CAPITOLO III I PROFILI REGOLAMENTARI
3.3 Le linee guida per i paesi riceventi gli investimenti
Oltra a regolamentare l’attività dei fondi sovrani si è reso necessario nel tempo anche procedere a disciplinare i paesi destinatari degli investimenti dei SWF in modo tale che non mettano in atto misure protezionistiche che possono andare a sfavorire l’efficienza dei mercati. Mentre sul piano del commercio esisteva già un profilo regolamentare garantito dall’Organizzazione Mondiale del Commercio attraverso il TRIMs il quale regola gli investimenti nell’ambito degli scambi commerciali, dal punto di vista degli investimenti esteri invece, non erano presenti delle vere e proprie linee guida. Negli anni si sono succeduti una serie di tentativi di regolamentazione non andati a buon fine come, per esempio, la proposta del Multilateral Investment Agreement nel 1998. Questa situazione ha portato nel tempo gli stati a preferire unioni economiche di carattere più regionale, tra queste possono essere citate sicuramente l’UE, il NAFTA ovvero l’accordo per il libero scambio tra Stati Uniti, Canada e Messico, il MERCOSUR il quale racchiude alcuni paesi dell’America Latina e il TPP (Trans-Pacific Partnership al quale appartengono alcuni paesi dell’Oceano Pacifico. Alcuni casi di accordo sulla circolazione di merci e investimenti è rappresentato dal TTIP tra l’Unione Europea e gli Stati Uniti o il CETA tra UE e Canada del 2014. In questi trattati però non si fa mai riferimento agli investimenti da parte dei fondi sovrani. La Commissione Europea dal canto suo il 27 febbraio del 2008 ha dato vita ad un’iniziativa destinata ai fondi sovrani dal titolo “Un approccio comune europeo ai fondi sovrani”. Furono molto chiare le
54 International Forum of Sovereign Wealth Funds; Implementing the Santiago Principles: 12 Case Studies, novembre 2016
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parole dell’allora presidente della Commissione Josè Manuel Barroso il quale dichiarò che l’Europa doveva rimanere aperta agli investimenti esteri e che i fondi sovrani avevano immesso liquidità nel sistema contribuendo a stabilizzare i mercati finanziari e di conseguenza potevano rappresentare un’opportunità per le imprese con i loro investimenti di lungo termine. L’Ue fissò così cinque principi in materia di SWF:
▪ Impegnarsi a mantenere un clima favorevole nei confronti degli investimenti esteri compresi i paesi che gestiscono i fondi sovrani;
▪ Sostenere lavori multilaterali con altre organizzazioni internazionali tra cui FMI e OCSE;
▪ Usare gli strumenti già esistenti a livello europeo e degli stati membri;
▪ Il rispetto degli obblighi imposti dal trattato dell’Unione Europea e degli impegni accettati a livello internazionale;
▪ Proporzionalità e trasparenza.55
Questo rappresenta l’unico documento di carattere europeo riferito esplicitamente alla regolamentazione dei fondi sovrani. Negli anni erano state presentate tre possibilità di regolamentazione da parte dell’Unione Europea nell’ambito dei SWF, la prima riguardava la creazione di un Comitato europeo con il ruolo di valutare l’impatto che i possibili investimenti sovrani extra UE potessero avere sulla sicurezza europea. Il secondo si riferiva alla realizzazione di un golden share di carattere europeo proposto dall’allora Presidente della Francia Sarkozy. Quest’ultimo reputava che il modo migliore per difendere le aziende europee dall’acquisizione da parte di investitori esteri fosse quello di acquistare quote azionarie delle stesse società a livello europeo piuttosto che a livello di singoli paesi. Infine, l’ultima possibilità era rappresentata dalla creazione di un fondo sovrano europeo che potesse concorrere con gli altri fondi sovrani presenti nel mondo.
Per quanto riguarda la prima possibilità, l’UE ha mostrato negli anni un approccio leggero andando a sostenere principi stabiliti da altre organizzazioni internazionali.
55 Proposte della Commissione al Consiglio europeo sui fondi sovrani e sulla stabilità finanziaria, 27 febbraio 2008
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Inoltre, anche il meccanismo del golden share a livello europeo non prese piede essenzialmente per due ragioni: la prima aveva a che fare con la necessita di capitali che avevano le società europee all’indomani della crisi finanziaria. La seconda invece riguardava la difficoltà di trovare un accordo all’interno della stessa Unione Europea in quanto c’erano paesi più aperti agli investimenti esteri come il Regno Unito e stati più protezionisti come Germania e Francia. Infine, il terzo punto riguardante il fondo sovrano di carattere europeo ha visto la nascita del fondo europeo per gli investimenti strategici, FEIS, il quale però nonostante abbia punti in comune con i classici fondi sovrani si differenzia da questi rispondendo più ad esigenze di tipo economico- strategiche e investendo soprattutto in imprese di media dimensione con lo scopo di creare lavoro e crescita nel lungo termine.56
Una chiara regolamentazione per i paesi destinatari degli investimenti dei fondi sovrani è arrivata dall’OCSE nel 2009. L’OCSE rappresenta il principale forum internazionale di analisi politica e di sviluppo delle linee guida per le buone pratiche di politica di investimenti, ed è per questa ragione che gli è stato richiesto da parte dei ministri delle finanze del G7 di sviluppare le linee guida per le politiche dei paesi beneficiari degli investimenti dei fondi sovrani. Il lavoro svolto rientra all’interno del progetto del comitato di investimento dell’OCSE chiamato “Freedom of Investment, National
Security and Strategic Industries” ed ha beneficiato del contributo anche di paesi non
appartenenti all’organizzazione. L’OCSE ha sviluppato una serie di linee guida per armonizzare le politiche messe in atto dai paesi riceventi i capitali dei SWF affinché questi vengano valutati come gli altri investitori e assicurandosi che le politiche dei paesi destinatari non vadano a creare delle barriere ad un afflusso efficiente di capitali.57
56 Calamita M.R., Fondi sovrani e diritto internazionale degli investimenti: recenti tendenze, Il Mulino- Rivisteweb, Diritto pubblico comparato europeo, Fascicolo 3, luglio-settembre 2016
57Paulson A.L., Raising capital: The role of sovereign wealth funds, Chicago Fed Letter, The Federal Reserve Bank
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Il rapporto dell’OCSE inizia evidenziando i lati positivi degli investimenti da parte dei fondi sovrani sottolineando come essi possano avere un effetto stabilizzatore sui mercati finanziari. Inoltre, viene messo in risalto come l’attività dei SWF possa contribuire allo sviluppo dell’economia domestica, per esempio, proteggendo la propria economia dalla volatilità dei prezzi delle materie prime. Citati i punti a favore dell’attività dei fondi sovrani l’OCSE ricorda come gli strumenti già esistenti all’epoca sugli investimenti esteri contengano già cinque principi da rispettare per i paesi destinatari affinché non vengano usate misure protezionistiche.
- Non discriminazione, ovvero gli investitori stranieri devo essere trattati nello stesso modo in cui vengo trattati investitori nazionali in situazioni simili. Gli strumenti dell’OCSE si impegnano direttamente a proteggere le libertà di investimento dei fondi sovrani stabiliti in paesi membri dell’OCSE, ma l’impegno è rivolto per quanto possibile a tutti i membri del FMI.
- Trasparenza, le informazioni sulle limitazioni agli investimenti esteri devono essere esaustive e accessibili a tutti.
- Liberalizzazione progressiva, i membri dell’OCSE si impegnano a eliminare gradualmente le restrizioni sugli investimenti esteri nei propri paesi.
- I paesi si impegnano a non introdurre nuove restrizioni.
- Liberalizzazione unilaterale, i paesi appartenenti all’OCSE si impegnano a permettere agli altri membri di trarre vantaggio dalle misure di liberalizzazione che assumono e di non condizionare tali misure di liberalizzazione. La prevenzione della reciprocità è una tradizione politica dell’OCSE.
L’organizzazione inoltre riconosce il diritto ai paesi affiliati di intraprendere azioni di tutela per proteggere la sicurezza nazionale. Tuttavia, invita i paesi ad applicare tali azioni in modo moderato. I partecipanti al progetto dell’OCSE hanno concordato una serie di principi chiave che dovrebbero guidare i governi nell’affrontare i problemi legati alla sicurezza nazionale all’interno del contesto degli investimenti esteri. Tali principi sono i quattro seguenti:
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1. Non discriminazione: i governi devono usare lo stesso metro di paragone per gli investimenti di diversa nazionalità riferiti a situazioni simili, andando a verificare effettivamente se ci siano le condizioni per applicare determinate misure restrittive nei confronti degli investimenti che vanno a minare la sicurezza nazionale.
2. Trasparenza /prevedibilità: mentre è nell’interesse degli investitori e dei governi mantenere confidenziali le informazioni sensibili, gli obiettivi, le regole e le procedure devo essere rese il più trasparenti possibili.
2.1. Codificazione e pubblicazione: le leggi primarie e secondarie dovrebbero essere rese disponibili al pubblico in modo semplice attraverso per esempio siti internet.
2.2. Notifica preventiva: i governi dovrebbero prendere provvedimenti per informare le parti interessate sui piani riguardanti la modifica delle politiche di investimento.
2.3. Consultazione: i governi dovrebbero chiedere il punto di vista delle parti interessate quando stanno prendendo in considerazione di modificare le politiche di investimento.
2.4. Equità procedurale e prevedibilità: alle procedure di revisione degli investimenti stranieri devono essere applicati termini rigorosi. Le informazioni sensibili fornite dall'investitore dovrebbero essere protette. Laddove possibile, dovrebbero essere prese in considerazione regole che prevedano l'approvazione delle transazioni se non vengono rispettati i termini.
2.5. Divulgazione delle azioni sulle politiche d’investimento: è il primo passo per garantire la responsabilità: i governi dovrebbe garantire una comunicazione adeguata riguardante le azioni sulle politiche di investimento, ad esempio, attraverso comunicati stampa o relazioni annuali.
3. Proporzionalità normativa: le restrizioni agli investimenti non dovrebbero essere maggiori di quanto sia necessario per proteggere la sicurezza nazionale, inoltre dovrebbero essere evitate quando le misure già esistenti sono adeguate ad affrontare le minacce alla sicurezza.
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3.1. Le preoccupazioni essenziali per la sicurezza sono autogiudicate: l’OCSE riconosce ad ogni paese membro il diritto di determinare ciò che è necessario per proteggere la propria sicurezza nazionale.
3.2. Focus ristretto: le restrizioni agli investimenti dovrebbero concentrarsi strettamente sulle preoccupazioni riguardanti la sicurezza nazionale.
3.3. Competenza adeguata: sono necessarie delle competenze adeguate a valutare le implicazioni delle restrizioni rispetto ai benefici derivanti da una politica di investimento aperta.
3.4. Risposte su misura: le misure restrittive sugli investimenti dovrebbero rivolgersi ai rischi specifici di ogni singola proposta di investimento.
3.5. Ultima risorsa: le misure restrittive sugli investimenti dovrebbero rappresentare l’ultima risorsa disponibile in mano ai governi quando altre risorse politiche come licenze settoriali, politiche sulla concorrenza e regolamenti sui mercati finanziari non possono essere utilizzati per eliminare le preoccupazioni riguardanti la sicurezza nazionale.
4. Responsabilità: le procedure per il controllo parlamentare, il controllo giudiziario, le decisioni di bloccare un investimento devono essere prese ad alti livelli governativi per garantire la responsabilità delle autorità di attuazione.58
Grazie a queste due iniziative di regolamentazione da parte del FMI con i Principi di Santiago e l’OCSE con le linee guida per i paesi destinatari, il rapporto tra i fondi sovrani e i governi dei paesi in cui i SWF investono ne esce rafforzato. Dal punto di vista dei fondi sovrani, essi trovano un ambiente più aperto grazie alle minori misure protezionistiche messe in atto dai governi dei paesi in cui vanno ad investire. Dal punto di vista dei paesi riceventi, la maggior regolamentazione ed in particolar modo la maggior trasparenza dei fondi sovrani dovuta al rispetto dei GAPP rende gli investimenti dei fondi sovrani più appetibili.
La cooperazione tra i paesi d’origine dei fondi sovrani e i governi dei paesi destinatari mescolata al contributo di organizzazioni internazionali come il Fondo Monetario
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Internazionale e l’OCSE non può che portare ad una maggior fiducia all’interno dei mercati finanziari arrivando ad avere una maggiore stabilità sul mercato e ad una più ampia apertura nei confronti degli investimenti esteri.59
59 Quadro Curzio, V. Miceli, I fondi sovrani. I nuovi attori della finanza mondiale: opportunità o rischi? Il Mulino, Bologna, 2009
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