La performance nelle riforme Cassese e Bassanini

In precedenza, sono state solamente accennate le principali novità introdotte dalla normativa. Ora ci si soffermermerà su un tema, per quanto esteso e complesso, ben determinato: i sistemi di gestione della performance.

Sia a livello internazionale sia a livello nazionale, il miglioramento della performance rappresenta il perno centrale attorno al quale ruota il processo di ammodernamento delle aziende pubbliche: produttività del lavoro, efficienza, accessibilità e qualità del servizio, trasparenza, efficacia delle politiche, sono tra le principali sfide che gli istituti pubblici sono chiamati a gestire.

Come afferma Del Vecchio (2001, p. 61), la questione della misurazione e valutazione dei risultati non rappresenta una novità nella riflessione sulla gestione delle aziende pubbliche. Dagli anni novanta però si assiste ad un radicale cambiamento di prospettiva: il passaggio da logiche burocratiche (compliance-based) a logiche di management (performance-based) cambia il senso (e l'oggetto) delle rilevazioni sulla performance. Non si tratta solamente di autorizzare ex ante l'allocazione delle risorse finanziarie tra programmi e funzioni o di valutare i risultati in termini di conformità alle leggi ed ai procedimenti. Per poter assicurare il buon andamento dell'azienda pubblica, la misurazione e la valutazione della performance viene estesa ai risultati: attesi ed effettivi, quantitativi e qualitativi, giudicati da valutatori interni ed esterni. Si evidenzia inoltre l'opportunità di inglobare tali informazioni in un processo più ampio, capace di incidere positivamente sulla gestione quotidiana dell'azienda, di migliorare la capacità di raggiungere le finalità istituzionali e di rispondere compiutamente alle esigenze informative degli stakeholder interni ed esterni.

In Italia, tra i primi ad evidenziare l'esigenza improrogabile di diffondere delle tecniche avanzate di governo delle amministrazioni pubbliche59, si ricorda Giannini, il quale nel 1979 presentò alle Camere un rapporto che costituisce una sorta di compendio dei problemi della pubblica amministrazione italiana di quegli anni (alcuni dei quali peraltro, sembrano tuttora una buona rappresentazione della realtà). Nel rapporto vengono individuati, tra gli altri:

59 _{"Partiti come enti di funzione di ordine e di base, tipicamente autoritativi", gli enti pubblici "sono divenuti}

anche enti gestori di servizi, ed infine anche enti di trasferimento di ricchezza. [...] Ripensare la posizione delle amministrazioni dello Stato significa rendersi conto che, per la dominanza assunta da quelle del secondo e terzo tipo, lo Stato ha accentuato il carattere, che prima aveva solo in parte, di azienda di attività terziaria" (Giannini, 1979, p. 27-28).

69 l'arretratezza delle tecniche di amministrazione; le scarse o pressoché nulle capacità di valutare la produttività delle risorse (in primis il lavoro), le forme dei controlli “antiquate”; l'assenza di “uffici di organizzazione” e la carenza di competenze manageriali. A fronte di queste carenze, nel rapporto vengono chiariti i concetti di efficacia ed efficienza, viene introdotto il tema degli indicatori (un approfondimento particolare è dedicato agli indicatori di produttività) e si evidenziano i miglioramenti sulla produttività ottenuti da quelle poche istituzioni che stavano iniziando un percorso di misurazione della performance.

Dopo il rapporto Giannini, il tema della misurazione, valutazione e gestione delle performance viene più volte ripreso ed affrontato. In particolare lo ritroviamo nella riforma Cassese, nelle riforme Bassanini e infine nella più recente riforma Brunetta (dai nomi dei Ministri che le hanno via via proposte) (Hinna, 2010, p. 73).

La riforma Cassese (il cui principale riferimento è il d.lgs. n. 29/1993)60 pone le basi per avviare il processo di managerializzazione della pubblica amministrazione, ridefinendo i rapporti tra sfera politica e sfera burocratica non solo per gli enti locali, come già previsto dalla legge 142/1990, ma anche per le amministrazioni centrali. La norma stabilisce che gli organi politici hanno il compito di definire gli indirizzi e valutare i risultati, mentre i dirigenti sono i responsabili della gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa, delle decisioni organizzative e di gestione del personale, e dei relativi risultati (art. 3, c. 2; art. 20, c. 1), così come il personale è responsabile per il risultato dell'attività lavorativa (art. 1, c. 5, punto e). Si è introdotto quindi un criterio essenziale per poter parlare di performance management, ovvero la responsabilizzazione sui risultati, criterio che “eleva” i burocrati a manager pubblici61.

Viene stabilita inoltre la costituzione di uffici di controllo interno (chiamati nuclei di valutazione o servizi di controllo interno) a cui viene affidato il compito di indirizzare, correggere e valutare l'azione degli altri uffici in termini di costi, risultati e congruenza degli stessi con gli obiettivi assegnati. L'attività ha lo scopo di coadiuvare gli organi politici nell'attività di valutazione dei risultati rispetto ai programmi prefissati. Il controllo sugli atti, ovvero il controllo di legittimità, non viene cancellato ma diventa una parte dei controlli necessari.

60

Ora abrogata ed in gran parte recepita dal d.lgs. n. 165/2001.

61 _{La distinzione tra responsabilità politiche e di gestione ha l'obiettivo di ridurre le forme di interferenza e}

condizionamento degli organi elettivi sull'amministrazione e, viceversa, di evitare comportamenti di deresponsabilizzazione da parte dei dirigenti (Borgonovi, 2005, p. 198).

70 Per quanto riguarda invece la gestione dei rapporti con gli stakeholder esterni, grande rilevanza assume l'introduzione, all'art. 12, degli uffici per le relazioni con il pubblico (URP), i quali rispondono ad una duplice esigenza: garantire la trasparenza amministrativa e la qualità dei servizi, e fornire uno strumento di comunicazione istituzionale e contatto con i cittadini (www.urp.it).

Una duplice controllo viene dunque svolto sui processi e sui risultati: un controllo interno (di legittimità e di merito) ed un controllo esterno (i cittadini possono, senza intermediari, stabilire una relazione con la pubblica amministrazione).

In definitiva, si può affermare che la gestione orientata alle performance (sebbene il termine non ripreso all'interno della norma) ed i sistemi di gestione della performance (di cui i sistemi di controllo fanno parte) vedono in questa riforma i primi determinanti sviluppi.

La continuazione di questo percorso è lasciata alle riforme Bassanini, sfociate nel d.lgs. n. 286/1999. La norma si concentra in particolar modo sui controlli interni, individuandone di quattro tipi (art. 1):

1) il controllo di regolarità amministrativo-contabile, inteso a garantire legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa;

2) il controllo di gestione, inteso a verificare l‟efficacia, l‟efficienza e l‟economicità dell'azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati;

3) la valutazione delle prestazioni del personale dirigenziale;

4) la valutazione e il controllo strategico, inteso a valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti.

Oltre alla disciplina dei controlli la norma prevede:

- l'adozione di un sistema informativo-statistico a supporto del controllo di gestione e strategico;

- la costruzione di indicatori di efficacia, efficienza ed economicità; - l'individuazione di standard qualitativi dei servizi pubblici;

- il coinvolgimento degli utenti nella definizione e valutazione degli standard qualitativi. È evidente il profondo impatto organizzativo cercato da questo provvedimento attraverso il quale si consolida la visione di una gestione di tipo manageriale dell'azienda pubblica e

71 vengono avvicinate le logiche utilizzate nel settore pubblico a quelle delle aziende private. La misurazione e la valutazione della performance (anche se ancora non viene utilizzato tale termine) si estendono a comprendere verifiche di merito non solo dei risultati gestionali ma anche dei risultati strategici, con lo scopo di utilizzare tali informazioni a supporto delle decisioni sia dirigenziali che politiche.

Lo scopo è dunque dotare le amministrazioni di un sistema organico di controlli (in cui i vari tipi di controllo sono differenziati, ma esercitati in modo integrato), che nel complesso sia funzionale alla capacità dell'ente di rispondere efficacemente alle aspettative dei cittadini. Si può correttamente identificare, in questo passaggio, il compimento di un primo passo verso la costituzione di un vero e proprio sistema di performance management. Le informazioni sulla performance ottenute vengono sistematizzate, confrontate nel tempo e nello spazio, ed utilizzate per creare e diffondere conoscenza, la quale viene impiegata nei processi strategici, operativi ed organizzativi al fine di migliorare la performance complessiva dell'azienda pubblica.

L'ultima riforma in ordine temporale che assume un ruolo determinante nel percorso evolutivo della concezione di performance pubblica e delle tecniche di gestione della performance, è la cosiddetta riforma Brunetta, ovvero il decreto legislativo n. 150/2009 (di attuazione della legge delega n. 15 del 4 marzo 2009). A questa riforma va “il merito di considerare la pubblica amministrazione come un sistema di interdipendenze e di unire in un unico istituto le funzioni di pianificazione, monitoraggio, misurazione, valutazione, e conseguenze della valutazione e rendicontazione” (Monteduro, 2011, p. 8).

Il prossimo paragrafo tratta le motivazioni che hanno indotto il legislatore a ritenere necessaria questa nuova riforma e gli intenti della stessa.