Le varie interpretazioni del concetto di “performance”

della P.A.

Il concetto di performance della P.A. ha assunto un ruolo predominante nei dibattiti e nell’agenda politica dei governi di numerosi Paesi. Nella letteratura manageriale al termine performance viene assegnata una serie di significati multipli, e talvolta ambigui15_.

Una prima e interessante interpretazione del concetto di performance viene data dal Dubnick16_{, secondo il quale «outside of any specific context,}

performance can be associated with a range of actions from the simple and mundane act of opening a car door, to the staging of an elaborate reenactment of the Broadway musical “Chicago”. In all these forms, performance stands in distinction from mere “behavior” in implying some degree of intent».

15 _{T. Boivard, The political economy of performance measurement, in A. Halachmi, G.}

Bouckaert, Organizational performance and measurement in the Public sector: toward service,

effort and accomplished reporting, Quorum books, 1996, pp. 145-165.

16 _{M. Dubnick, Accountability and the promise of performance: in search of}

A ben vedere, autorevole dottrina manageriale sottolinea come possano essere fornite quattro differenti interpretazioni del concetto di

performance17_:

 performance intesa come comportamenti intenzionali degli attori del governo, includendo tutte le azioni che possono essere eseguite;

 performance intesa come competenza o capacità, quale fattore caratterizzante la qualità dell’azione;

 performance intesa come buoni risultati, concetto che implica un giudizio sulla qualità degli stessi, ma non dell’azione;

 performance intesa come risultati sostenibili, con particolare attenzione sia alla qualità dell’azione sia ai risultati.

La definizione convenzionale del concetto di performance si basa sulla metafora del processo produttivo: «Performances are the outputs and

the outcome of activities»18_{. Questa interpretazione è richiamata nei modelli}

base, mutuati dal contesto privatistico, elaborati nell’ottica della catena del valore “input-process-output-outcome”.

Tuttavia, tale interpretazione appare per certi versi lacunosa, dal momento che l’opera della P.A. non può essere valutata esclusivamente con i criteri tipici degli studi economici (efficienza, efficacia, economicità), ma occorre ampliare il set di criteri di valutazione allo scopo di apprezzare ulteriori aspetti altrettanto importanti, come l’equità dell’azione collettiva, la legalità e la legittimità dei comportamenti, la pubblicità degli atti compiuti, ecc. A tal proposito, numerosi autori sono convinti che il giudizio 17 _{W. Van Dooren, G. Bouckaert, J. Halligan, Performance Management in the Public}

Sector, Routledge, 2010, p. 3. Nell’opera citata viene data rilevanza soprattutto all’ultima

concezione di performance, definita “performance as sustanaible results”.

18 _{W. Van Dooren, G. Bouckaert, J. Halligan, Performance Management in the Public}

sulla P.A. deve essere espresso nella misura in cui essa è in grado di generare “valore pubblico”19_{. Secondo la Radin}20_{, la performance intesa in}

senso restrittivo come “processo produttivo” può essere interpretata come un sottogruppo del sistema di public value, che fa leva non solo sui criteri di efficienza ed efficacia.

L’analisi della performance del settore pubblico non è certo agevole, giacché i criteri da prendere in esame sono molteplici in virtù delle peculiarità del settore (Hood, 1991; Jørgensen, Bozeman, 2002; Meneguzzo, 2005; Newcomer, 2007; Pollit, Bouckaert, 2000; Talbot, 1999, 2010; Voets et al., 2008).

Secondo l’Hood (1991), i criteri in parola possono essere principalmente di tre tipi:

1) i “product criteria” (efficacia ed efficienza), che consentono di esprimere un giudizio sulla rispondenza dei beni/servizi pubblici erogati alle esigenze degli utenti e sulle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche;

2) i “process criteria”, che permettono di focalizzare l’attenzione sul grado di imparzialità, equità, legittimità e trasparenza dei processi amministrativi;

3) i “regime criteria”, che sono funzionali ad un’analisi del grado di “affidabilità” e “determinatezza decisionale” del soggetto pubblico nel gestire situazioni di crisi e di emergenza.

19 _{Molteplici studi sono stati condotti sul concetto di valore pubblico. A tal proposito}

Moore definisce il valore pubblico come l’analogo valore degli azionisti e degli utenti nel settore privato, intercettando lo stesso nel valore creato dai governi tramite i servizi, le leggi, i regolamenti e altre azioni. M. H. Moore, Creating Public Value, Harvard University Press, 1995. Si vedano: C. Hood, A public management for all seasons, Public Administration, 69, 1991, pp. 3-19. T: B. Jorgensen, B. Bozeman, Public value: an inventory, Administration & Society, 39, pp. 354-381.

20 _{B. A. Radin, Challenging the performance movement: accountability, complexity, and}

Dalle considerazioni appena svolte emerge come la performance sia un concetto multidimensionale e complesso. Riportando le parole del Bovaird21_{: «Performance is not a unitary concept, within an unambiguous}

meaning. Rather, it must be viewed as a set of information about achievements of varying significance to different stakeholders».

Nel prosieguo del presente lavoro, si focalizza tuttavia l’attenzione sul concetto di performance inteso in senso stretto, come esito finale dell’attivazione di un “processo produttivo”.

In effetti, le riforme del settore pubblico degli ultimi 20 anni hanno posto particolare enfasi sui “product criteria”. Si veda a tal proposito il

Government Performance and Results Act del 1993 (Stati Uniti), il Comprehensive Performance Assessment del 2003 (Regno Unito) e la

Riforma Brunetta del 2009 (Italia).

Infatti, la riduzione degli sprechi e il miglioramento della qualità dei servizi pubblici hanno reso necessaria l’introduzione di logiche manageriali nella gestione aziendale tese a migliorarne l’efficienza e l’efficacia.

Intesa in questi termini, la performance può essere misurata e valutata da due prospettive: ampiezza (span) e profondità (depth). Al riguardo il Bouckaert e l’Halligan22 _{offrono una definizione delle due}

dimensioni e affermano che «span of performance is a horizontal

expansion of the results dimension, depth of performance is a vertical dimension».

21 _{T. Boivard, The political economy of performance measurement, in A. Halachmi, G.}

Bouckaert, Organizational performance and measurement in the Public sector: toward service,

effort and accomplished reporting, Op. cit, p. 147.