Al fine di comprendere le ragioni della nascita del MERCOSUR, risulta imprescindibile spendere due parole sul rapporto bilaterale tra Brasile ed Argentina, vero motore dello sviluppo del progetto integrazionista tra i paesi del cosiddetto “Cono Sud”415.
José Botafogo Gonçalves e Mauricio Carvalho Lyrio, rispettivamente ex ambasciatore brasiliano a Buenos Aires e Responsabile dei negoziati commerciali presso il medesimo ente diplomatico parlano delle relazioni di cooperazione tra il proprio paese e l’Argentina come una vera e propria eccezione in 200 anni di storia indipendente. Questo tipo di rapporti si possono facilmente spiegare facendo riferimento al passato coloniale dei due paesi, i quali ereditarono una rivalità che apparteneva ai rispettivi imperi a proposito della divisione territoriale e della spartizione delle zone di influenza. Come detto, la rivalità non cessò dopo il processo di indipendenza, mantenendo la questione frontaliera che interessava il Bacino idrografico del Rio de la Plata, almeno fino al consolidamento
414 Olivier Dabène, The Politics of Regional Integration in Latin America, Palgrave Macmillan, 2009, pp.23 415 Ignacio Fernando Lara, Integrazione regionale e Investimenti Diretti Esteri. Il caso del Mercosur, ASERI,
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delle frontiere avvenuto nella seconda metà del XIX secolo416. Durante il XX secolo Argentina e Brasile grossomodo mantennero un atteggiamento di mutua indifferenza, cercando sponde commerciali internazionali, basicamente “dandosi le spalle”. Non bastò infatti il fatto che entrambi i paesi fossero delle economie fondamentalmente periferiche, dipendenti ed agroesportatrici per appianare il sentimento di sospetto tra di essi. Si può pertanto dire che sino agli anni ’80 Buenos Aires e Brasilia vennero a contatto soltanto in due occasioni, le quali, sostanzialmente, furono crisi diplomatiche.
La prima di queste crisi, intercorsa tra i diplomatici Zeballos e Rio Branco a proposito della supposta politica espansionista da parte brasiliana, avvenne in un contesto di sostanziale crescita economica da parte argentina, e di una crisi politico-economica brasiliana, favorita dalla transizione tra impero e repubblica e l’abolizione del sistema schiavista alla base della propria organizzazione economica. Il secondo momento di tensione invece avvenne negli anni ’70, ma questa volta a parti invertite, quando le esigenze della crescente economia brasiliana, fecero sì che si costruisse la diga di Itaipù, sul confine tra Brasile, Paraguay ed Argentina, provocando una forte reazione di Buenos Aires. Il conflitto si risolse solo nel 1979 con l’Accordo di Itaipù-Corpus417 o Acuerdo Tripartito418.
Successivamente a tale accordo i primi importanti passi in avanti mossi in direzione di una cooperazione dei due paesi avvennero nello stesso 1979, in un periodo caratterizzato per entrambi dalla presenza di regimi dittatoriali. Gli avvenimenti che sono considerati fondamentali per il loro avvicinamento definitivo furono, come detto, la firma del Trattato di Itaipù-Corpus e gli accordi del 1980 sul settore nucleare, poiché eliminarono gli ostacoli alla cooperazione legati alla sicurezza nazionale419 . Da rimarcare, inoltre, è l’appoggio brasiliano a Buenos Aires nel contesto della guerra contro la Gran Bretagna per il controllo delle isole Malvine/Falkland420. Il clima di cooperazione andò via via consolidandosi durante gli anni ’80, decennio che per entrambi gli stati coincise con la fine delle esperienze politiche autoritarie e l’inizio del processo di democratizzazione.
416José Botafogo Gonçalves e Mauricio Carvalho Lyrio, Alianza estratégica entre Brasil y la Argentina:
Antecedentes, Estado Actual y Perspectivas, Población & sociedad 10/01/2003, pp. 141.
417 Ibidem, pp.141-143
418 Gian Luca Gardini, The Origins Of MERCOSUR. Democracy and regionalization in South America, Palgrave
Macmillan, 2010, pp. 28-31
419 Ibidem, pp.38
420 Ignacio Fernando Lara, Integrazione regionale e Investimenti Diretti Esteri. Il caso del Mercosur, ASERI,
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Secondo Mônica Hirst, in tale arco di tempo, essi sostanzialmente ammorbidirono il sentimento di rivalità che caratterizzava da sempre i loro rapporti a causa dello sviluppo di valori politici simili e di obbiettivi di stampo economico condivisi421. In questo contesto, si rivelò determinante l’azione politica dei due presidenti Raúl Alfonsín e José Sarney i quali credevano che al fine di consolidare le rispettive democrazie, l’unico modo era quello di rimuovere gli elementi di sfiducia e cooperare422. Dalle parole, verso la metà degli anni ’80, si passò ai fatti: nel 1985 avvenne la firma della Declaración de Foz de
Iguazú in materia di miglioramento dei rapporti reciproci, per poi, nel 1986 avviare il Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE), allo scopo di stimolare la
crescita del commercio bilaterale stabilendo dei meccanismi comuni che favorissero la complementarietà intra-settoriale423. Di fatto, con la firma di questi atti comuni si misero le basi per la successiva fondazione del MERCOSUR.
Nonostante l’effetto positivo che inizialmente produssero questi accordi, ben presto, verso il 1987, la situazione macroeconomica deteriorata che caratterizzava la congiuntura latinoamericana per effetto della crisi del debito sovrano, si ripercosse in modo negativo sull’andamento della cooperazione tra i due paesi. Lo stallo che ne risultò portò entrambi i governi a decidere di fare un ulteriore passo in avanti in senso integrazionista. Infatti, nel 1988, posero la firma sul Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo, implicante la formazione di un mercato comune entro dieci anni dalla sua firma424. Ciononostante, a causa delle sopraccitate condizioni economiche dell’aera latinoamericana e di ostacoli di carattere politico interni ai due paesi, tale trattato è rimasto un mero manifesto politico, un simbolo di una unità di intenti. All’inizio degli anni ’90 a Alfonsín e Sarney, succedettero rispettivamente Carlos Menem e Fernando Collor de Mello i quali decisero di portare avanti i progetti dei predecessori, adottando un approccio più consono alla situazione politico-economica della regione, nel contesto delle direttive previste dal Washington Consensus e le indicazioni in tal direzione della CEPAL. Fu così che nel 1990 fu firmato l’Acta de Buenos Aires, per mezzo del quale si dimezzava a 5 anni il periodo previsto dal precedente Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo per giungere alla
421 Vedi: Mônica Hirst, Democracia, Seguridad e Integración, Editorial Norma, Buenos Aires, 1996 422 Ignacio Fernando Lara, Integrazione regionale e Investimenti Diretti Esteri. Il caso del Mercosur, ASERI,
Milano, 2011, pp.25
423 Vedi: Roberto Bouzas e José María Fanelli, Mercosur: integración y crecimiento, Fundación OSDE, Buenos
Aires, 2001
424 Ignacio Fernando Lara, Integrazione regionale e Investimenti Diretti Esteri. Il caso del Mercosur, ASERI,
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costituzione di un mercato comune. Inoltre, si decise per l’abbandono di una politica integrazionista graduale e selettiva, in favore di un meccanismo di liberalizzazione consistente in una riduzione delle tariffe tra i due stati, automatico, lineare e generalizzato, nonché una eliminazione completa delle restrizioni non tariffarie. I risultati furono buoni, ci fu una crescita dei commerci bilaterali del 150% rispetto al1985 sebbene in entrambi i paesi persistessero delle difficoltà tanto in ambito politico quanto in quello economico le quali rendevano molto difficili i progressi dei negoziati d’integrazione425. Infatti la cooperazione tra Buenos Aires e Brasilia era caratterizzata per l’estrema versatilità degli accordi istituzionali e dalla completa inesistenza di organismi comuni indipendenti426. Ed è proprio in questo contesto che, il 26 marzo del 1991 venne firmato il Tratado de Asunción tra gli stati dell’Argentina, Brasile, Paraguay e Uruguay, il quale creava ufficialmente il MERCOSUR.
Citando testualmente le parole del Tratado de Asunción427, i governi dei paesi firmatari, condividevano la convinzione che
la ampliación de las actuales dimensiones de sus mercados nacionales, a través de la integración, constituye condición fundamental para acelerar sus procesos de desarrollo económico con justicia social.
E che questo obbiettivo avrebbe dovuto essere raggiunto attraverso
el más eficaz aprovechamiento de los recursos disponibles, la preservación del medio ambiente, el mejoramiento de las interconexiones físicas, la coordinación de las políticas macroeconómicas y la complementación de los diferentes sectores de la economía, con base en los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio428.
Inoltre, secondo le volontà dei governi firmatari, il mercato comune avrebbe dovuto operare,
teniendo en cuenta la evolución de los acontecimientos internacionales, en especial la consolidación de grandes espacios económicos y la importancia de lograr una adecuada inserción internacional para sus países […] (y)
425 Ibidem, pp.26
426 Vedi: Andrés Malamud, Presidentialism in the Southern Cone. A framework for analysis. EUI working paper
SPS n. 2002/1, 2001
427 MERCOSUR, Tratado de Asunción, 24 marzo 1991, disponible su:
<http://www.mercosur.int/innovaportal/file/719/1/CMC_1991_TRATADO_ES_Asuncion.pdf> [data di accesso: 25 gennaio 2017]
428MERCOSUR, Tratado de Asunción, 24 marzo 1991, disponible su:
<http://www.mercosur.int/innovaportal/file/719/1/CMC_1991_TRATADO_ES_Asuncion.pdf> [data di accesso: 25 gennaio 2017]
144 Expresando que este proceso de integración constituye una respuesta adecuada a tales acontecimientos429.
In base a quanto riportato, essi si impegnarono a raggiungere il loro obbiettivo principale, ovvero l’allargamento e l’integrazione dei rispettivi mercati nazionali. Per riuscire a raggiungerlo, i paesi del MERCOSUR, decisero che il mercato comune dovesse caratterizzarsi per
La libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente; El establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados y la coordinación de posiciones en foros económico-comerciales regionales e internacionales; La coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales entre los Estados Partes: de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de transportes y comunicaciones y otras que se acuerden, a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los Estados Partes; El compromiso de los Estados Partes de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración430.
Inoltre, per quanto riguardava la questione delle tariffe, il Trattato prevedeva altresì che ci fosse un periodo di transizione quattro anni allo scopo di implementare delle misure di liberlizzazione, al termine del quale (31/12/1994), il mercato comune avrebbe dovuto essere libero dagli ostacoli ,tariffari e non, al libero commercio interno al MERCOSUR. In relazione a ciò, Lara (2011) riporta il fatto che nonostante al termine del periodo di transizione, gran parte delle barriere tariffarie fossero cadute, la stessa cosa non potè dirsi valida per quanto riguardava i compromessi sulle barriere non tariffarie431. Infine, in un secondo momento, attraverso il Protocollo di Brasilia del 1993, il MERCOSUR si dotava di un organismo atto alla risoluzione delle controversie. A onor del vero tale organismo non si è dimostrato molto efficace dal momento che le decisioni che prendeva non risultavano essere vincolanti per le controparti. Per questo motivo si è preferito optare per la risoluzione delle controversie per mezzo della politica, creando una ulteriore
429 MERCOSUR, Tratado de Asunción, 24 marzo 1991, disponible su:
<http://www.mercosur.int/innovaportal/file/719/1/CMC_1991_TRATADO_ES_Asuncion.pdf> [data di accesso: 25 gennaio 2017]
430 MERCOSUR, Tratado de Asunción, 24 marzo 1991, disponible su:
<http://www.mercosur.int/innovaportal/file/719/1/CMC_1991_TRATADO_ES_Asuncion.pdf> [data di accesso: 25 gennaio 2017]
431 Ignacio Fernando Lara, Integrazione regionale e Investimenti Diretti Esteri. Il caso del Mercosur, ASERI,
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problematica per la buona riuscita dell’operazione: utilizzando metodi politici e diplomatici, le dinamiche interne del processo sovente influenzarono l’esito delle dispute432.
Il MERCOSUR, quindi fece propri i dogmi del regionalismo aperto in fatto di proiezione dell’economia della sub-regione verso il mercato globale, inquadrandosi inoltre nel contesto di democratizzazione generale a livello continentale. Come osserva Giorgia Sanchini, il blocco nato dagli accordi di Asunción fu il risultato di due tendenze che riuscirono a trovare una convergenza: la maturità politica degli stati facenti parte dell’accordo che permise di portare avanti in modo realistico un progetto di integrazione regionale e le necessità economiche che portarono, complice la globalizzazione, alla nascita di “creature” regionali in ogni angolo del pianeta. Ciò che accadde nel Cono Sud si materializzò sottoforma di una organizzazione di natura prettamente intergovernativa, rigettando la caratterstica europea della sovanazionalità433. I fondatori optarono per una struttura istituzionale intergovernativa poichè, nei loro piani, avrebbe evitato problemi già accaduti in precedenti eperienze di integrazione quali l’ALALC e l’ALADI caratterizzate da strutture istituzionali troppo rigide, complesse, costose e inefficienti nonché aventi la peculiarità di vedersi riconosciuto uno scarso rispetto delle iatituzioni da parte degli stati membri e per la conseguente poca credibilità internazionale434. Il rovescio della medaglia fu senza dubbio il fatto che la sua struttura istituzionale si rivelerà, come si vedrà, particolarmente debole, suscettibile, pervasa da una latente instabilità dato che ogni cambiamento dei suoi soci maggiori si riperquoterà, positivamente ma soprattutto negativamente sull’andamento dell’organizzazione stessa. Si profilò insomma sin dall’inizio il rischio di aver messo in piedi un processo di integrazione regionale, senza poter fare affidamento su meccanismi di governance dotati di effettiva capacità amministrativa435.
Dal punto di vista dei risultati, è possibile dividere la traiettoria del MERCOSUR in due fasi distinte, la prima delle quali, dal 1991 al 1998, si distinse per l’entusiasmo e la fiducia nel mercato comune che si tradussero in una crescita economica sostenuta per tutte le
432 Ibidem, pp. 27
433 Giorgia Sanchini, Sguardo a Sud Ovest, Aliberti Editore, 2010, p.75
434 Ignacio Fernando Lara, Integrazione regionale e Investimenti Diretti Esteri. Il caso del Mercosur, ASERI,
Milano, 2011, pp. 27
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economie dell’area; la seconda, dal 1998 in poi, fu invece contrassegnata da gravissime crisi e da illusorie riprese436, facendo registrare infine, nel 2012 un crollo del commercio intra-blocco, misurato in termini relativi, al 13% del totale dei commerci degli stati membri437.
Il successo iniziale dell’organizzazione risulta tuttavia innegabile, grazie alla crescente integrazione commerciale creatasi in questo periodo tra gli stati membri del MERCOSUR e ad una congiuntura globale favorevole infatti, esiste un ampio consenso circa il suo successo in questa prima fase. Tale fase si è infatti caratterizzata per una crescita notevole dei paesi membri assieme al loro grado di interdipendenza438. I risultati molto positivi relativi a questo primo periodo furono dovuti anche all’introduzione da parte del Brasile di Cardoso, del cosiddetto Plano Real che ebbe l’effetto di stabilizzare le proprie condizioni macroeconomiche attraverso misure atte alla riduzione permanente dell’inflazione e all’introduzione di una nuova valuta: il Real439. Inoltre, Il Plano Real, mettendo in pratica i precetti di stampo neoliberista suggeriti dal Washington Consensus implicanti privatizzazioni ed un approccio liberoscambista al commercio, riuscì effettivamente ad innescare un ciclo espansivo di crescita economica440. Ciò si tradusse in un vantaggio per
i paesi del MERCOSUR, poichè, date le dimensioni e l’importanza del Brasile, i soci ottennero un immediato e importante benificio economcio dall’aumento delle esportazioni e degli investimenti di Brasilia.
Una ulteriore importante caratteristica del mercato comune risulta essere il fatto che, sebbene alla maggior parte dei prodotti nel mercato comune fossero state tolte le tariffe, esistevano altresì delle eccezioni. Alcuni prodotti inclusi in liste nazionali apposite, erano infatti ancora soggetti a tariffe, altrimenti dette regime di adeguamento finale. Lara porta degli esempi concreti di questo fenomeno: il settore automobilistico e quello dello zucchero erano entambi soggetti a tariffazione rappresentando un motivo di conflitto tra i due paesi più sviluppati del blocco. Per quanto riguarda il settore dello zucchero, i
436 Ibidem, pp.76
437 The Economist, The Mauricio and Michel show: what to expect when the presidents of Brazil and Argentina meet, 04 febbraio 2017, disponibile su:< http://www.economist.com/news/americas/21716095-south- americas-biggest-economies-want-work-more-closely-together-will-not-be-easy-what> [data di accesso: 04 febbraio 2017]
438 Ignacio Fernando Lara, Integrazione regionale e Investimenti Diretti Esteri. Il caso del Mercosur, ASERI,
Milano, 2011, pp. 27-28
439 Giorgia Sanchini, Sguardo a Sud Ovest, Aliberti Editore, 2010, p.77
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malumori tra di essi erano riconducibili all’incompatibilità di questo settore alla liberalizzazione intra regionale per effetto delle assimmetrie a livello di blocco per quanto riguardava la fornitura ed i prezzi. Il settore automobilistico, invece, similarmente soffriva della mancata armonizzazione delle politiche nazionali. Come si può notare tali conflitti economici tra Brasile ed Argentina erano la consegenza della loro mancanza di coordinamento e delle evidenti differenze di applicazione dei programmi relativi alle riforme strutturali e alla stabilizzazione economica441. Ed è per tutti questi motivi che, al termine del periodo di transizione, gli stati membri del MERCOSUR ritennero che gli obbiettivi stabiliti dal Trattato di Asunción non erano stati raggiunti in maniera completa e soddisfacente. La conseguenza immaediata di tale presa di coscienza fu l’approvazione, nel 1994, di un protocollo aggiuntivo: il Protocolo di Ouro Preto. Questa decisione andava nella direzione di dare una struttura istituzionale chiara al MERCOSUR e a conferirgli in questo modo uno status legale dal punto di vista internazionale. Si creò così il Consiglio del Mercato Comune (CMC), l’organo più alto del gruppo, dotato di potere politico e decisionale; il Gruppo del Mercato Comune (GMC), ossia l’organo esecutivo del Consiglio; la Commissione di Commercio (CCM), cioè l’organo preposto all’applicazione e al controllo delle politiche di natura commerciale; La commissione Parlamentare Congiunta (CPC), la quale si occupa di offrire consulenze; il Forum di Consulenza Economica e Sociale (FCES), con compiti anch’essa di consulenza ed, infine, del Segretariato Amministrativo (SAM), svolgente compiti di natura burocratica ed operativa442. Con la firma di tale protocollo si chiuse il cosiddetto periodo di transizione e si aprì il periodo di
consolidamento dell’unione doganale, durante il quale non solo le performances
economiche dei paesi membri furono molto positive e si raggunse una elevata interdipendenza commerciale, ma, considerata una notevole sincronia dei cicli macroeconomici dei paesi della sub-regione, si è riuscito a ridurre le divergenze tra le rispettive economie.
Lara osserva che dal 1995 fino al 1998, il commercio intra-MERCOSUR ha continuato a presentare notevoli margini di crescita salvo, al termine di tale periodo, come precedentemente osservato, entrare in crisi per effetto delle difficoltà dei soci maggiori. Si entrò così in quella che si è chiamata, la seconda fase. Le ragioni di questo cambiamento
441Ignacio Fernando Lara, Integrazione regionale e Investimenti Diretti Esteri. Il caso del Mercosur, ASERI,
Milano, 2011, pp. 27-29
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sono da imputarsi alla crisi economica e monetaria che colpì il Brasile nel 1998 e ai concomitanti effetti delle crisi che colpirono il sud-est asiatico e la Russia proprio nel medesimo periodo. Il MERCOSUR, essendo uno schema di integrazione basato sul regionalismo aperto, si ritrovò esposto agli effetti negativi di tali crisi, venendone seriamente coinvolto. Il Real fu oggetto di pesanti speculazioni da parte del capitale finanziario internazionale e ciò costrinse il presidente Cardoso a svalutare la propria divisa nazionale nel 1999, con una conseguente ripercussione negativa sull’economia argentina, sui flussi commerciali interni al MERCOSUR e sull’andamento del PIL regionale443. Carlos Piñeiro Iñíguez, a riguardo della situazione in Argentina spiega,
Argentina, atada a la convertibilidad 1 a 1 del peso con el dólar, recibió todo el impacto. El entusiasmo por la integración decreció repentinamente y quedó en evidencia que el país no tenía alterntivas y estaba inmerso en una construcción que carecía de de protección contra las asimetrias [...] Hasta entonces se había hecho usual hablar de lo que representaban Argentina y Brasil juntos: dos terceras partes del PIB suramericano: el 95 per cento de toda la producción industrial. Ahora se hacía claro que de esos dos tercios, la mitad correspondía a Brasil y solo una sexta parte a la Argentina, y que del 95 per cento de las industrias, el 80 per cento era brasileño444.
A questo proposito risulta fondamentale ricordare la natura asimmetrica delle relazioni tra gli stati membri del MERCOSUR. Come si può facilmente notare infatti, solo due paesi rappresentano la stragrande maggioranza del commercio intra-regionale, ed è normale aspettarsi che nel caso di crisi di una delle due nazioni (o di entrambe) sia messo a repentaglio il buon andamento dell’intero blocco. Se poi anche tra Argentina e Brasile tali