2.1 Le peculiarità della performance nella pubblica amministrazione
2.1.3 La multidimensionalità della performance
Identificate le peculiarità e le evoluzioni del concetto di performance nel contesto della pubblica amministrazione, si vuole ora approfondire la natura multidimensionale della performance pubblica. Secondo la dottrina e la prassi consolidata, la performance si comporrebbe di due dimensioni principali: l'ampiezza e la profondità. La prima fa riferimento alla multidimensionalità del “contenuto” (input, output, outcome, efficienza, efficacia, ecc.), mentre la seconda alla multidimensionalità dell'“ambito di applicazione” (individuo, unità organizzativa, intero ente, politica pubblica, ecc.).
Si seguirà un processo logico che vuol essere d'aiuto alla comprensione dei “rapporti gerarchici” fra le varie sotto-dimensioni della performance. Non vuol essere una gerarchia basata sul parametro dell'importanza (in quanto si crede che ognuna delle sotto-dimensioni sia critica per il buon funzionamento dell'azienda al pari delle altre), quanto basata sul parametro della “priorità”, intesa come “funzionalità allo scopo”. Si ritiene utile, in particolare nel caso di trade-off, avere chiara la relazione di priorità tra le diverse variabili, in modo da non incorrere nel rischio di preferire un'ottimizzazione parziale ad una globale, ovvero di favorire, tra le due variabili, quella meno funzionale agli obiettivi ultimi dell'azienda.
Si ricorda che l‟adozione di sistemi di performance management ha senso solo se tali sistemi possono contribuire positivamente al raggiungimento degli scopi per cui un'azienda viene creata. In una pubblica amministrazione i sistemi di performance management devono essere dunque funzionali alla creazione di valore per la comunità di riferimento.
La creazione di valore pubblico e sociale quale obiettivo di fondo della pubblica amministrazione ha trovato ampi consensi sia tra gli studiosi, sia tra i policy-maker, diventando un punto di riferimento della letteratura50 (Pidd, 2012, p. 11).
Secondo Moore (1995), fondatore della teoria del valore pubblico, la pubblica amministrazione crea valore pubblico se: ottiene risultati oggettivamente apprezzabili dagli stakeholder; riesce ad attrarre e mantenere il supporto e la legittimazione degli elettori; e crea condizioni che garantiscono la durevole operatività della sua attività51. La concezione di valore pubblico “assomma in sé aspetti relativi alla qualità dell'azione politica relativa alla capacità di leggere il contesto, gestire il consenso e delineare priorità e programmi di
50 In Italia invero Ruffini (2010, p. 101) sottolinea come sia un concetto ancora sostanzialmente confinato
all'ambiente accademico.
56 intervento, nonché elementi di apprezzamento di un effettivo raggiungimento di efficienti condizioni di gestione” (Valotti, 2000, p. 51). In altre parole, la capacità di un'azienda pubblica di creare valore dipende dalla sua capacità di allineare la dimensione politica, la dimensione istituzionale e la dimensione aziendale.
Il sistema di performance management deve riuscire a cogliere questa complessità, ma deve anche riuscire a ricondurla ad ambiti via via sempre più osservabili e quindi valutabili e gestibili.
Un proxy del valore pubblico creato (o desiderato) è rappresentato dagli indicatori di outcome. Gli outcome possono essere:
- finali, se esprimono gli impatti generati dalle politiche e dalle strategie sul tessuto sociale, ambientale ed economico e sul complessivo sistema di bisogni pubblici; - oppure intermedi, se esprimono gli effetti di una politica pubblica o delle strategie sul
bisogno specifico dei destinatari della determinata politica.
I secondi sono più agevoli da rilevare, poiché in genere sono riferiti a periodi più brevi rispetto ai primi e sono meno condizionati da fattori di cui la pubblica amministrazione non è responsabile. Per esempio, in riferimento ad una campagna antifumo, l'outcome finale potrebbe essere espresso attraverso la diminuzione dei casi di tumore ai polmoni, mentre l'outcome intermedio potrebbe essere espresso attraverso il numero di persone che hanno smesso di fumare (Monteduro, 2006, p. 32).
La dimensione di performance più significativa è rappresentata dall'efficacia “sociale”, la quale esprime la capacità dell'amministrazione di rispondere ai bisogni dei cittadini e si ottiene dal confronto tra gli outcome finali, o in alternativa intermedi, e i bisogni pubblici, fine ultimo dell'attività.
L'esplicitazione degli outcome attesi consiste dunque nel primo passo da compiere per fornire all'intera organizzazione una chiara mission. Si tratta di compiere un'attenta analisi del contesto socio-economico e dei bisogni della collettività, e di definire poi gli impatti desiderati e le priorità (solitamente questi ultimi vengono illustrati nei programmi politici sui quali si chiede ai cittadini di esprimere la loro fiducia).
In funzione di questi ultimi saranno formulate le strategie, ovvero la mission sarà tradotta in obiettivi di lungo termine specifici e realizzabili, che costituiranno la premessa per la fissazione degli obiettivi operativi. “Le scelte strategiche consentono a un'organizzazione di rispondere in modo valido alle esigenze dell'ambiente coerentemente con le competenze e le
57 risorse di cui dispone” (Ruffini, 2010, p. 100): esse sono considerate il punto di incontro tra le dichiarazioni e l'effettiva attività amministrativa/aziendale.
Una seconda valutazione da effettuare dovrebbe riguardare, a questo punto, la rilevanza degli obiettivi politici e strategici individuati, dove per rilevanza si intende “la coerenza tra gli obiettivi che le istituzioni pubbliche si danno e i bisogni della collettività, di cui gli obiettivi dovrebbero essere espressione” (Monteduro, 2006, p. 33): impegnare un'organizzazione intera e risorse pubbliche per raggiungere obiettivi che non presentano il carattere della rilevanza (o la cui rilevanza risulta nettamente inferiore ad altri possibili interventi) prospetta una situazione futura di sostanziale inefficacia sociale.
Dati gli obiettivi strategici, l‟efficacia “interna” è misurata dal confronto tra i risultati conseguiti (espressi dagli outcome finali o intermedi) e gli obiettivi stessi. Essa rappresenta la capacità dell‟amministrazione di raggiungere determinati obiettivi prefissati. La rilevanza degli obiettivi strategici è la variabile che avvicina l‟efficacia interna all‟efficacia sociale.
Le strategie, per poter essere implementate efficacemente, devono poi essere tradotte in obiettivi operativi e perseguite attraverso un insieme di decisioni, azioni e processi efficienti e a loro volta efficaci. Il risultato dei processi è chiamato output ed è misurato in termini sia di quantità che di qualità dei beni e servizi prodotti in un arco temporale. In termini quantitativi l'output evidenzia il volume di produzione o di erogazione di un bene o servizio; in termini qualitativi esso rappresenta il grado di soddisfazione degli utenti su varie caratteristiche del bene o del servizio, come la cortesia del personale, la rispondenza del servizio alle proprie esigenze, l'adeguatezza dei tempi e dei modi con cui è stato erogato il servizio, ecc.. L'efficacia del processo è data dalla capacità dell'azienda di conseguire gli obiettivi operativi e deriva dal confronto tra l'output realizzato e l'output atteso. Dall'efficacia dei processi dipende l'efficacia delle politiche, poiché gli outcome sono generati dall'insieme degli output dei processi.
L'efficienza del processo mette invece a rapporto le risorse consumate con il risultato prodotto, verificando dunque la presenza di eventuali sprechi. Le risorse necessarie, dette anche input del processi, sono: finanziarie, se le attività consistono nel trasferimento di contributi ad altri soggetti o nel finanziamento di iniziative promosse da altri soggetti; o reali, se lo svolgimento dell'attività richiede l'utilizzo di fattori produttivi operativi, come determinate tecnologie, personale qualificato, ecc. (ovvero se l'ente si occupa direttamente del progetto). Si tratta di valutare se gli input (monetari o tecnici) sono stati minimizzati a parità
58 di output o, in alternativa, se gli output sono stati massimizzati a parità di input. In quest'ultimo caso si parla anche di produttività (termine solitamente riferito al fattore lavoro). Se invece gli input vengono rapportati direttamente all'outcome si ottiene un'altra misura di performance, definita “costo-efficacia”.
La razionalità economica nell'acquisto dei fattori produttivi sul mercato, detta economicità di acquisizione dei fattori, si esprime invece in termini di rapporto qualità-prezzo e di adeguatezza del fattore all'uso per il quale è stato acquistato. A parità di qualità ed utilità dovrà essere minimizzato il costo del fattore.
Come anticipato, si è seguito un ordine espositivo che pone in sequenza le diverse dimensioni della performance affinché non si perda di vista l'obiettivo “più alto” in funzione del quale si sta svolgendo una determinata attività o si sta prendendo una determinata decisione. Così, la valutazione di economicità nell'acquisto dei fattori dev'essere orientata al miglioramento dell'efficienza del processo e quest'ultima, a sua volta, non sarà fine a se stessa, ma sarà orientata ad ottenere una maggiore quantità, o migliore qualità, degli output, e così via.
Ci sono infine altre dimensioni che non sono ancora state menzionate, in quanto non riguardano una specifica fase del processo strategico ed operativo della pubblica amministrazione; esse rappresentano piuttosto un riferimento costante nella valutazione di input, processi e output:
- la qualità. Non esiste una definizione univoca del termine; ad esso, infatti, sono stati attribuiti diversi significati che vanno dalla “conformità a delle specifiche” alla “soddisfazione delle aspettative” (Bovaird e Loffler, 2003, p. 314). Ad ogni modo, riferendosi alla qualità si intende far riferimento ad una serie di caratteristiche intrinseche al fattore, al processo, al bene o al servizio che migliorano l'efficacia in ogni suo stadio e, di conseguenza, la soddisfazione dei cittadini.
- l'equità. Essa è il grado di giustizia ed imparzialità nella identificazione delle priorità tra i bisogni pubblici, nella definizione degli obiettivi e nello svolgimento dei processi di acquisizione delle risorse e di produzione ed erogazione di beni e servizi. L'equità è detta orizzontale quando assicura che tutte le persone siano trattate allo stesso modo e verticale quando prevede che persone con esigenze diverse ricevano trattamenti diversi (Pidd, 2012, p. 24);
59 pubblica e soprattutto all'esterno di essa. “Rende evidente cosa fa la pubblica amministrazione, come lo fa, chi lo fa, con quali risultati, a che costi e con quali
standard di qualità” (Hinna e Marcantoni, 2011, p. 14). È un tratto molto importante
per una pubblica amministrazione perché favorisce le forme di controllo collettivo, la partecipazione dei cittadini, e riduce le possibilità di atti, fatti o comportamenti illegali, corrotti o mirati ad ottenere interessi personali o di gruppo.