contestualizzazione e programmazione
2.3 Logiche di audit sui fondi strutturali e di investimento europei: il ruolo dell’Autorità di Audit
Come già indicato nel corso del presente lavoro, soprattutto nelle Amministrazioni che svolgono attività di controllo amministrativo-contabile, è forte l’esigenza di sviluppare sistemi che le supportino a concentrare in maniera ottimale le risorse – umane, strumentali ed economiche – e le loro attività verso quei soggetti o operazioni da cui un potenziale controllo potrebbe trarre maggiori vantaggi, in termini, ad esempio, di riduzione dell’evasione fiscale piuttosto che nell’aumento di illeciti scoperti (frodi). In altre parole, è prioritario che i controlli oltre che essere tempestivi, efficienti ed efficaci siano soprattutto “mirati”, specie in contesti di spending review come quello che stiamo vivendo. Oltre quindi ai controlli di tipo automatizzati (possibili grazie all’esistenza di applicativi informatici), è importante attivare meccanismi che guidino i controller nella loro attività di contrasto e di verifica delle operazioni.
Le attività di monitoraggio, verifica e riscontro sui fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE) competono ad una pluralità di soggetti dislocati presso le Regioni (Autorità di Gestione, Autorità di Certificazione e Autorità di Audit), a livello di amministrazioni centrali nazionali (Ragioneria generale dello Stato – Ispettorato generale per i rapporti finanziari con l’Unione Europea e Presidenza del Consiglio – Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica) e presso la Commissione Europea. In tale ambito l’attenzione verrà rivolta all’Autorità di Audit (AdA) poiché oggetto della presente analisi è proprio l’attività svolta, a livello regionale, da tale organismo.
Per capire il contesto in cui opera tale istituzione è necessario specificare il suo posizionamento, nonché i rapporti intercorrenti con le altre due Autorità – Autorità di Gestione (AdG) ed Autorità di Certificazione (AdC)52.
52 L’istituzione dell’AdA come organismo formalmente riconosciuto è avvenuta parallelamente all’avvio
della Programmazione 2007 – 2013. Se è vero che in passato esisteva una struttura deputata tendenzialmente a svolgere le medesime attività, ad oggi l’AdA risulta essere un organismo cui viene riconosciuta una rilevanza e un’importanza tale da porla al fianco e allo stesso livello delle altre due Autorità, contrariamente a quanto avveniva nelle precedenti Programmazioni, e tale da dare una veste
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In primis si può affermare che tutte e tre le Autorità svolgono un’attività di
controllo regionale, ma l’elemento che contraddistingue l’una dalle altre è la tipologia di controllo che viene esercitato:
▪ all’Autorità di Gestione (AdG) spettano i cosiddetti controlli di I livello diretti a verificare la correttezza amministrativa e tecnica delle spese effettuate da un soggetto, pubblico o privato, che realizza un progetto finanziato (si veda figura 11). I controlli di I livello, inoltre, mirano ad accertare che il Beneficiario non riceva altri incentivi pubblici per le stesse spese e che fornisca un’adeguata informazione ai cittadini sul contributo dato dall’Unione Europea alla realizzazione di quell’opera o di quella attività (obiettivi dei controlli amministrativi). I controlli sono fatti una o più volte, durante tutto il ciclo del progetto, dall’inizio fino alla chiusura e, a seguito della loro esecuzione, può essere richiesta la correzione o l’adeguamento del progetto, o la revoca del finanziamento e nei casi più gravi, un procedimento giudiziario contro il Beneficiario, nel caso in cui oltre ad irregolarità amministrative abbia commesso reati. Da un punto di vista operativo, i controlli consistono sia nell’esame della documentazione prodotta dal Beneficiario (verifiche amministrative su base documentale), sia con visite nei luoghi delle operazioni finanziate (i cosiddetti controlli in
loco). In particolare, le verifiche di I livello effettuate dall’Autorità di
Gestione e dalle altre strutture regionali responsabili dell’attuazione degli interventi riguardano, a seconda del caso, gli aspetti amministrativi, finanziari, tecnici e fisici delle operazioni e sono volte ad accertare principalmente i seguenti elementi:
- che le spese dichiarate siano reali;
- che i prodotti e i servizi siano forniti conformemente alla decisione di approvazione;
- che le domande di rimborso del Beneficiario siano corrette;
nuova al lavoro che questo organismo deve fare nell’ambito del sistema di attuazione di un programma comunitario.
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-che le spese siano conformi alle norme comunitarie e nazionali (compliance) con riferimento, ad esempio, al rispetto degli adempimenti in materia di informazione e pubblicità, di appalti e contratti pubblici, di aiuti di Stato alle imprese ecc.
▪ l’Autorità di Certificazione (AdC), essendo designata per certificare le dichiarazioni di spesa e le domande di pagamento relative ad un Programma Operativo (PO) prima del loro invio alla Commissione europea, ha l’onere di:
- controllare che la dichiarazione delle spese sia corretta e che queste ultime siano conformi alle norme comunitarie e nazionali applicabili, nonché che siano state sostenute in rapporto alle operazioni selezionate per il finanziamento conformemente ai criteri applicabili al programma e alle norme comunitarie e nazionali;
- garantire, ai fini della certificazione, di aver ricevuto dall’AdG informazioni adeguate in merito alle procedure seguite e alle verifiche effettuate in relazione alle spese figuranti nelle dichiarazioni di spesa;
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- tener conto, ai fini della certificazione, dei risultati di tutte le attività di
audit svolte dall’AdA;
- mantenere una contabilità informatizzata delle spese dichiarate alla Commissione;
- tenere una contabilità degli importi recuperabili e degli importi ritirati a seguito della soppressione totale o parziale della partecipazione a un’operazione.
▪ All’Autorità di Audit (AdA) spettano, invece, i controlli di II livello volti a verificare l’efficace funzionamento dei sistemi di gestione, la sana gestione finanziaria, la necessaria uniformità delle procedure e la coerenza con la normativa comunitaria e nazionale. In particolare, la preparazione del controllo dell’AdA prevede, di norma, tre fasi: la programmazione, l’analisi della rilevanza e dei rischi di controllo e la scelta degli elementi probatori. La programmazione deve riguardare principalmente la conoscenza dell’organismo da controllare e del suo ambiente, l’influenza sul controllore, le risorse da destinare al controllo e la documentazione (i verbali, le certificazioni, le check list, ecc.). Secondo i principi internazionali la rilevanza dell’errore (ossia il livello massimo tollerabile di errore nell’esecuzione del controllo sul campione) deve essere ricompresa tra un intervallo che va dallo 0,5% al 2% del totale delle entrate o spese controllate. Stabilire la rilevanza degli errori consente quindi di determinare la portata delle verifiche. Se l’errore globale stimato supera la soglia di rilevanza il controllore deve esprimere delle riserve.
L'Autorità di Audit dunque è l'organismo designato a pianificare, gestire e coordinare le attività di controllo lungo tutto il periodo di programmazione, al fine di garantire l'efficacia dei sistemi di gestione/controllo e la correttezza delle operazioni, in modo funzionalmente indipendente sia dall'Autorità di Gestione che dall'Autorità di Certificazione. L'Autorità di Audit è tenuta a predisporre una strategia programmatica, a verificare il raggiungimento degli obiettivi di audit e a tenere costantemente informata la Commissione, l'Autorità di Gestione, l'Autorità di Certificazione e gli Organismi Intermedi circa gli esiti dei controlli e le attività poste in essere per attivare meccanismi
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correttivi in caso di irregolarità o carenze redigendo appositi rapporti (rapporto provvisorio e rapporto definitivo di controllo).
I compiti dell’Autorità di Audit, nel corso dell’intero periodo di programmazione, si declinano in diverse fasi e attività, con diversi obiettivi. In particolare, l’attività dell’AdA si articola in tre fasi: una fase programmatica, una fase attuativa e una fase conclusiva come mostrato in figura 12.
La prima fase inizia con la programmazione e la negoziazione del Programma Operativo e si conclude, a seguito di un’attività di valutazione dei rischi, con la stesura della Strategia di audit. Obiettivo di questa prima fase di attività di controllo di II livello è quello di definire le funzioni e le responsabilità dell’Autorità di Audit all’interno del Sistema di Gestione e Controllo relativo al Programma Operativo. Per questa ragione, quindi, in questa prima fase di programmazione, l’Autorità di Audit è chiamata a:
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▪ partecipare all’esame della normativa di riferimento (comunitaria, nazionale e regionale);
▪ definire e concordare le proprie modalità di attuazione all’interno del Programma Operativo;
▪ definire i propri obiettivi, in relazione agli adempimenti della Programmazione 2007-2013;
▪ definire al suo interno le attività e i compiti;
▪ assegnare le responsabilità di tali attività e incarichi alle risorse a disposizione e valutare la necessità di ricorrere a ulteriori risorse;
▪ fissare una tempistica per le attività, sia a livello interno di Autorità di Audit sia a livello di Sistema sulla base della valutazione dei rischi, facendo attenzione a garantire che tutte le attività siano ripartite uniformemente sull’intero periodo di programmazione;
▪ predisporre gli strumenti necessari allo svolgimento delle proprie attività (check- list, manuali, metodo di campionamento, modelli di rapporti, modulistica, ecc.); ▪ definire le procedure, sulla base degli obiettivi, delle attività analizzate, degli
strumenti e delle risorse;
▪ presentare alla Commissione la Strategia di audit entro i nove mesi dall’approvazione del Programma Operativo.
La seconda fase inizia con la messa a regime di quanto predisposto nella fase programmatica ed ha come termine il 30 giugno 2015. La fase attuativa viene evidenziata per un generico “anno 1” di attuazione, in quanto deve essere reiterata su base annuale negli anni successivi. Obiettivo di questa seconda fase di attività di controllo di II livello è quello di garantire che le attività di audit siano svolte per accertare l’efficace funzionamento del Sistema di Gestione e Controllo e che tali attività siano svolte su un campione di operazioni adeguato per la verifica delle spese dichiarate. Per questa ragione, quindi, in questa seconda fase di attuazione, l’Autorità di
Audit è chiamata a:
▪ rispettare gli obiettivi, le attività, le priorità e la tempistica indicati nella Strategia di audit;
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▪ realizzare l’Audit di sistema, che comporta la verifica del Sistema di Gestione e Controllo adottato per il Programma Operativo;
▪ valutare il livello di affidabilità del Sistema di Gestione e Controllo del Programma Operativo e definire i parametri per il campionamento;
▪ estrarre il campione delle operazioni da sottoporre a audit; ▪ eseguire gli audit delle operazioni;
▪ analizzare gli esiti degli audit;
▪ estrarre un eventuale campione supplementare;
▪ redigere e condividere i rapporti relativi all’attività di audit; ▪ seguire e monitorare le azioni correttive;
▪ predisporre e presentare alla Commissione un Rapporto annuale di controllo ai sensi dell’allegato VI del Regolamento (CE) n. 1828/2006;
▪ predisporre e formulare un Parere annuale ai sensi dell’allegato VII del Regolamento (CE) n. 1828/2006;
▪ presentare, nei casi previsti dall’articolo 88 del Regolamento (CE) n. 1083/2006, una dichiarazione di chiusura parziale ai sensi dell’allegato VIII del Regolamento (CE) n. 1828/2006.
La terza fase inizia il 1° luglio 2015 ed ha come termine il 31 marzo 2017. L’Autorità di Audit raccoglie le informazioni relative alle attività di audit effettuate dopo il 1° luglio 2015 nel Rapporto finale di controllo a sostegno della dichiarazione di chiusura e presenta alla Commissione, entro il 31 marzo 2017, la dichiarazione di chiusura del Programma Operativo. Obiettivo di questa terza fase di attività di controllo di II livello è dichiarare la chiusura del Programma Operativo e attestare “la validità della domanda di pagamento del saldo finale e la legittimità e la regolarità delle transazioni soggiacenti coperte dalla dichiarazione finale delle spese, accompagnando il Rapporto di controllo finale” (come dalla lettera e) del paragrafo 1 dell’Articolo 62 del Regolamento (CE) n. 1081/2006). Per questa ragione, quindi, in questa terza fase di conclusione, l’Autorità di Audit è chiamata a:
▪ svolgere le normali attività di audit previste nella fase di attuazione, considerando come data iniziale il 1° luglio 2015;
▪ formulare il Rapporto di controllo finale ai sensi dell’articolo 62, paragrafo 1, lettera d) capoverso i) del Regolamento (CE) n. 1083/2006;
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▪ presentare alla Commissione la Dichiarazione di chiusura del Programma Operativo entro il 31 marzo 2017 ai sensi dell’articolo 62, paragrafo 1, lettera e) del Regolamento (CE) n. 1083/2006.
Nella figura 13 si presenta, infine, il flusso di attività in capo all’Autorità di Audit per verificare l’efficace funzionamento del Sistema di Gestione e Controllo del Programma Operativo.
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