Le convenzioni urbanistiche: profili general

L’attuazione degli aspetti concordati nella fase di pianificazione urbanistica e contenuti all’interno dell’apposito piano può avvenire, oltre che con i c.d. piani di attuazione, anche per mezzo di particolari strumenti di diverso tipo e con diverse caratteristiche, ma tutti riconducibili alla categoria delle convenzioni urbanistiche, cioè ad atti di natura contrattuale tra la pubblica amministrazione e i privati50. Tali elementi non sono di facile e immediato inquadramento51, tanto che il modo in cui vengono inserite all’interno del nostro ordinamento è cambiato nel corso degli anni. Inizialmente le convenzioni urbanistiche venivano considerate come contratti con funzione di piano regolatore52. Tale aspetto è dovuto per il fatto che i privati proponevano l’assetto urbanistico di una determinata zona e la P.A., se lo accettava, si obbligava a permettere la realizzazione di ciò che era stato concordato, riservandosi unicamente i poteri di sorveglianza.

50 _{P. URBANI – S. CIVITARESE MATTEUCCI, Diritto urbanistico, quarta}

edizione, Torino, 2010, p.191

51 _{M.S. Giannini sosteneva che << Chi, prima dell’ultima guerra mondiale, si fosse}

imbattuto in una qualche convenzione urbanistica … .rimaneva sorpreso, e poi disorientato..>>, nella prefazione al volume V. MAZZARELLI , Le convenzioni

urbanistiche, Bologna, 1979, p. 5

52

P. URBANI – S. CIVITARESE MATTEUCCI, Diritto urbanistico, quarta edizione, Torino, 2010, p.191

L’atto concreto veniva denominato a volte come convenzione, altre volte come contratto. Ciò perché, al tempo, non ci si poneva il problema della legittimità o meno dell’uso dello strumento contrattuale come esercizio di poteri formalmente pubblici, poiché le facoltà della pubblica amministrazione erano sostanzialmente libere, a disposizione della P.A. come i poteri negoziali lo sono per i privati cittadini53. Con il passare degli anni, e l’affermazione della concezione di stato a

diritto amministrativo, tale considerazione risultava essere contrastante

con il sistema e le convenzioni urbanistiche vennero considerate come delle richieste dei privati per l’ottenimento di particolari provvedimenti amministrativi54. Il problema fondamentale che però caratterizzava questo istituto era quello della totale incertezza e non chiarezza dei suoi caratteri, dovuta al fatto che la dottrina, nonostante la loro importante diffusione nella realtà giuridica dell’epoca, le ignorava completamente. In questo quadro, nemmeno l’attività giurisprudenziale portava effetti chiarificatori, nonostante le numerose vertenze che avevano ad oggetto le convenzioni stesse. Il primo punto di svolta in questa situazione si ebbe con l’ art. 28 della legge 1150/1942, nel quale, però, non si parla di convenzione, ma di lottizzazione55 e delle conseguenti convenzioni. Tale articolo è inserito all’interno della sezione terza, intitolata “ norme per l’attuazione dei piani regolatori comunali”, a testimonianza del fatto che questi venivano considerati strumenti urbanistici veri e propri di competenza comunale. Come sottolineato da parte della dottrina56, la L.U. non si accorge nemmeno dell’esistenza delle convenzioni urbanistiche,

53

V. MAZZARELLI , Le convenzioni urbanistiche, Bologna, 1979, p.31

54 _{P. URBANI – S. CIVITARESE MATTEUCCI, Diritto urbanistico, quarta}

edizione, Torino, 2010, p. 192

55 _{Legge 17 agosto 1942, n. 1150, art. 28, comma 1 << Prima dell'approvazione del}

piano regolatore generale o del programma di fabbricazione di cui all'articolo 34 della presente legge e' vietato procedere alla lottizzazione dei terreni a scopo edilizio..>>, in www.normattiva.it

56

M.S. GIANNINI in prefazione a V. MAZZARELLI , Le convenzioni urbanistiche, Bologna, 1979

omettendone del tutto la loro identificazione, facendo diventare tale legge già vecchia prima di essere effettivamente applicata.

Dopo la sua emanazione, negli anni della ricostruzione del secondo dopoguerra, le sopramenzionate convenzioni di lottizzazione furono uno strumento molto utilizzato, ma sul loro effettivo ruolo all’interno della realtà sociale gli studiosi sono ancora oggi divisi, soprattutto in virtù dell’ampio potere autorizzatorio che veniva concesso al Sindaco: alcuni57 sottolineano l’utilità di tali atti come unici strumenti a disposizione per l’ente comunale per poter limitare un’espansione edilizia incontrollata, altri58 evidenziano come l’attribuzione al Sindaco di poteri così grandi, aprisse le porte ad una inevitabile corruzione e ad un appoggio alla speculazione edilizia.

Il quadro cambiò definitivamente con l’emanazione della legge 765/1967, il cui articolo 8 dettò delle modifiche sostanziali all’articolo 28 L.U. Secondo tale norma, ogni volta che un comune intenda lottizzare un area a scopo edilizio, deve necessariamente stipulare una convenzione59, arrivando quindi ad ufficializzare la totale equiparazione tra il piano di lottizzazione e il piano particolareggiato. La L.P. segna politicamente un punto di svolta nella materia per due motivi: il primo, perché la convenzione non passa più dall’esclusivo esame del sindaco, ma diventa di competenza del Consiglio comunale; il secondo, perché le nuove regole pongono a carico del lottizzatore la necessaria assunzione di obblighi di urbanizzazione primaria e, anche se in misura ridotta, secondaria60. Il definitivo riconoscimento di tali strumenti da parte del legislatore, apre la strada alla nascita di diverse

57 _{P. STELLA RICHTER, I principi del diritto urbanistico, seconda edizione,}

Milano, 2006, p.

58 _{M.S. GIANNINI in prefazione a V. MAZZARELLI , Le convenzioni urbanistiche,}

Bologna, 1979, p.7

59

Legge 6 agosto 1967, n. 765, art. 8, comma 5 << L'autorizzazione comunale e' subordinata alla stipula di una convenzione, da trascriversi a cura del proprietario.. >>, in www.normattiva.it

60

M.S. GIANNINI in prefazione a V. MAZZARELLI , Le convenzioni urbanistiche, Bologna, 1979 p.8

tipologie di convenzioni urbanistiche, oltre alla già citata convenzione di lottizzazione, a seconda delle diverse finalità perseguite:

- Convenzioni di attuazione dei piani per l’edilizia economica e popolare e dei piani per insediamenti produttivi (artt. 27 e 35 legge 865/1967);

- Convenzioni edilizie ( artt. 7,9, 11 legge 10/1977 cd. Bucalossi) - Convenzioni per il recupero edilizio ed urbanistico (artt. 27, 28,

30, 32 legge 475/1978)

- Convenzioni per il recupero degli insediamenti abusivi (art. 29 legge 47/1985)

- Convenzioni per la realizzazione di autoparcheggi (legge 122, 1989)

Come alcuni studiosi hanno avuto modo di sottolineare, questa varietà di modelli possono essere raggruppati in due grosse macrocategorie61:

- Convenzioni a contenuto conformativo, che si sostituiscono al piano nel determinare le regole urbanistiche da seguire (es. convenzioni di lottizzazione, convenzioni per il recupero edilizio ed urbanistico)

- Convenzioni a contenuto operativo o progettuale, le quali disciplinano la fase meramente attuativa del piano oppure intervengono per disciplinare la singola iniziativa edilizia (es. convenzioni edilizie, convenzioni per gli insediamenti produttivi)

La cd. legge ponte ammette, quindi, la possibilità di aprire la fase decisoria in merito alla determinazione dell’assetto del territorio ai privati cittadini. All’epoca della emanazione della legge la dottrina era però molto restia ad aprirsi all’ eventualità di poter negoziare un potere amministrativo, poiché secondo la maggioranza degli studiosi l’attività amministrativa finalizzata alla cura degli interessi pubblici doveva necessariamente svolgersi secondo la modalità tipica dei procedimenti

61

P. URBANI – S. CIVITARESE MATTEUCCI, Diritto urbanistico, quarta edizione, Torino, 2010, p. 193

discrezionali generatori di provvedimenti amministrativi62. Questa posizione era avvalorata dalla considerazione che attività negoziale e attività amministrativa fossero entità collegabili solo se dalla prima dipendesse l’efficacia della seconda, ma dovessero comunque rimanere sempre distinte, in virtù del fatto che mentre per la prima rileva l’atto ( cioè la convenzione o il contratto), nella seconda rileva invece l’attività63

. La tesi della rilevanza come elemento distintivo delle attività esaminate era solo uno dei motivi per cui si negava la possibilità della negoziabilità dei poteri amministrativi. Altra parte della dottrina giustificava tale posizione sottolineando l’ incompatibilità di figure completamente diverse quali sono i diritti soggettivi dei privati, il potere pubblico e il perseguimento degli interessi collettivi della pubblica amministrazione64. I dubbi dottrinali sull’argomento esaminato fino a questo punto vennero risolti con l’art. 11 della legge 241/1990, conosciuta come legge sul procedimento amministrativo, secondo la quale non ci deve essere nessun impedimento alla possibilità per la pubblica amministrazione di concludere accordi con i privati interessati alla determinazione del contenuto discrezionale del provvedimento finale65. Tale articolo ha posto tra gli studiosi il problema del suo possibile contrasto con l’art. 13 della stessa legge sul procedimento amministrativo, il quale, in merito al campo di applicazione della norma sulla partecipazione citata precedentemente, pone il divieto di stipulazione di accordi per atti di

62

V. MAZZARELLI , Le convenzioni urbanistiche, Bologna, 1979, p.264

63 _{V. MAZZARELLI , Le convenzioni urbanistiche, Bologna, 1979, p.265. Sul tema}

della diversa rilevanza tra attività privata e amministrativa si veda M.S. GIANNINI,

Corso di diritto amministrativo, vol. I, Milano, 1965

64 _{P. VIRGA, Il provvedimento amministrativo, Milano, 1972, p.143, nel quale}

sottolinea anche che << Le due manifestazioni di volontà sono dotate di natura diversa e, come tali, non essendo omogenee, non possono fondersi in un unico atto >>.

65 _{Legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 11, comma 1 << In accoglimento di osservazioni}

e proposte presentate a norma dell'articolo 10, l'amministrazione procedente può concludere, senza pregiudizio dei diritti dei terzi, e in ogni caso nel perseguimento del pubblico interesse, accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale ovvero in sostituzione di questo. >>, in

programmazione e di pianificazione66. In realtà la possibile contraddizione è solo apparente e può essere superata con una attenta analisi dei dati normativi in questione. L’esclusione operata dall’art. 13 è dettata non tanto a un divieto generale di applicabilità dei principi che regolano gli istituti più significativi nel rapporto amministrazione- cittadino, quanto piuttosto alla peculiarità degli aspetti che reggono l’attività amministrativa richiamata nell’articolo67

. Tale particolarità ha portato il legislatore a non estendere tutta la normativa generale anche al settore “speciale” dell’urbanistica, le cui disposizioni, come già esaminate in precedenza, sono dettate dalle Regioni, permettendo la possibilità di un migliore adattamento delle norme generali statali alle peculiarità della singola realtà. La richiamata podestà regionale in materia urbanistica è però limitata dall’obbligo di rispettare tutti i principi posti dalle leggi statali, e quindi anche quelli posti dalla legge sul procedimento amministrativo, comprensivi di tutte le norme sulla partecipazione, accordi ed accesso agli atti. Tali considerazioni vengono confermate senza ombra di dubbio dall’art. 29 della legge 241/1990, che sancisce espressamente la applicabilità di tutti i principi in essa contenuti anche al livello regionale68. Con tale norma si estende la attuabilità dell’art. 11 anche alle convenzioni urbanistiche, permettendo di dedurre che queste hanno ex se la forza di fissare le regole sull’uso del territorio69

. Il contrasto esaminato in precedenza è superabile analizzando anche l’ultima parte dell’art. 13, comma 1 della

66

Legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 13, comma 1 << . Le disposizioni contenute nel presente capo non si applicano nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione. >>, in www.normattiva.it

67

P. URBANI – S. CIVITARESE MATTEUCCI, Diritto urbanistico, quarta edizione, Torino, 2010, p.325

68 _{Legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 29, comma 2 << Le regioni e gli enti locali,}

nell'ambito delle rispettive competenze, regolano le materie disciplinate dalla presente legge nel rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell'azione amministrativa, così come definite dai principi stabiliti dalla presente legge >>, in www.normattiva.it

69

P. URBANI – S. CIVITARESE MATTEUCCI, Diritto urbanistico, quarta edizione, Torino, 2010, p. 326

legge 241/1990, dove la possibilità di utilizzare l’accordo come strumento di pianificazione è ricavabile nella parte in cui si afferma che “Le disposizioni contenute nel presente capo non si applicano nei confronti dell'attività.. di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione”.

Come è possibile evincere dalla esposizione, il dubbio dottrinale di contrasto interno alla legge sul procedimento è solo meramente apparente e risolvibile con una semplice interpretazione letterale delle norme. Questo quadro dei profili generali delle convenzioni urbanistiche è utile per capire e cogliere meglio i caratteri, le peculiarità e le problematiche delle convenzioni di lottizzazione, che ne risultano essere la tipologia più diffusa ed utilizzata nella realtà giuridica, al punto da essere considerata il modello – tipo di strumento convenzionale urbanistico.

7. Convenzione di lottizzazione: momento pianificatorio,