3. Livello comunitario di competenza: strutture e responsabilità
3.3 La normativa europea sulla gestione dei rischi da alluvione
Uno dei pochi rischi di cui è stata normata la gestione a livello comunitario è il rischio alluvione con una direttiva specifica, la Direttiva 2007/60 CE relativa
alla valutazione ed alla gestione dei rischi da alluvione, trasferita tramite
ratifica nella legislazione nazionale degli Stati dell’Unione, per creare un nuovo sistema di gestione delle alluvioni, prevedendo una serie di adempimenti da porre in essere, dalla valutazione ex-ante dei rischi, alla mappatura sia dei rischi che dei pericoli, fino all’identificazione dei soggetti responsabili di attuare quanto prescritto dalla legge. Anche per questa direttiva, come già successo in molti altri casi, una delle principali problematiche tecniche riguarda la trasposizione nella normativa interna degli Stati membri e il conseguente adeguamento, infatti, a tale proposito la Corte di Giustizia Europea è intervenuta più volte a chiarire gli aspetti relativi alla ratifica di atti comunitari, stabilendo che non possono essere disattese quelle che sono le prescrizioni normative fissate a livello comunitario e lo Stato membro è libero nello scegliere le modalità di recepimento ma non può decidere se o meno adeguare la propria normativa.
Secondo la definizione tecnica della Direttiva l’alluvione è l’allagamento
temporaneo di aree che normalmente non sono coperte da acqua, mentre il
rischio è costituito dalla probabilità che un’ alluvione possa avere conseguenze negative sulla salute umana, l’ambiente, il territorio, il patrimonio culturale e gli insediamenti economici.
La Direttiva trae i suoi fondamenti da precedenti atti comunitari che ne hanno influenzato l’emanazione: la Direttiva acque (2000/60) sulla gestione delle acque, che ha introdotto l’importanza di avere un piana per la gestione dei bacini idrografici e migliorare la resilienza nelle aree particolarmente esposte al rischio di alluvioni e sviluppare la coscienza sul rischio; anche la Decisione istitutiva del Meccanismo unionale di Protezione Civile ha avuto una considerevole incidenza nell’emanazione di questa direttiva; la Comunicazione della Commissione Europea del 12 Luglio 2004 sulla gestione dei rischi da
56 alluvione – la prevenzione, protezione e mitigazione degli alluvioni, che ha introdotto l’analisi integrata a livello comunitario e lo sviluppo di azioni coordinate fra Stati membri nella gestione dei rischi.
I principali scopi della Direttiva, così come stabilito all’art. 1 delle disposizioni generali è di creare una struttura la valutazione e la gestione dei rischi da alluvione, rivolti ad evitare o ridurre gli effetti negativi per quelli che sono considerati i quattro elementi fondamentali da proteggere e, specificatamente, la salute umana, l’ambiente, il patrimonio culturale e le attività economiche che costituiscono i fattori guida nella creazione di un sistema di gestione dei rischi da alluvione, ed ampliando il discorso ad altre tipologie di rischio anche i fondamenti della pianificazione e del risk management, e ben possono essere considerati come gli indicatori nella valutazione della resilienza e di contro della vulnerabilità.
La Direttiva prevede importanti passaggi ed azioni che devono essere attuate dagli Stati nel processo di valutazione da parte degli Stati membri diretti a stabilire un sistema di protezione:
1) L’individuazione delle autorità competenti, dei bacini idrografici e delle autorità di gestione. Questo impegno preliminare è assegnato dalla Direttiva in capo agli Stati, in quanto risulta essere fondamentale stabilire le responsabilità nella gestione e nella protezione delle aree e chi debba rispondere in caso di danni alle popolazione, ai territori, al patrimonio culturale ed alle attività economiche. Le funzioni di queste autorità devono essere diverse da quelle incaricate della normale gestione dei bacini e focalizzate sulla mitigazione e la gestione dei rischi;
2) Valutazione preliminare dei rischi da alluvione che dovrebbe contenere informazioni relative alla mappatura del distretto di bacino; l’analisi storica delle precedenti alluvioni e dei danni significati che hanno causato anche per prevedere le future catastrofi e verificare il periodo di ritorno di tali eventi. L’attività di valutazione dovrebbero essere elaborate tenendo in conto elementi quali la topografia dell’area, il bacini, il corso del fiume, le caratteristiche geomorfologiche, le aree di ritenzione e le pianure alluvionali;
3) Mappatura, che prevede due differenti tipi di mappe: le mappe delle pericolosità e quella dei rischi. Le prime prevedono la perimetrazione delle aree geografiche che potrebbe essere interessate da alluvioni, secondo i diversi scenari di rischio identificati in base alla portata dell’acqua, alla profondità ed alla velocità dell’acqua. Le mappe sul
57 rischio indicano le conseguenze negative causate dall’alluvione e considerano tutti gli elementi degli scenari di rischio, quali il numero degli abitanti, le attività economiche, il livello e le fonti di inquinamento;
4) La gestione del rischio, rappresenta il fulcro dell’intera Direttiva; gli Stati membri dovrebbero considerare le diverse componenti già indicate come fattori fondamentali, salute umana – ambiente - patrimonio culturale - attività economiche, nella predisposizione di un piano di gestione dei rischi e nell’attuare le misure sia strutturali e non strutturali per ridurre l’impatto negativo. La Direttiva indica gli elementi che un piano di gestione deve contenere: la valutazione preliminare, la mappa della pericolosità e dei rischi, la definizione degli obiettivi tenendo conto la condizione in cui versa il bacino idrografico di riferimento, l’indicazione delle misure e l’ordine di priorità, l’analisi dei costi e benefici. I piani di gestione disciplinano tutti gli aspetti del rischio, la prevenzione, la protezione e la preparazione, e comprendono oltre a sistemi di allertamento anche tutte quelle attività che tendono a ridurre e mitigare gli effetti negativi del rischio, dall’uso sostenibile del suolo, all’introduzione di meccanismi che migliorino la ritenzione delle acque, l’ampliamento delle pianure alluvionali e quindi la riduzione del costruito lungo i corsi d’acqua. In linea con il già espresso principio comunitario di solidarietà, la pianificazione e la gestione devono essere svolte ed attuate in maniera congiunta da tutti i soggetti, autorità e Stati interessati o anche solo potenzialmente a rischio.
Questo ultimo punto è il cuore della Direttiva e della politica europea sulle alluvioni, rappresenta la formalizzazione di una serie di iniziative, discussione, argomentazione e progetti attuati dalle istituzioni europee e dalla maggior parte degli Stati membri. L’obiettivo principale è quello di ridurre la probabilità dell’impatto drammatico delle alluvioni, considerando le cause o concause principali delle alluvioni, dallo sfruttamento degli areali fluviali, l’eccessivo ed incontrollato utilizzo e drenaggio delle acque, fino alla costruzione degli insediamenti abitativi ed industriali lungo i corsi dei fiumi o lungo le aree costiere, dall’impiego di pratiche agricole intensive che impoveriscono i terreni. Accanto a queste va accresciuta la consapevolezza nelle popolazioni e nell’opinione pubblica riguardo alle devastanti conseguenze dei disastri, in questo caso delle alluvioni o esondazioni e quindi attivare campagne di informazione e promozione di comportamenti responsabili. In aggiunta la
58 Direttiva, per fronteggiare le emergenza prevede: lo sviluppo di un piano di emergenza in caso di alluvione che coinvolga le autorità pubbliche, a partire dalla protezione civile, l’esercito, le forze dell’ordine e tutte le strutture di pronto intervento che lavorano nell’immediatezza dell’evento, dalle associazioni di volontariato fino al mondo imprenditoriale e scientifico. Dispone anche la messa in atto di tutte le strategie e strutture nella fase di ricovero finalizzate a ripristinare lo status quo ante nel minor tempo possibile e nel migliore dei modi possibili.
Dall’esposizione di tutti gli strumenti previsti dalle istituzioni comunitarie e dagli Stati membri congiuntamente, si evince la diversa posizione dell’UE rispetto ad un contesto internazionale e di come il primo sia caratterizzato da una maggiore operatività e conseguentemente anche maggiore efficacia nell’intervenire. Il livello internazionale riveste un ruolo di creazione ed orientamento delle politiche generali, grazie all’importanza dei soggetti coinvolti, ma anche alla gravità ed entità delle problematiche dei rischi, la loro origine, le dinamiche e la correlazione fra causa ed effetto ed alla portata generale ed all’assenza di barriere territoriali, basti pensare solo a quello che rappresenta il cambiamento climatico. Nell’ambito comunitario, che in tale settore è fortemente collegato al precedente, le politiche e gli indirizzi di Sendai stanno influenzando, infatti, globalmente tutte le politiche di sviluppo dei territori e di sostenibilità, la gestione dei rischi riveste un ruolo prevalentemente operativo, può ben essere vista come la traduzione in concreto delle intese raggiunte a livello strategico-politico. Consequenzialmente riflesso poi nelle politiche e negli ordinamenti nazionali e locali, come negli Stati membri o aderenti alle convenzioni internazionali sull’ambiente o sulla gestione dei rischi.