Dalle politiche europee ai PSR regionali
Secondo quanto precedentemente affermato, l’agricoltura sociale, si individua nel tema della multifunzionalità che è un concetto ampiamente analizzato nell’ambito delle politiche europee. L’AS, infatti, come ben considerato in maniera alquanto uniforme all’interno della Comunità Europea, svolge molteplici funzioni: dal costituire fonte di reddito a trasformare le aziende agricole in centri di generazione di salute psico-fisica e mentale, dal creare opportunità di inserimento lavorativo per persone a ridotta contrattualità all’offrire una prospettiva unitaria dello sviluppo economico e di quello sociale. In conseguenza di ciò, l’AS occupa diversi spazi all’interno della Politica Agricola Comune dal 2003 a oggi ed è considerata meritevole di aiuti finanziari finalizzati al suo continuo sviluppo per opera dei singoli stati membri. “Fino al 2013 infatti, l’UE ha destinato i propri fondi insieme con quelli dei singoli stati membri verso due linee politiche distinte: quella di sviluppo rurale finanziata dal 2° pilastro della PAC tramite il FEASR e quelle relative alle politiche regionali e di coesione finanziate dal FSE e dal FESR” (Finuola et al., pag. 71, 2008). In conclusione, si ritrovano, in entrambi i casi, incentivi per l’agricoltura sociale ma si è in corso in una situazione di sovrapposizione degli interventi. Con la nuova PAC 2014 – 2020, si è cercato di correggere questo errore con modifiche che verranno esplicitate più avanti in questa tesi.
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Lo sviluppo rurale
In seguito alla riforma della PAC 2003-2005, che serve a semplificare la gestione della programmazione dello sviluppo rurale, è stato introdotto il Fondo europeo agricolo di sviluppo rurale (FEASR). L’istituzione del FEASR ha semplificato i sistemi di programmazione ed organizzativi regionali creando un sistema di programmazione unico per lo sviluppo rurale attuato con i Programmi di Sviluppo Rurale (PSR) o nazionali o regionali e gli Stati membri hanno dovuto scegliere se preferire una programmazione nazionale o regionale. “L’organizzazione del FEASR ha previsto tre livelli di programmazione:
• Comunitario: il Regolamento del Consiglio europeo dei ministri n.1698/2005; Regolamento del Consiglio europeo dei ministri n.1974/2005; e orientamenti strategici comunitari;
• Nazionale: il Piano strategico nazionale per lo sviluppo rurale, predisposto dagli Stati membri;
• Regionale: il Programma di Sviluppo Rurale 2007-2013, predisposto dalle Regioni e sottoposto all’approvazione della Commissione Europea.
Il FEASR è un fondo che si basa sul principio del cofinanziamento, in base al quale per finanziare gli interventi previsti sono state stanziate risorse aggiuntive nazionali e regionali” (www.ue.regione.lombardia.it). Il Fondo fornisce un’assistenza complementare alle azioni nazionali, regionali e locali che contribuiscono alle priorità della Comunità.
A livello dei singoli stati membri, in Italia, è stato costituito il Piano Strategico Nazionale dal MIPAF attraverso un ampio processo di integrazione con le esigenze
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delle Regioni e le forze economico sociali. Il documento definisce le priorità e gli obiettivi specifici dello sviluppo rurale attraverso quattro assi:
• Asse 1: miglioramento della competitività dei settori agricolo e forestale • Asse 2: miglioramento dell’ambiente e dello spazio rurale
• Asse 3: qualità della vita in ambiente rurale e diversificazione dell’economia rurale
• Asse 4: LEADER
ed individua in particolare i seguenti tre obiettivi generali: 1. migliorare la competitività del settore agricolo e forestale;
2. valorizzare l’ambiente e lo spazio rurale attraverso la gestione del territorio; 3. migliorare la qualità della vita nelle zone rurali e promuovere la diversificazione
delle attività economiche.
La diversificazione dell’attività delle aziende agricole e il miglioramento della qualità della vita nelle aree rurali, sono i due obiettivi principali dell’Asse III e anche quelli in cui l’Agricoltura Sociale ha potuto raggiungere il massimo della sua espressione in quanto c’è stata la presenza contemporanea di aspetti etici e sociali, di valorizzazione dei legami fra agricoltura e territorio, di diversificazione e valorizzazione delle attività agricole tradizionali (Finuola et al., 2008).
Questi obiettivi sono stati perseguiti attraverso l’AS e sono state esplicitate dalle successive misure contenute nell’Asse III:
• Misura 311 - Diversificazione della attività non agricole
• Misura 321 - Servizi essenziali per l’economia e la popolazione rurale
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Fino al 2013 l’Unione Europea ha previsto dunque dei finanziamenti pubblici per coloro che hanno influito positivamente in questi come in altri ambiti.
Il recepimento di queste misure da parte delle singole regioni ha rappresentato il passaggio chiave tra l’idea che l’Europa stessa si è fatta dell’Agricoltura Sociale e la modalità con cui ogni singolo stato membro è riuscito a metterla pratica. Rimane chiaro il concetto per cui ogni singola regione ha le proprie priorità basate su esigenze strettamente territoriali. Attraverso il Piano di Sviluppo Rurale e guardando alle regioni d’Italia, si può avere un’idea della modalità e quindi dell’entità di finanziamento pubblico destinate alle attività attinenti l’Agricoltura Sociale.
Con la Misura 311 sono stati stanziati fondi da destinare alle strutture e le attrezzature per lo svolgimento delle attività di agricoltura sociale. Le attività previste sono quelle sociali, sociosanitarie ed educative. I beneficiari sono stati gli imprenditori agricoli ma anche le cooperative sociali legate alle attività agricole. La Misura 321, ha coinvolto l’agricoltura sociale nel momento in cui questa è stata ritenuta soggetto erogatore di servizi per lo sviluppo rurale delle regioni.
“La Misura 321 ha previsto in genere il finanziamento di dotazioni infrastrutturali su piccola scala, la riattazione e rifunzionalizzazione di immobili, l’acquisto di macchine e attrezzature, aiuti all’avviamento di servizi di utilità sociale.
I beneficiari della suddetta misura sono in genere attori di natura pubblica, per lo più i Comuni e i Consorzi di Comuni, ma anche le Province o le ASL, cui si affiancano in taluni casi i GAL o partenariati pubblico-privati, ONLUS e cooperative sociali”. La Misura 331 invece, ha previsto finanziamenti di attività formative per lo sviluppo delle competenze e abilità relative alle attività non agricole (Finuola et al., Pag.78, 2008).
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Le politiche regionali e di coesione
Anche per le politiche regionali e di coesione ha previsto una programmazione degli obiettivi da raggiungere così come per lo sviluppo rurale. Questa programmazione è contenuta nel Quadro Strategico Nazionale messo a punto dal Dipartimento per le Politiche di Sviluppo e Coesione (DPS) del Ministero della Attività Produttive. Il QSN ha individuato tre obiettivi prioritari:
• attrattività (accessibilità, servizi, ambiente); • ricerca e innovazione;
• occupazione (nuovi e migliori posti di lavoro).
Individuato dunque lo scheletro del QSN, si è cercato di evitare una sorta di sovrapposizione con il PSN il quale, come visto precedentemente, possiede una forte relazione con l’agricoltura sociale. Su questo scheletro dunque è stato inserito il corpo del QSN costituito dunque da una serie di tematiche di forte connotazione territoriale e di conseguenza importanti per quel che concerne l’AS. Infatti, il territorio, secondo le analisi fatte, è considerato come una ricchezza sociale e non come una semplice area geografica. Una delle tematiche del QSN, si riferisce all’inclusione sociale e ai servizi per la qualità della vita e l’attrattività territoriale. I soggetti “deboli”, fra i quali ovviamente le persone diversamente abili e quelle non autosufficienti, sono considerate la chiave per valorizzare il capitale sociale e per aumentare il welfare urbano e rurale attraverso l’accessibilità ai servizi di protezione sociale, di cura e conciliazione e dei sistemi di formazione e apprendimento.
In tale ambito le aree rurali, quelle montane e i comuni scarsamente abitati sono considerati prioritari e, analogamente al PSN, il QSN ha suggerito di procedere per pacchetti di servizi (socio-economici e promozione dell’inclusione sociale), con un
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particolare richiamo all’IT (e-inclusion, e-health come telemedicina e teleassistenza). Altri temi poi hanno toccato l’agricoltura sociale focalizzandosi sulla formazione di tutte quelle figure professionali e dirigenziali che hanno lo scopo di coinvolgere la comunità per incrementare l’erogazione di reddito nelle aree rurali occupate.
Il QSN è rientra pienamente nell’ottica di valorizzazione delle aree urbane e rurali e di conseguenza è stato una base solida per l’agricoltura sociale. Oltre a questi temi infatti il QSN è stato molto importante per l’AS in quanto ha dato la possibilità di favorire il rafforzamento delle relazioni funzionali fra sistemi urbani e sistemi rurali, aspetti per i quali l’AS può giocare un ruolo rilevante (Finuola et al., 2008).
La nuova PAC 2014 – 2020
La nuova Politica Agricola Comune (2014 – 2020) subisce dei cambimenti figli di difetti venuti fuori nella PAC precedente. Rimanendo sempre nel campo dell’Agricoltura Sociale, nella PAC precedente, ci sono state problematiche derivanti dal fatto che non vi è stato alcun coordinamento con gli interventi dell’Asse Inclusione Sociale dei Por Fse, per cui le misure dei due fondi, “Fse e Feasr – pur avendo in gran parte finalità comuni – sono state implementate in maniera del tutto autonoma, ripetendosi talora sugli stessi territori, ignorandone magari altri e frammentando gli interventi proprio quando ci sarebbe stato bisogno di una forte attività di animazione e concentrazione sul territorio. Nella nuova PAC è sorta dunque la necessità di coordinare la gestione dei fondi strutturali in un unico quadro programmatico. Questo è rappresentato dal “Quadro strategico comune” (Common strategic framework – Csf) per tutte le programmazioni cofinanziate da fondi Ue.
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Sebbene il Cfs costituisca un evidente passo avanti rispetto all’attuale stato di separatezza fra politiche di sviluppo regionale e politiche di sviluppo rurale, la sua valenza effettiva nell’implementazione del nuovo ciclo di programmazione non appare ancora sufficientemente definita” (Finuola, pag.148, 2012) e, come vedremo in seguito, si tradurrà in contratti di partenariato nazionali.
Con questa premessa, si può affermare che “la riforma della Pac 2014-2020 porterà molteplici innovazioni a tutte le componenti del sostegno agricolo: i pagamenti diretti, le misure di mercato e la politica di sviluppo rurale. La nuova PAC comprende due pilastri, tre strumenti e due fondi.
Il primo pilastro riguarda gli interventi di mercato e il regime di pagamenti diretti agli agricoltori. Il secondo pilastro riguarda le misure relative allo sviluppo rurale. Anche per il periodo 2014-2020 il finanziamento della Pac sarà assicurato da due fondi:
• il Feaga (Fondo europeo agricolo di garanzia);
• il Feasr (Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale).
Lo sviluppo rurale 2014-2020, avrà un ruolo importante nella nuova Pac, attraverso il noto strumento dei Psr (Programmi di sviluppo rurale).
“La nuova Pac 2014-2020 non prevede la modulazione, operando in questo modo una semplificazione e abolendo uno strumento poco efficace.
Le dotazioni della politica di sviluppo rurale sono fissate in modo chiaro nella proposta del bilancio dell’Unione europea per il periodo di programmazione 2014- 2020, presentata dalla Commissione europea il 29 giugno 2011.
Alla politica di sviluppo rurale viene assegnata una percentuale fissa del 24% delle risorse della Pac e da questa proposta si rileva una buona dotazione per i Psr anche
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nei prossimi sette anni, anche se con una riduzione di risorse” (www.agricoltura24.com).
I tre obiettivi strategici della politica di sviluppo rurale riguardano la sfera economi, ambientale e sociale e si possono tradurre nelle seguenti sei priorità:
1. promuovere il trasferimento di conoscenze e l’innovazione nel settore agricolo e forestale e nelle zone rurali;
2. potenziare la competitività dell’agricoltura in tutte le sue forme e la redditività delle aziende agricole;
3. incentivare l’organizzazione della filiera agroalimentare e la gestione dei rischi nel settore agricolo;
4. preservare, ripristinare e valorizzare gli ecosistemi dipendenti dall’agricoltura e dalle foreste;
5. incoraggiare l’uso efficiente delle risorse e il passaggio a un’economia a basse emissioni di carbonio e resiliente al clima nel settore agroalimentare e forestale; 6. promuovere l’inclusione sociale, la riduzione della povertà e lo sviluppo
economico nelle zone rurali (PSR, 2014 - 2020).
Queste priorità, corredate dei rispettivi indicatori di obiettivi, stanno alla base della programmazione dei Psr 2014-2020.
“Viene abbandonata l’organizzazione in assi strategici, che ha caratterizzato la politica di sviluppo rurale 2007-2013; in questo modo viene data maggiore elasticità alla programmazione e alla gestione dei Psr” (www.agricoltura24.com).
Per quanto riguarda l’agricoltura sociale in Toscana, il nuovo PSR prevede delle misure specifiche per questo ambito. Nella Focus Area 2A, che ha la finalità di “migliorare le prestazioni economiche di tutte le aziende agricole e incoraggiare la
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ristrutturazione e l'ammodernamento delle aziende agricole, in particolare per aumentare la quota di mercato e l'orientamento al mercato nonché la diversificazione delle attività”, sono previste due misure:
La Misura 1 indica la possibilità di un sostegno per la formazione professionale e azioni di acquisizione di competenze; un sostegno alle attività dimostrative e azioni di informazione; un sostegno per gli scambi interaziendali di breve durata nel settore agricolo e forestali nonché visite di aziende agricole e forestali;
Nella Misura 2 invece è previsto un sostegno per aiutare gli agricoltori ad avvalersi dei servizi di consulenza; e sostegno alla formazione dei consulenti.
Inoltre, la Misura 6 prevede supporto per investimenti nella creazione e nello sviluppo di attività extra-agricole, aziende agricole, microimprese e piccole imprese non agricole in zone rurali (es. coop sociali).
Nello stesso PSR si ritrovano ancora ulteriori misure. La Misura 7 infatti si riferisce all’ambito “servizi di base e rinnovamento dei villaggi nelle zone rurali” e prevede investimenti finalizzati all'introduzione, al miglioramento o all'espansione di servizi di base a livello locale per la popolazione rurale, comprese le attività culturali e ricreative, e della relativa infrastruttura.
Infine, la Misura 16 riguardante la “cooperazione” prevede sostegni a progetti pilota e finalizzati alla diversificazione delle attività agricole in attività inerenti all’assistenza sanitaria, l’integrazione sociale, l’agricoltura sostenuta dalla comunità e l’educazione ambientale ed alimentare (Pagni, 2013).
Per ovviare ai problemi precedentemente descritti e riguardanti la necessità di una implementazione coordinata e sinergica delle politiche cofinanziate dai diversi fondi strutturali UE, “la nuova politica di sviluppo rurale dovrebbe funzionare in modo
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complementare al primo pilastro della Pac e agli altri fondi dell’Unione, in particolare il Fondo europeo di sviluppo regionale (Fesr), il Fondo sociale europeo (Fse), il Fondo di coesione e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (Feamp).
I fondi si inseriscono in un Quadro Strategico Comune (Qsc) definito a livello Ue, il quale a sua volta si tradurrà in contratti di partenariato a livello nazionale, recanti obiettivi e norme comuni per il loro intervento. L’esistenza di norme comuni per tutti i fondi che operano all’interno del Qsc agevolerà la gestione dei progetti sia per i beneficiari che per le amministrazioni nazionali e favorirà anche la realizzazione di progetti integrati” (www.agricoltura24.com).
Per quanto riguarda il quadro italiano, come detto in precedenza, è stato istituito l’accordo di partenariato che è il documento fondamentale previsto dal Regolamento (UE) N. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio che comprende disposizioni comuni sui Fondi Strutturali e di investimento europei, con cui ogni Stato membro definisce la propria strategia, le priorità e le modalità di impiego dei fondi strutturali europei per il periodo 2014-2020. L’Accordo, è il frutto di un processo di consultazione allargata a Ministeri, Regioni, Enti locali e partenariato economico sociale e dell’interlocuzione informale avviata con la Commissione. L’Accordo, è costituito da obiettivi tematici (OT) che saranno le rispettive linee guida per ogni regione dello stato membro.
Il termine di agricoltura sociale viene menzionato nell’obiettivo tematico 3 che ha come titolo “Promuovere la competitività delle piccole e medie imprese, il settore agricolo, il settore della pesca e dell’acquacoltura dove si afferma che: “tra le varie forme di multifunzionalità particolare attenzione va posta all’uso delle aziende
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agricole per l’agricoltura sociale: la strategia di intervento dovrà coinvolgere in primo luogo quelle realtà aziendali che operano in collaborazione con le istituzioni socio-sanitarie competenti per territorio”.
Più avanti invece, l’obiettivo tematico 9 tratta l’ambito sociale in maniera più approfondita. Esso prende in considerazione la promozione dell’inclusione sociale, la lotta alla povertà e ad ogni forma di discriminazione e intende guidare le politiche nazionali verso tre direzioni:
1. “dedicare un programma nazionale a supporto della sperimentazione del sostegno per l’inclusione attiva. Si tratta di una misura sperimentale nazionale rivolta alle famiglie in condizione di povertà o esclusione sociale, con particolare riferimento ai nuclei in cui siano presenti minori, fondata sulla erogazione di un sussidio economico, condizionato alla adesione ad un progetto di attivazione e supportato da una rete di servizi”.
2. “realizzare nell’ambito della programmazione regionale servizi sociali innovativi e interventi di presa in carico multidisciplinare a sostegno dei soggetti particolarmente svantaggiati e dei nuclei familiari multiproblematici, finalizzati al rafforzamento delle abilità sociali e all’inserimento lavorativo. Va però precisato che, il criterio di attribuzione per l’inclusione lavorativa dei “soggetti svantaggiati” è il seguente: se l’intervento riguarda direttamente ed unicamente l’inserimento-reinserimento lavorativo rientra nell’ambito dell’OT8, mentre se richiede azioni più ampie e diversificate di inclusione attiva (comprensiva ad esempio di servizi personalizzati, progetti integrati, sostegno al reddito, ecc.) rientra nell’OT9”.
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3. Interventi di inclusione attiva realizzati attraverso il rafforzamento dell’economia sociale e la promozione della responsabilità sociale di impresa. (Accordo di Partenariato 2014 – 2020).
Infine, nell’ambito dell’obiettivo OT11 “Rafforzare la capacità istituzionale delle Autorità pubbliche e delle parti interessate e un’amministrazione pubblica efficiente”, potranno essere finanziate anche attività di formazione sulla valutazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici con riguardo, in particolare, all’inserimento occupazionale delle persone con disabilità e dei soggetti svantaggiati e all’utilizzo di indicatori appropriati di rendicontazione sociale.
Gli attori che concretizzano l’AS
In Italia oggi, i soggetti attivi in agricoltura sociale sono diversi e sempre più numerosi. Si possono includere soggetti sia del pubblico, come per esempio operatori sociali, della giustizia e della sanità, sia del privato, come per esempio cooperative, associazioni di volontariato ma, soprattutto, le imprese agricole. Questa svariata gamma di soggetti ha permesso di ampliare il ventaglio delle competenze e delle iniziative dando vita a reti di attori che insieme collaborano per il raggiungimento di un unico obiettivo: favorire l’inclusione sociale delle persone svantaggiate.
Tra gli attori che rientrano nell’ambito del privato e che operano nel campo dell’AS, troviamo:
- le aziende agricole del territorio, che mettono a disposizione strutture e spazi
aziendali e contribuiscono allo svolgimento delle attività sociali collaborando con le imprese sociali del territorio. Come detto in precedenza, questi aspetti
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incrementano la visibilità aziendale in associazione, generalmente, con un ritorno economico. Ciò si riscontra nei consumatori finali che partecipano sia direttamente che indirettamente alle iniziative sociali assumento un ruolo sempre più importante;
- le cooperative di tipo A e B. Secondo la legge 381/91 hanno la funzione di "…perseguire l'interesse generale della comunità, alla promozione umana e all'integrazione sociale dei cittadini…". Quelle di tipo A hanno la funzione di
erogari servizi, finanziati da fondi pubblici, con l’unico scopo di garantire lo svolgimento di attività terapeutiche ed inclusive dei soggetti svantaggiati. Le cooperative di tipo B invece, svolgono attività di impresa, anche agricola, ed intraprendono attività di inclusione sociale dei propri soci, di cui almeno il 30% sono soggetti svantaggiati (Indagine conoscitiva sull’agricoltura sociale, 2012).
- le associazioni di volontariato che svolgono attività finalizzate all’inclusione
sociale dei soggetti svantaggiati senza alcun scopo di lucro ma eventualmente utilizzando la produzione e la vendita di prodotti per fini terapeutici. Si possono includere in questa categoria anche le istituzioni scolastiche e le famiglie dei fruitori dei servizi.
Tra gli attori che rientrano nell’ambito del pubblico e che operano nel campo dell’AS, troviamo:
- il ministero della Giustizia attraverso gli istituti di detenzione e UEPE, che
forniscono servizi in alternativa alle pene carcerarie. Questi servizi, in linea con i principi dell’agricoltura sociale, favoriscono l’inclusione sociale e forniscono competenze lavorative per il loro reinserimento lavorativo.
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Fanno parte delle categoria di soggetti pubblici anche i comuni o forme associate di comuni, le ASL, le comunità montane e i Centri per l’Impiego (Di Iacovo, 2010).
Il concetto di co-produzione
Il concetto di co-produzione nasce da un lento processo evolutivo delle attività di agricoltura sociale. Le attività, che sono state descritte nei capitoli precedenti hanno visto infatti un continuo e sempre più intenso coinvolgimento di una plurarità di attori. Infatti, la caratteristica fondamentale dell’AS è quella di esprimersi in tutte le sue sfaccettature attraverso l’intersettorialità e le collaborazioni di tutti i soggetti. Quindi si può affermare che il significato di coproduzione riguarda due aspetti diversi:
• Il primo aspetto riguarda la capacità di creare sia valore economico sia valore sociale nei processi produttivi agricoli, integrando il concetto di inclusione sociale e lavorativa. Come vedremo in seguito, il progetto “Orti E.T.I.C.I.” sarà un esempio chiaro co-produzione. Il lavoro nei campi, svolto dai soggetti a bassa contrattualità avrà degli esiti economici e degli esiti sociali in quanto non solo si avrà la produzione di un bene materiale che, rappresentato dai prodotti orticoli,