Servizi portual

Con l’ espressione servizi tecnico-nautici si indicano i servizi diversi dalle operazioni portuali236_{, ovvero quelle riguardanti il carico, lo scarico, la}

235 _{Sulla rilevanza di questo aspetto nella normativa comunitaria Cfr. A. DENTATO, Teoria e} pratica dei prezzi di mercato internazionali nel trasporto ferroviario, in Amm. Ferroviaria, 1998, n. 1, p. 4

236 _{Corte Giust. CE. G.T. Link A/ S, 242/95 in data 17 luglio 1997 “nella gestione di un} servizio di interesse economico generale né in particolare tutte le prestazioni fornite in siffatto porto rientrano nella gestione di qualsiasi porto commerciale.”

movimentazione o il deposito delle merci nei porti, che vengono resi alla nave in occasione del suo arrivo o della sua partenza dal porto al fine di garantire la sicurezza della navigazione nei porti e nelle zone adiacenti e quindi la sicurezza delle navi, delle infrastrutture portuali, delle persone e non ultimo dell’ambiente.

Essi sono sostanzialmente quattro: pilotaggio, rimorchio, ormeggio e battellaggio.”237

Tali attività sono prestate da soggetti dotati di conoscenze specifiche dell’attività nautica e delle condizioni fisiche e morfologiche dei luoghi in cui il servizio deve essere prestato.

Il recepimento nell’ordinamento interno della normativa comunitaria è avvenuto con la l. n. 84/1994 che regola in particolare le modalità di determinazione delle relative tariffe ed il concorso di Autorità portuale e Autorità marittima nella loro disciplina ed organizzazione all’interno dei singoli scali.

Il Codice della navigazione ed il Regolamento per la navigazione marittima disciplinano, invece, in modo analitico le modalità di accesso al mercato da parte dei soggetti erogatori dei servizi e determinano i contenuti delle prestazioni ed il loro svolgimento, oltre ai poteri di controllo che le Autorità pubbliche esercitano sui prestatori di servizi.

Il contenuto della prestazione dei servizi in esame presenta, pertanto, connotati di universalità ed è organizzato in funzione di assicurare una precisa disponibilità di servizio in ciascun porto, a prescindere dalla domanda effettiva del servizio stesso ed è strutturata quindi con riserve di capacità al fine di fronteggiare non soltanto specifiche individuali esigenze commerciali di ogni singolo utente, ma

237 _{Cfr. S. M. CARBONE- F. MUNARI , La disciplina dei porti tra diritto comunitario e diritto interno,} Milano 2006 p. 291 “Il sistema di regole” relative ai singoli servizi ” consente di trarre ulteriori considerazioni comuni ai servizi tecnico - nautici: i diritti esclusivi, i modelli monopolistici e le restrizioni al libero accesso al servizio previsti al riguardo si giustificano in funzione della loro caratterizzazione e codificazione come servizi di interesse generale

anche quelle generali relative alla sicurezza delle acque portuali oltre che le prestazioni che devono essere rese dagli erogatori di questi servizi in caso di necessità o di emergenza.

Sotto tale prospettiva, oltre a svolgere servizi suscettibili di essere valutati dal punto di vista economico, gli erogatori assumono le caratteristiche di ausiliari dell’Autorità pubblica e di polizia del porto, tanto che l’assunzione da parte degli stessi di taluni vincoli ed obblighi nell’interesse generale del porto costituisce il presupposto che il legislatore ha stabilito per l’accesso al mercato da parte di questi soggetti.

Tali vincoli ed obblighi ed i servizi ad essi relativi devono pertanto essere remunerati dalla tariffa di servizio vigente in ciascun porto per ciascun servizio ed i relativi costi devono essere ricompresi in essa.

Proprio per la sussistenza di interessi di matrice pubblicistica e per la loro prevalenza rispetto alle esigenze del mercato sono stati imposti, in ambito portuale, modelli organizzativi caratterizzati dall’attribuzione di diritti esclusivi. La stessa giurisprudenza comunitaria, infatti, ha riconosciuto che quando gli Stati membri organizzano questi servizi come servizi di interesse generale, essi possono non solo imporne l’utilizzo agli utenti portuali, ma possono anche riservarne l’accesso ad un solo prestatore escludendo o limitando la c.d. autoproduzione, sussistendo ovviamente le condizioni di cui all’art. 86.2 CE ed in considerazione delle ragioni di pubblica sicurezza secondo il combinato disposto degli artt. 46 e 55 del Trattato.

Ci si trova, pertanto, di fronte a servizi per cui ne viene determinato non soltanto il lato dell’offerta, ma anche quello della domanda.

La circostanza secondo cui non è possibile definire un mercato con più operatori è collegata al profilo delle dimensioni ottimali nel quale il prestatore universale è obbligato ad operare.

Anche la giurisprudenza amministrativa ha riconosciuto, infatti, che spesso il mercato di riferimento di questi servizi presenta caratteristiche tipiche del monopolio naturale, a motivo delle economie di scala realizzabili con l’istituzione di un unico soggetto universale erogatore del servizio all’interno dell’ambito portuale.

Si tratta di affermazioni che devono essere valutate caso per caso sul piano empirico, ma, considerate le dimensioni dei porti nazionali, non appare dubitabile che tali condizioni siano quasi sempre riscontrabili. Non di rado, anzi, si assiste all’istituzione di un unico operatore universale operante in più porti fra loro contigui.

Alla luce di quanto sino ad ora illustrato, si evidenzia anche la scelta da parte del legislatore di individuare nell’Autorità marittima e non nell’Autorità portuale il soggetto prioritariamente competente in materia di disciplina ed organizzazione dei servizi tecnico-nautici.

Tale scelta è stata condivisa dalla dottrina maggioritaria stante il ruolo neutrale svolto dalla stessa Autorità rispetto ad esigenze commerciali a differenza della Autorità portuale.

L’Autorità marittima, invero, in quanto Autorità decentrata, stabilisce standards prestazionali di sicurezza per tutti i porti sulla base di determinazioni omogenee a livello nazionale. Ciò impedisce che vi possano essere vantaggi competitivi in un porto piuttosto che in altri.

La natura regolata dei servizi tecnico-nautici e le restrizioni alle regole di concorrenza e di libera circolazione dei servizi ad essa conseguenti, devono condurre pertanto ad una loro disciplina che non consenta all’erogatore universale di abusare della sua posizione.

In un siffatto assetto assume un’importanza fondamentale il controllo della dinamica tariffaria, la partecipazione degli utenti alla sua determinazione e la verifica che la stessa avvenga mediante criteri di trasparenza ed equità.

In un mercato ristretto come quello del porto la regolazione tariffaria risulta essere una soluzione più adeguata a determinare effetti virtuosi con riferimento ai costi ed ai prezzi dei servizi tecnico-nautici non necessariamente garantiti dalla (eventuale) presenza di poche imprese.

Il quadro normativo di riferimento si compone innanzitutto delle indicazioni di sistema introdotte con la l. n. 84/1994 ed in particolare dall’art. 14.1-bis. Tale disposizione ha previsto una procedura articolata per l’approvazione delle tariffe ed ha individuato in capo al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti il potere di stabilire criteri e meccanismi di formazione delle tariffe dei servizi di pilotaggio, rimorchio e battellaggio sulla base di un’istruttoria condotta congiuntamente dal Comando generale del Corpo delle Capitanerie di porto e dalle rappresentanze unitarie delle Autorità portuali, dei soggetti erogatori dei servizi e dell’utenza portuale.

In attuazione del disposto legislativo la disciplina di cui sopra si è concretizzata in diverse circolari relative a ciascuno dei servizi che costituiscono l’esito del procedimento individuato dalla norma e fissano parametri inderogabili in forza dei quali le competenti autorità fissano porto per porto le tariffe concretamente applicabili ai servizi di cui trattasi.

Tali circolari traducono i criteri ed i meccanismi tariffari all’interno di una formula nella quale vengono evidenziate le diverse componenti di costo del servizio.

Il procedimento avviene con cadenza biennale e ad esso partecipano tutti i soggetti prima enunciati, pubblici e privati, interessati per il tramite delle rispettive

associazioni in modo tale da fornire le necessarie informazioni all’autorità competente per l’adozione dei singoli provvedimenti.

Nelle disposizioni del Codice della navigazione e del reg. nav. mar. vi sono poi alcune norme che concernono l’attuazione dell’art. 14.1-bis.

In particolare, per quanto riguarda il pilotaggio, l’autorità competente all’adozione delle tariffe è il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti che emana al riguardo decreti valevoli per ciascun porto (art. 91 cod. nav.).

Con riferimento invece ai servizi di rimorchio, di ormeggio e battellaggio le tariffe sono adottate dall’Autorità marittima, nell’ambito del compartimento marittimo competente per territorio (art. 101.3 cod. nav. e artt. 212 e 216 reg. nav. mar.).

Il potere tariffario previsto per i servizi tecnico-nautici integra una vera e propria potestà dell’amministrazione e non semplicemente una mera approvazione di dati economici forniti dagli erogatori dei servizi.

Da tempo, infatti, la Corte di Giustizia europea ha precisato che, in settori regolati nei quali il prezzo è controllato, costituisce requisito imprescindibile per la legittimità della tariffa che la stessa scaturisca da una determinazione di un’autorità terza ed indipendente rispetto ad utenti e prestatori di servizi, la quale, tra l’altro, non può limitarsi ad una mera presa d’atto o formalizzazione di accordi in realtà assunti tra le imprese interessate e tanto meno può consistere in una delega di pubblici poteri alle stesse imprese.238

Pertanto la Corte non esclude la partecipazione di soggetti sulla base del principio di trasparenza, ma pone come condizione che le tariffe siano determinate nel rispetto dei criteri di interesse pubblico definiti dalla legge e che i pubblici poteri non rinuncino alle proprie prerogative a favore di operatori economici privati,

tenendo debitamente conto delle osservazioni di altri organismi pubblici o privati o addirittura fissando le tariffe d’ufficio.

Dal quadro emergente risulta pertanto che le tariffe devono rispondere a criteri di non discriminatorietà, trasparenza, ma che al contempo possono includere un supplemento di costo effettivo della prestazione corrispondente al costo che il mantenimento di un servizio universale comporta.239

Nulla, dunque, esclude che tra un porto ed un altro le tariffe dei medesimi servizi siano tra loro diverse essendo irrilevante la circostanza che i due porti si trovino ad esempio nel medesimo mercato rilevante geografico.

Infatti, se la tariffa è calcolata sulla base di una formula matematica alla quale sono applicati diversi fattori di correzione collegati alle caratteristiche di ciascun porto è naturale che queste caratteristiche rendano necessariamente diverse le tariffe stesse.

Nella più recente giurisprudenza comunitaria sembra, anzi, addirittura possibile ricavare ulteriori spazi di manovra a favore del regolatore, nel configurare anche le tariffe dei servizi dei porti come strumento utile al perseguimento di esigenze pubblicistiche, tanto da consentire allo Stato membro di modulare anche il potere tariffario o il potere impositivo al fine di favorire determinate tipologie di traffico marittimo, ovvero del particolare interesse pubblico che esse perseguono, come ad esempio si verifica a proposito del cabotaggio (cause C–430/99 e C– 431/99, Inspecteur van de Belastingdienst Douane, district Rotterdam c/ Sea-Land Service Inc.

e Nedlloyd Lijnen BV, la Corte di Giustizia ha ritenuto che non fosse discriminatoria

l’esenzione dal tributo goduta da navi adibite alla navigazione interna facendo leva sulla circostanza che tali navi erano presenti sui mercati differenti rispetto a quelle

239 _{Corte di Giust. CE , Corsica Ferries Francr Sa C-266/96 in data 18 giugno 1998 “non è} incompatibile con gli art. 86 e 90 n.1 Tr. Inserire nel prezzo del servizio una componente destinata a coprire il costo del mantenimento del servizio universale di ormeggio, in quanto corrisponda al supplemento di costo che le caratteristiche specifiche di questo servizio comportano”

adibite alla navigazione nazionale; si pensi anche all’obbligo imposto agli Stati membri di applicare tariffe portuali e di pilotaggio preferenziali in favore delle petroliere a zavorra segregata (c.d. SBT) rispetto alle altre, di cui al Regolamento CE n. 2978/94, al fine di incentivare l’uso di un naviglio ritenuto meno pericoloso sotto il profilo ambientale).