Parte II. I limiti all‟interpretazione autentica nella giurisprudenza costituzionale
3. La motivazione della legge ( un rimedio de iure condendo)
Come noto, la motivazione delle leggi, pur costituendo un argomento classico del diritto costituzionale, non è stato oggetto, salvo poche eccezioni591, di specifiche ed approfondite riflessioni in epoca repubblicana592. Tradizionalmente, l‟inesistenza di
591
Recentemente il tema è stato oggetto di una monografia di S. Boccalatte intitolata La motivazione
della legge: profili teorici e processuali, Cedam, Padova, 2008.
592 In tal senso, N. Lupo, Alla ricerca della motivazione delle leggi: le relazioni ai progetti di legge in
Parlamento, in U. De Siervo (a cura di), Osservatorio sulle fonti 2000, Giappichelli, Torino, 2001,
175 un obbligo di motivazione delle leggi, secondo la dottrina prevalente593, è riconducibile all‟idea della prevalenza del Parlamento e conseguentemente della funzione legislativa sulle altre potestà pubblicistiche, in virtù del carattere rappresentativo-democratico dello stesso. Ma il passaggio progressivo nella maggior parte dei Paesi di tradizione liberale dagli ordinamenti costituzionali flessibili a quelli rigidi ha modificato dalle fondamenta tale impostazione ideologica; il legislatore da soggetto “onnipotente”, ovvero superiorem non recognoscens, è diventato anch‟esso soggetto ad un insieme di principi e valori gerarchicamente superiori contenuti nel testo costituzionale594. Viene in tal modo rigettata “l‟idea che il Parlamento sia l‟organo politico per eccellenza, espressione diretta della sovranità popolare, e che, pertanto, la sua manifestazione di volontà, la legge, possa anche essere immotivata e, al limite, errata, senza che tale organo venga ritenuto responsabile”595. Nello Stato costituzionale di diritto si dissolve il primato della legislatio sulle altre funzioni pubblicistiche e, con esso, perdono consistenza le tradizionali argomentazioni giuridiche che esoneravano le leggi da qualsivoglia motivazione tesa ad illustrare le ragioni dell‟intervento normativo (c.d. occasio legis) e i fini perseguiti tramite la disciplina introdotta (c.d. mens o ratio legis)596. La motivazione delle leggi, in via teorica, può assolvere fondamentalmente tre grandi categorie di funzioni597. La prima funzione consiste nel “guidare” l‟interprete ossia nel sottoporre l‟applicazione della legge a precise direttive vincolanti il processo ermeneutico di attribuzione del significato all‟enunciato, che deve rispecchiare il più possibile l‟intentio legislatoris. La seconda funzione consta invece nel fornire maggiori strumenti utili ai tribunali costituzionali per sindacare la ragionevolezza delle leggi agevolando la verifica circa la logicità e congruenza tra contenuto normativo e obiettivi fissati nella motivazione. La terza funzione si basa su una concezione di motivazione intesa come forma di “legittimazione democratica oggettiva”; in tale ottica, il corredo motivazionale della legge servirebbe a palesare ufficialmente i motivi e i fini dell‟intervento legislativo,
593 Cfr. C. Esposito, Il controllo giurisdizionale sulla costituzionalità delle leggi in Italia, in Id., La
Costituzione italiana. Saggi, Cedam, Padova, 1954, pag. 276 ss..
594 In tal senso, M. Angelone, La motivazione delle leggi. Profili funzionali ed implicazioni sistemiche,
in P. Perlingieri (a cura di), Sulle tecniche di redazione normativa nel sistema democratico, Esi, Napoli, 2010, pag. 124-125.
595 N. Lupo, op. cit., pag. 73.
596 In tal senso, M. Angelone, op. cit., pag.126-127. 597
176 garantendo a tutti i cittadini un controllo sull‟esercizio effettivo della funzione normativa.
Come noto, nell‟ordinamento italiano, allo stato attuale, non sussiste alcun obbligo costituzionale di motivazione delle leggi o degli atti normativi in generale. Le diverse relazioni che accompagnano il progetto di legge durante l‟iter di approvazione legislativa nelle due Camere598, a differenza della motivazione che entra nel contenuto normativo dell‟atto legislativo, restano confinati nell‟alveo dei lavori preparatori, acquisendo quindi una più limitata rilevanza nel processo di individuazione della ratio legis599. Vi sono tuttavia diverse ipotesi di atti normativi motivati all‟interno del nostro ordinamento; basta citare, come esempio, quello dei decreti –legge che, in virtù dell‟art. 15 della legge 23 agosto 1988, n. 400, devono contenere nel preambolo l‟indicazione delle circostanze straordinarie di necessità ed urgenza che ne giustificano l‟adozione. Ma un vero e proprio impulso all‟adozione della motivazione delle leggi, secondo talune interpretazioni600, è provenuto dalla riforma del Titolo V della Costituzione. In particolare, a seguito dell‟inversione del criterio di riparto delle competenze legislative stabilito dalla nuova versione dell‟art. 117 Cost., si ritiene che l‟esercizio della potestà legislativa statale, sia esclusiva che concorrente, avvenga previa individuazione dell‟ambito materiale di pertinenza ossia previa identificazione ed esplicitazione della base giuridica che legittima l‟intervento legislativo601. Come è stato opportunamente rilevato, in generale, “il riparto affidato alla dialettica norme di principio/norme di dettaglio ed influenzato dai principi di leale collaborazione, sussidiarietà, proporzionalità, adeguatezza, differenziazione, esalta la necessità di introdurre forme di motivazione delle leggi (statali e regionali), al fine di facilitare la verifica giudiziale operata dalla Consulta, chiamata – quale «arbitro» dei rapporti Stato-Regioni – a perimetrale le rispettive competenze”602. In via ulteriore, è stato notato come la nuova formulazione del primo comma dell‟art.
598 Si fa riferimento principalmente alla relazione che, per tradizione ormai consolidata, accompagna i
progetti di legge, alla relazione tecnico-finanziaria, all‟analisi tecnico-normativa (ATN) nonchè all‟analisi di impatto della regolamentazione (AIR) e alla verifica dell‟impatto della regolamentazione (VIR).
599 In tal senso, M. Angelone, op. cit., pag. 132-133. 600
N. Lupo, La motivazione delle leggi alla luce del nuovo titolo V Cost., consultabile in www.consiglio.regione.toscana.it, nella sezione leggi e banche dati, pag. 12 ss; M. Angelone, op. cit., pag. 141 ss..
601 N. Lupo, op. ult. cit., pag. 12. 602
177 117 Cost., che stabilisce la soggezione della potestà legislativa statale e regionale al rispetto dei vincoli derivanti dall‟ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, renda più stringente l‟esigenza di corredare i testi legislativi di un consistente apparato motivazionale tale da esplicitare la conformità delle leggi adottate con i contenuti e i limiti previsti dai suddetti vincoli603.
In ogni modo, a prescindere dalle singole ipotesi di provvedimenti legislativi motivati e dalle ragioni che ne hanno favorito lo sviluppo, è opportuno rilevare come l‟introduzione dell‟obbligo di motivazione sarebbe quanto mai opportuno per tutti quegli atti legislativi che presentano un contenuto o una struttura difformi dal modello classico e liberale di legge intesa, come già visto, come norma generale, astratta e irretroattiva, come, ad esempio, le leggi di interpretazione autentica, le leggi retroattive tout court, le leggi provvedimento, le leggi di deroga, le leggi che stabiliscono azioni positive, tutti atti normativi in merito ai quali il controllo di ragionevolezza della Corte dovrebbe essere più stringente604. In tale ottica, nello Stato costituzionale di diritto “la motivazione costituirebbe lo strumento necessario per giustificare le scelte operate in funzione del fine che il legislatore ha scelto di perseguire, ovvero le ragioni che supportano il discostarsi dalla regola generale in una prospettiva di tutela degli interessati al provvedimento legislativo e di conseguente controllo del giudice costituzionale”605
. Per quanto riguarda le leggi provvedimento, è già stata autorevolmente prospettata in dottrina606 la tesi della necessità di introdurre all‟interno delle stesse un‟enunciazione espressa delle ragioni che ne hanno portato all‟adozione. Per quanto concerne invece nello specifico le leggi di interpretazione autentica, anche in tale caso l‟allegazione espressa delle ragioni che hanno indotto il legislatore a stabilire in via autoritativa il significato da attribuire ad una determinata disposizione legislativa consentirebbe più agevolmente lo svolgimento su di esse del sindacato di ragionevolezza della Corte costituzionale. In tal modo, inoltre, il legislatore avrebbe forse più remore ad introdurre norme
603
N. Lupo, op. ult. cit., pag. 14-15.
604 Cfr. M. Angelone, op. cit., pag. 149.
605In tal senso, M. Picchi, Della motivazione delle leggi statali e regionali, in P. Caretti (a cura di),
Osservatorio sulle fonti 2007. La qualità della regolazione, Giappichelli, Torino, 2009, pag. 119 che a
sua volta rinvia a E. Cheli, Atto politico e funzione d’indirizzo politico, Giuffrè, Milano, 1961, pag. 191 ss..
606 Cfr. C. Mortati, Le leggi provvedimento, Giuffrè, Milano, 1968, pag. 134 ss. e 244 ss. e G.U.
Rescigno, Dalla sentenza n. 137/2009 della Corte costituzionale a riflessioni più generali sulle leggi-
178 palesemente innovative sotto le mentite spoglie di leggi interpretative, dovendo rendere conto nella motivazione dei motivi che stanno alla base della scelta adottata che dovrebbero essere tutti riconducibili alla sussistenza di un contrasto ermeneutico effettivo sul significato di un determinato enunciato normativo.
4. Il controllo diffuso dei giudici circa la natura interpretativa della legge