1.2.1.1 Postulato 10.3332 Analisi dell'opportunità di una legislazione nazionale in materia di trust
Il 19 marzo 2010, la consigliera nazionale Isabelle Moret ha depositato il postu-lato 10.3332 che incaricava il Consiglio federale di completare suo il rapporto del 16 di-cembre 2009, «Indirizzi strategici della politica svizzera in materia di mercati finan-ziari», analizzando le possibilità di ottimizzare la normativa sulle fondazioni e i regimi fiscali loro applicabili, nonché di adeguare le fondazioni ai modelli stranieri, segnata-mente introducendo l'istituto giuridico del trust. Nel suo parere del 26 maggio 2010, il Consiglio federale proponeva di accogliere il postulato e rimandava ai lavori, allora in corso, sulla revisione del diritto della fondazione a seguito dell’accettazione della mo-zione 09.3344 «Fondazioni. Aumentare l'attrattiva della Svizzera». Il 16 marzo 2012 il postulato è stato tolto di ruolo poiché non è stato trattato dalle Camere entro il termine di due anni.
1.2.1.2 Postulato 15.3098 Esame dell'opportunità di una normativa in materia di trusts
L’11 marzo 2015 il Gruppo liberale radicale ha depositato il postulato 15.3098 che in-caricava il Consiglio federale di esaminare, nell’ambito del suo successivo rapporto sugli indirizzi strategici della politica svizzera in materia di mercati finanziari, l’oppor-tunità di adottare l’istituto giuridico del trust nel diritto privato svizzero e di adeguare i regimi fiscali applicabili. Nel suo parere dell’8 maggio 2015, il Consiglio federale, ri-mandando ai precedenti rapporti in materia di fondazioni e di segreto bancario, propo-neva di respingere il postulato in mancanza di novità intervenute nel frattempo e di una concreta esigenza di un trust svizzero. Il 27 febbraio 2017, il Consiglio nazionale ha adottato il postulato con 123 voti a favore 67 contro e 2 astensioni73.
1.2.1.3 Iniziativa parlamentare 16.488 Introdurre l'istituto del trust nella legislazione Svizzera
Già il 13 dicembre 2016, il consigliere nazionale Fabio Regazzi aveva depositato un’iniziativa parlamentare, formulata in termini generali, chiedendo di creare le basi legali per introdurre nel Codice delle obbligazioni o nel Codice civile l’istituto del trust.
Per motivare la propria richiesta, l’autore dell’iniziativa sosteneva che, sebbene i trust stranieri fossero riconosciuti in Svizzera, il diritto svizzero non prevedeva questo isti-tuto giuridico evidenziando così una lacuna soprattutto nel diritto civile, tanto più che il trust era già disciplinato in altri ambiti. Il recepimento dell’istituto giuridico del trust nel diritto civile svizzero avrebbe presentato numerosi vantaggi, in particolare perché
73 Boll. Uff. CN 2017 22
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lo strumento sarebbe stato accessibile più facilmente e compreso meglio, creando così chiarezza, trasparenza e maggiore certezza del diritto, inoltre ne sarebbero derivati nuovi campi di attività per i professionisti svizzeri.
Il 20 ottobre 2017, la competente Commissione degli affari giuridici del Consiglio na-zionale (CAG-N) ha dato seguito all’iniziativa (15 voti a favore 4 contro e 3 astensioni).
Il 27 aprile 2018, la Commissione degli affari giuridici del Consiglio degli Stati (CAG-S) ha esaminato l’iniziativa parlamentare e vi ha aderito con 6 voti a favore, 3 contro e un’astensione. Nel contempo ha adottato con 7 voti a favore, uno contrario e un’asten-sione la mozione 18.3383 (cfr. n. 1.2.1.4) ritenendo opportuno che sia innanzitutto il Consiglio federale ad assumere la responsabilità dell’elaborazione delle basi legali. Il 19 giugno 2020, il Consiglio nazionale ha prorogato il termine di trattazione dell’ini-ziativa fino alla sessione primaverile del 2022.
1.2.1.4 Mozione 18.3383 Introduzione del trust nell'ordinamento giuridico svizzero
Nel quadro del dibattito sull’iniziativa parlamentare 16.488 Introdurre l'istituto del trust nella legislazione Svizzera (cfr. n. 1.2.1.3), la CAG-S ha depositato la mozione 18.3383 Introduzione del trust nell'ordinamento giuridico svizzero, che incarica il Consiglio fe-derale di istituire le basi legali che permettano di introdurre nella legislazione svizzera l’istituto giuridico del trust.
Nel parere del 23 maggio 2018, il Consiglio federale proponeva di respingere la mo-zione rimandando al postulato 15.3098 accolto (cfr. n. 1.2.1.2). Secondo il Consiglio federale occorreva anzitutto attendere la fine dei lavori allora in corso sul rapporto in adempimento al postulato e quindi determinare, sulla base di dati così acquisiti, le fasi successive per l’eventuale introduzione di un trust svizzero.
Il 12 giugno 2018 il Consiglio degli Stati ha adottato la mozione con 25 voti a favore, 16 contro e 2 astensioni74, mentre il 13 marzo 2019 lo ha fatto il Consiglio nazionale con 123 voti a favore e 58 contrari75.
1.2.2 Lavori preliminari
In seguito all’adozione del postulato 15.3098, l’Ufficio federale di giustizia (UFG), d’intesa con la Segreteria di Stato per le questioni finanziarie internazionali (SFI), ha istituito, nella primavera del 2018, un gruppo di esperti, composto da specialisti del mondo accademico e della pratica e da rappresentanti delle unità amministrative coin-volte, con l’incarico di elaborare le pertinenti proposte normative76.
74 Boll. Uff. CS 2018 508
75 Boll. Uff. CN 2019 296
76 Oltre a rappresentanti dell’Amministrazione (Segreteria di Stato per le questioni finanziarie internazionali SFI, Ufficio federale di giustizia UFG, Amministrazione federale delle con-tribuzioni AFC), il gruppo comprende anche esperti esterni: prof. Paul Eitel, prof. Florence Guillaume, Christian Lyk, prof. Luc Thévenoz e David Wilson.
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Parallelamente a questi lavori, nel biennio 2018/2019 è stata condotta da un ufficio esterno un’approfondita analisi d’impatto della regolamentazione sull’introduzione di una normativa giuridica sui trust in Svizzera (cfr. i dettagli al n. 1.4).
Il trattamento fiscale dei trust è stato analizzato, in vista dell’introduzione di un trust svizzero, da un gruppo di lavoro istituito dall’Amministrazione federale delle contribu-zioni (AFC) e composto da rappresentanti della Confederazione, dei Cantoni e del mondo accademico (cfr. n. 2). L’analisi del gruppo di lavoro è stata integrata nel pro-cesso decisionale del Consiglio federale.
1.2.3 Obiettivi
1.2.3.1 Rimediare a una lacuna normativo
Come è emerso dall’analisi d’impatto della regolamentazione (cfr. n. 1.4), il diritto sviz-zero presenta attualmente una lacuna nell’ambito del trust e dei costrutti giuridici ana-loghi. Sebbene il mercato sia pienamente in grado di soddisfare, sia a livello interno sia a livello internazionale, la domanda di soluzioni per strutturazioni patrimoniali e piani-ficazioni successorie, il risultato è tuttavia inefficiente poiché per soddisfare determi-nate esigenze si deve ricorrere a strutture molto complesse, ossia strumenti giuridici stranieri o prodotti interni, solo in parte adeguati e il cui utilizzo può anche generare una certa incertezza giuridica. L’introduzione di un diritto svizzero dei trust intende quindi offrire all’industria finanziaria e ai suoi clienti un veicolo giuridico appropriato per la detenzione del patrimonio privato nonché per un uso commerciale.
1.2.3.2 Potenziamento della piazza e dell’industria finanziarie La motivazione principale di coloro che chiedono l’introduzione di un trust svizzero è potenziare la piazza finanziaria svizzera. Già nel 2009, nella strategia attuata dopo la crisi finanziaria per potenziare la competitività internazionale del settore finanziario, il Consiglio federale menzionava l’adozione di un diritto svizzero sui trust77. Anche di-versi interventi parlamentari sull’argomento chiedono l’introduzione di questo stru-mento giuridico (cfr. n. 1.2.1). Dato che il trust è uno strustru-mento sempre più popolare e affidabile per la pianificazione successoria e la conservazione di grandi patrimoni, non solo nei Paesi anglosassoni, ma anche in molti altri Stati, i sostenitori del trust svizzero ritengono che includere il trust nel diritto privato svizzero collocherebbe la piazza fi-nanziaria svizzera su un piano di parità con le concorrenti, ossia le piazze finanziarie di
77 Indirizzi strategici della politica svizzera in materia di mercati finanziari Rapporto del 16 dic. 2009 in adempimento del postulato Graber (09.3209), pag. 24.
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Londra, Lussemburgo e anche Singapore78. Questo punto di vista trova un forte soste-gno nella dottrina79 e tra i professionisti (avvocati, gestori patrimoniali, ecc.)80. L’ef-fetto positivo del trust svizzero sull’attrattiva e la competitività del settore finanziario svizzero è del resto confermato dalle conclusioni cui arriva l’analisi d’impatto della regolamentazione (cfr n. 1.4).
1.2.3.3 Altri obiettivi
Sul piano economico, il trust svizzero avrebbe un impatto positivo sul mercato dei ser-vizi legati al trust e permetterebbe di creare valore aggiunto. Come rilevato dall’analisi d’impatto della regolamentazione (cfr. n. 1.4), dovrebbe generare spese di gestione meno elevate, il che si tradurrebbe in un aumento globale dei trust costituiti in Svizzera.
L’introduzione di un trust svizzero aprirebbe nuove opportunità commerciali. Questa nuova offerta, che si rivolgerebbe principalmente a chi risiede in Svizzera, permette-rebbe di rispondere a un’esigenza attualmente insoddisfatta mettendo a disposizione dei clienti un nuovo strumento di pianificazione patrimoniale a un costo vantaggioso (au-mento dei benefici per il consumatore). L’au(au-mento del numero di trust dovrebbe inoltre essere accompagnato da una crescita del gettito fiscale di cui, in ultima analisi, benefi-cerebbe tutta la collettività. Sul piano giuridico, l’adozione di un diritto svizzero del trust permetterebbe di rafforzare la certezza del diritto evitando il ricorso a un istituto giuridico straniero. Inoltre, una normativa dettagliata offrirebbe una migliore prevedi-bilità rispetto agli altri strumenti di diritto svizzero utilizzati come alternative al trust e oggetto solamente di qualche disposizione nel CC (fondazioni di famiglia, sostituzione fedecommissaria) o sono solo una creazione della giurisprudenza (fiducia).