Con la legge del 22 aprile 1905 n. 137 recante “Provvedimenti per l'esercizio di Stato
delle ferrovie non concesse ad imprese private”, lo Stato assume l'esercizio delle ferrovie fino
ad allora in concessione ad aziende private. Con la legge. 7 luglio 1907, n. 429 viene adottato l’ordinamento provvisorio. All’art. 1 dispone “Lo Stato esercita direttamente, per
mezzo di una Amministrazione autonoma delle ferrovie da esso costruite o riscattate e quella concesse all'industria privata” 80L’azienda è interamente pubblica, anche se alcuni servizi
aggiuntivi o collaterali possono essere dati in concessione, ed è in capo al Ministero dei lavori pubblici81 che ne assume la responsabilità e la direzione.
79 “Storicamente i primi esempi di assunzioni singolari si ebbero ancora una volta nel campo delle municipalizzazioni, allorché gli enti locali assumevano servizi pubblici “ non in privativa” secondo la direzione delle norme, che significava senza municipalizzare in senso proprio l’intera attività. Già da allora vennero a delinearsi le causali di siffatti “interventi” pubblici; quando, il comune assumeva attività non in privativa, gli imprenditori privati del ramo rimanevano , solo che l’ente pubblico entrava nella concorrenza con un’impresa (o una gestione diretta) che poteva praticare prezzi più bassi (e quindi assumere una funzione di calmiere) con la sola eliminazione delle punte di eccessivo profitto.” M. S. GIANNINI, Diritto pubblico dell’economia, cit,. pp. 159-160.
80 L. 7 luglio 1907, n. 429, Capo I, Disposizioni generali, art. 1. L’«Amministrazione delle Ferrovie dello Stato era stata istituita con R.D. 15 giugno 1905, n. 259 completato con L. 12 luglio 1906, n. 332.
81 L. 7 luglio 1907, n. 429 Capo I. Disposizioni generali. art. 3. “ L'Amministrazione autonoma delle ferrovie dello Stato, sotto l'alta direzione e la responsabilità del Ministro dei lavori pubblici, ha la diretta gestione di tutti gli atti che si riferiscono all'esercizio della rete ferroviaria e del servizio di navigazione ... e, nello svolgimento di queste sue attribuzioni, impegna il bilancio dell'azienda.”
Lo scopo immediato della legge del 1905 è quello di uscire dal ricatto delle società concessionarie che, in assenza di un’alternativa per lo Stato, avrebbero ottenuto il rinnovo delle concessioni a condizioni loro favorevoli.
In realtà le società concessionarie avevano dato una pessima prova di sé e le condizioni delle ferrovie risultavano deplorevoli essendo non solo mancati i miglioramenti tecnici previsti, ma anche una decorosa manutenzione.
Sottrarre alla gestione privata le ferrovie non comportò la diminuzione delle tariffe in quanto furono mantenute “le condizioni dei trasporti e le tariffe attualmente in
vigore sulle ferrovie esercitate dallo Stato”; la legge tuttavia prevede che “entro tre anni... si provvederà alla revisione delle condizioni dei trasporti o al coordinamento delle medesime, per ciò che concerne le merci, alla Convenzione di Berna e successive appendici e alla semplificazione delle tariffe.” 82
La riproduzione delle condizioni e delle tariffe del 1885 stabilita dalla legge del 1905 viene limitata dalla legge del 1907 con la previsione di un necessario coordinamento con le tariffe internazionali, coordinamento che era mancato per l’opposizione delle compagnie concessionarie, e con la considerazione dell’opportunità di una semplificazione del sistema tariffario. Resta la distinzione tra tariffe generali e tariffe speciali, ma esse tenderanno a unificarsi in basso, per una precisa posizione degli utenti che sceglieranno di pagare le tariffe più basse rinunciando ai pochi vantaggi di quelle maggiorate e comunque la necessità di una semplificazione è testimoniata dai frequenti contenziosi degli anni successivi rispetto al trasporto delle merci e le relative tariffe.
82 L. 7 luglio 1907, n. 429, art. 38 Per la Convenzione di Berna vedi infra pag. 19. Nella recensione all’ opera di G.B. MARCHESINI Il contratto di trasporto delle merci per ferrovia secondo la convenzione di Berna e la legislazione Italiana Milano, 1910 in Giur. it. IV, pp.118 ss. U. Manara riferendosi proprio all’art. 38 ribadisce la necessità di procedere all’armonizzazione tra la Convenzione e la legislazione italiana, cosa che evidentemente non era ancora accaduta benché fossero già trascorsi i tre anni indicati dalla legge.
Il commento alla sentenza 6 aprile 1910 (che stabilisce che per le spedizioni di merci non ancora inserite nella lista delle tariffa il nolo dovuto alle ferrovie “va
stabilito per assimilazione, tenendo conto, più che della qualità della materia prima, degli elementi tecnici ed economici, per i quali una merce lavorata può essere ragionevolmente avvicinata ad altra che la tariffa comprenda” ) pone esplicitamente due temi rilevanti. Il primo si riferisce al
riconoscimento dell’ “odierna complicazione delle tariffe ferroviarie”per cui “applicare esattamente le tasse, o corrispettivo del trasporto, alle merci spedite per strada ferrata, non è tanto semplice ne’ facile. “
Il secondo argomento a questo collegato è relativo al fatto che le condizioni generali variano più rapidamente delle leggi e che quindi gli interventi di modifica che la legge può mettere in atto in relazione alle norme tariffarie non possono tener dietro alla “velocità del progresso” e “la nomenclatura delle tariffe non può prevedere tutte le nuove merci che, giorno per giorno vengono gettate sul mercato e formano oggetto di trasporto per ferrovia”83
L’autore individua la discrepanza tra i tempi delle procedure di modifica e le esigenze dettate dalla mutevolezza del mercato: non è un caso che ciò avvenga proprio in relazione alla prima statalizzazione, cioè in un regime di tariffe fissate dal potere pubblico.84
L’art. 26 della l. 22 aprile 1905 n. 137 elencava i limiti con cui potevano essere concessi “le carte di libera circolazione ed i biglietti per un solo viaggio”85 ma il fatto
83 Commento alla sentenza del Trib. Civ. Roma, 6 aprile 1910 nella causa tra le Ferrovie dello Stato e la Società acciaierie e Altiforni di Terni a nome dell’avv. Alberto Grazzini in Giur. it. IV, 1910 p. 937.
84 Sul tema della tempestività degli adeguamenti tariffari e della sua rilevanza oggi, vedi infra pp. 81 ss.
85 art. 26. A) In servizio non possono concedersi che al personale dell'amministrazione delle ferrovie di Stato ed a quello governativo d'ispezione delle ferrovie, in quanto lo richieda il servizio a cui ciascuno è addetto, ed ai funzionari dello Stato, i quali, per ragioni d'ufficio in dipendenza dei rapporti con la ferrovia, debbono compiere frequenti viaggi.
B) I biglietti per un solo viaggio non possono essere concessi che al personale dell'amministrazione delle ferrovie di Stato ed a quello governativo d'ispezione delle ferrovie ed alle rispettive famiglie, con le norme da approvarsi dal regolamento.
che rientrassero in questa gratuità praticamente tutti i funzionari e le loro famiglie e che comunque si lasciavano aperte ulteriori possibilità di concessione di biglietti gratuiti o semigratuiti apparve a molti impropria e dannosa.
Ciò fa parte di una problematica più ampia che riguarda in generale la politica delle agevolazioni tariffarie.
Il gruppo sociale avvantaggiato dalle norme è individuato soprattutto attraverso l’appartenenza più o meno diretta al sistema “interno” sia esso quello dell’Azienda che quello più generale della burocrazia statale come una sorta di benefit, di fatto un privilegio a spese della generalità dei cittadini.86 A ciò si aggiunge
la possibilità di concedere agevolazioni tariffarie con provvedimenti occasionali in base a eventi particolari come fiere, feste , pellegrinaggi ecc.
Con il d.l. 12 novembre 1921 vengono precisati alcuni punti che confermano per i concessionari privati il tetto massimo tariffario che non deve superare il tetto delle tariffe per il servizio gestito dallo Stato, conferma anche la possibilità, a determinate condizioni, di fissare prezzi inferiori, ma stabilisce in modo inderogabile che gli aumenti di tariffa devono essere approvati per legge e le riduzioni con Regio Decreto.
Il decreto che recita “Condizioni e tariffe per i trasporti delle persone sulle Ferrovie dello
Stato” viene emanato con r.d.l. 11 ottobre 1934, n. 1948 convertito in L. 4 aprile
1935, n. 911 recante “ Condizioni e tariffe per il trasporto di persone”. Si tratta del testo
C) I funzionari che rilasciano a persone diverse da quelle sopraindicate, carte di libera circolazione, biglietti di servizio o biglietti gratuiti o semigratuiti sono puniti con la sospensione dall'ufficio e dallo stipendio da dieci giorni ad un mese, ed hanno l'obbligo di rifondere il danno derivato dalla indebita concessione. nel caso di recidiva l'ammenda per il danno arrecato è elevata al doppio. queste disposizioni punitive sono da applicarsi per ogni caso in via disciplinare ed amministrativa, senza pregiudizio dell'azione penale.
D)Gli scambi di biglietti con altre amministrazioni ferroviarie e con società di navigazione, sono stabiliti per decreto reale, tenuto conto della rispettiva loro importanza. Ogni altra concessione di biglietti gratuiti e quella dei biglietti semi-gratuiti sarà regolata con decreto reale da presentarsi al parlamento entro l'anno corrente per essere convertito in legge.
fondamentale delle disposizioni speciali modificato in minima parte negli anni successivi.87 (rinvio)