Mettere gli appalti pubblici al servizio degli obiettivi politici dell'UE Gli acquisti pubblici – cioè l'acquisizione da parte di autorità o enti pubblici, di

beni, opere e servizi sul mercato - rappresentano una quota considerevole del PIL dell'Europa. Nel 2008 gli appalti pubblici dell'UE ammontavano a 2 155 miliardi di euro circa, pari al 17%-18% del PIL dell'Unione europea. Su questo totale, le gare di appalto pubbliche disciplinate dalle norme stabilite nelle direttive dell'UE sugli appalti pubblici hanno rappresentato circa 389 miliardi di euro.

La disciplina UE in materia di appalti pubblici svolge un ruolo chiave per la creazione e il mantenimento del mercato unico. Essa fa in modo che i fornitori e i prestatori di servizi di altri Stati membri non siano esclusi dal mercato degli acquisti pubblici e che la naturale preferenza delle autorità pubbliche ad acquistare all'interno del proprio paese non compartimenti il mercato dell'UE.

Assicurando l'accesso non discriminatorio alle offerte pubbliche, la legislazione UE mira a ottenere anche obiettivi di buona governance e di efficienza.

La disciplina UE in materia di appalti pubblici ha avuto indubbiamente un grande successo, diventando uno dei settori più sviluppati e tecnicamente sofisticati del mercato unico. Il numero di bandi di gara pubblicati nell'UE è in costante aumento. Le procedure sono certamente più trasparenti che in passato.

Anche l'impatto sulla concorrenza è notevole. In media, cinque offerenti rispondono a ogni gara d'appalto pubblicata nell'UE. Anche le aspettative circa un migliore uso delle risorse sono state soddisfatte: secondo le stime, le autorità pubbliche hanno risparmiato fra il 5% e l'8% del prezzo pagato.

È comunque sempre più sentita l'esigenza di una revisione delle politiche in materia di appalti pubblici, per differenti motivi e con diversi obiettivi. Due sono le questioni al centro del dibattito: se la politica degli appalti pubblici debba essere riveduta e se tale revisione debba condurre a una maggiore integrazione degli obiettivi strategici orizzontali negli appalti pubblici. La Commissione ha avviato una valutazione generale delle direttive sugli appalti pubblici del 2004, come base per una riforma futura. Tale valutazione delinea il quadro di riflessione sulla questione. Una rielaborazione delle politiche sembra certa, innanzitutto per semplificare, continuare a modernizzare e rendere più rigorose le norme sugli appalti pubblici.

Semplificare e modernizzare ulteriormente le norme sugli appalti pubblici

Una migliore applicazione delle norme e una maggiore apertura a offerenti transfrontalieri permettono di conseguire vantaggi economici. Le riduzioni dei prezzi sono differenti da un settore di attività a un altro e tendono ad

avvantaggiare solo le autorità aggiudicatrici (o gli enti aggiudicatori) di grandi dimensioni o centralizzati. Gli appalti transfrontalieri diretti riscuotono ancora un successo limitato e riguardano in media solo il 2% dei contratti. Inoltre, ad alcune categorie di servizi non si applicano appieno le direttive UE sugli appalti pubblici. Mentre per alcuni servizi, quali taluni servizi sociali, occorre una maggiore flessibilità, il riesame dovrebbe valutare se altre categorie di servizi, attualmente fuori dal campo di applicazione, siano ancora da escludere.

La riforma degli appalti pubblici dovrebbe essere l'occasione per risolvere i problemi propri della fase iniziale, quali la complessità, gli oneri amministrativi e la scarsa praticabilità per le PMI. Vanno pertanto usati tutti i mezzi per raggiungere la semplificazione. Gli Stati membri dovrebbero inoltre essere invitati ad analizzare a fondo la propria legislazione nazionale sugli appalti pubblici che, in molti casi, è causa della complessità e degli oneri amministrativi che gravano sulle autorità aggiudicatrici e sulle piccole imprese.

Gli Stati membri dovrebbero fare largo uso del Codice di buone pratiche, adottato all'interno dello "Small Business Act" per migliorare l'accesso delle PMI agli appalti pubblici.

Integrare meglio gli obiettivi strategici orizzontali

Il riesame delle norme sugli appalti pubblici dovrebbe anche affrontare quelli che sono considerati temi di attrito con l'autonomia delle autorità nazionali o locali in questo settore. Da un lato, infatti, vi è la sensazione che le norme UE in materia di appalti limitino la capacità dei comuni di fornire servizi ai cittadini nella forma che preferiscono o che tradizionalmente privilegiano. Tale caso si verifica ad esempio quando i comuni auspicherebbero una fornitura di servizi interna o l'instaurarsi di una cooperazione pubblico-pubblico. D'altro lato si ritiene che le norme UE non incoraggino a sufficienza o non richiedano che gli appalti pubblici promuovano obiettivi strategici più ampi, quali quelli nel campo del cambiamento climatico, dell'innovazione, dell'uguaglianza fra uomo e donna, dell'occupazione e dell'inclusione sociale.

Per il primo aspetto, sarebbe utile fornire qualche altro chiarimento sul concetto di "fornitura interna", in base alla recente giurisprudenza della Corte dell'Unione europea. Tutti i margini di manovra previsti dall'accordo OMC sugli appalti pubblici vanno utilizzati per ampliare la portata dell'azione delle autorità pubbliche. Consentire l'utilizzo della procedura negoziata con pubblicazione preliminare come procedura standard nel "settore classico" potrebbe offrire un grande contributo. Ciò potrebbe comprendere anche l'applicazione alle autorità aggiudicatrici (soprattutto locali) del regime più flessibile previsto dalla direttiva

Per quanto riguarda il secondo aspetto, è probabilmente possibile utilizzare maggiormente gli appalti pubblici come strumento per conseguire obiettivi strategici definiti a livello UE. Gli appalti pubblici possono incoraggiare i prodotti e le tecnologie innovative in materia di cambiamento climatico e dell'energia. Possono dare un impulso alla ricerca e all'innovazione, promuovere la coesione sociale e contribuire a ridurre la povertà e a conseguire gli obiettivi di occupazione definiti nella strategia. Per adeguare gli appalti pubblici in funzione del raggiungimento di questi obiettivi occorrerebbe valutare la possibilità di imporre requisiti obbligatori relativi agli obiettivi strategici di cui sopra nelle direttive sugli appalti pubblici. La legislazione basata su atti delegati dovrebbe fornire maggiori chiarimenti relativi al funzionamento concreto dei requisiti.

Principali raccomandazioni:

⇒ Rielaborare le politiche in materia di appalti pubblici per renderle più semplici, efficaci e meno onerose per le autorità nazionali e locali;

rafforzare la partecipazione delle PMI applicando il codice di condotta dello "Small Business Act".

⇒ Chiarire le norme applicabili alle forniture interne.

⇒ Utilizzare gli appalti pubblici per promuovere l'innovazione, la crescita verde e l'inclusione sociale.

3.5. La dimensione fiscale del mercato unico: collaborare per salvaguardare