dell‟assegno di inabilità di cui beneficiava la ricorrente, la Corte EDU ha provveduto a considerare profili che appartengono alla discrezionalità amministrativa in quanto costituiscono espressione di valutazioni di opportunità di cui sono titolari – tendenzialmente esclusive – le autorità amministrative nazionali.

Nel ponderare il rispetto del parametro di proporzionalità e dunque il grado di incisione dell‟interesse della ricorrente, i giudici di Strasburgo hanno espressamente attribuito rilievo a fattori quali l‟età della ricorrente, il relativo grado di inabilità e le future opportunità lavorative. Ciò che emerge da tale pronuncia, pertanto, è che attraverso il prisma del principio di proporzionalità la Corte EDU giunge ad un profondo scrutinio dell‟attività amministrativa, mediante il concreto bilanciamento

tra interessi contrapposti – pubblico e privato – che costituisce l‟essenza della discrezionalità amministrativa120.

Se da un lato siffatta valutazione pone l‟esigenza di individuare un sicuro confine tra il sindacato di legittimità e quello di merito – che dovrebbe essere precluso alle autorità giurisdizionali in forza del principio di separazione dei poteri – dall‟altro lato impone di registrare che la Corte di Strasburgo contribuisce ad elaborare uno standard di protezione particolarmente significativo in funzione della tutela degli interessi patrimoniali dei cittadini, configurandosi quale autorità giurisdizionale in grado di assicurare una salvaguardia più efficace rispetto alle autorità nazionali.