Il ruolo della legge nella gestione dei rischi e nella pianificazione

Il ricorso alla pianificazione ha lo scopo di programmare le attività´ in funzione dei potenziali rischi e pericoli presenti in un determinato contesto, la stessa valutazione del rischio, che per quanto sopra esposto, risulta essere una componente fondamentale nel complesso procedimento di gestione dei rischi, rappresenta il momento in cui dalla fase emergenziale si passa ad una fase di prevenzione, in cui si esce dalla logica del pronto intervento e del soccorso e quindi dal contenimento dei danni, al momento in cui si esamina il rischio, le cause, gli effetti ed il nesso di causalità, si decide come evitare i danni, o quanto meno, ridurne l’impatto negativo.

La prevenzione pone la questione sul valore dei beni esposti al rischio e sulle potenziali conseguenze di un loro danneggiamento o perdita, e la loro tutela è inquadrabile come un’attività amministrativa, a cui è riconosciuto il potere ed il dovere di agire in base a norme giuridiche che attribuiscono compiti, funzioni e responsabilità. Le prescrizioni normative sono poste a tutela della legalità dell’azione, non è possibile procedere senza una precisa indicazione di quali debbano essere le attività da svolgere e chi sia incaricato di farlo, e questa indicazione non può provenire se non dalle norme, non si può agire in base alle sensibilità ed alle cognizioni personali, che inevitabilmente porterebbero, a parità di rischio, a risultati ed esiti completamente differenti a secondo della conoscenza e dell’interpretazione di chi è chiamato a valutare il rischio ed il pericolo83.

La norma interviene laddove si rende necessaria la presenza di un’autorità o di un atto cogente e la fase di prevenzione rappresenta il momento in cui devono essere poste in essere tutte le misure di protezione. Da un diverso punto di vista le norme individuano i soggetti responsabili che devono attuare per l’appunto tali misure di protezione e che quindi sono chiamati a svolgere le attività di valutare i rischi prima che accada un evento dannoso e quindi adottare tutte le accortezze anche di tipo tecnico e scientifico che prevengano i danni.

Il dispiegamento di forze richiesto per tali operazioni non è di poco conto e le tipologie di conoscenze, interventi e soggetti possono essere davvero notevoli, come è per l’istituzione del Servizio di Protezione Civile, che è nato proprio seguendo questa logica di attivare un pronto intervento per rispondere

119 alle emergenze ma anche di muoversi ed agire in maniera preventiva. E questa nuova visione è stata introdotta proprio con la legge 225/92 istitutiva del Servizio Nazionale di Protezione Civile come struttura fortemente capillarizzata sull’intero territorio nazionale e discorso simile è stato attuato anche in Germania attraverso il meccanismo della BBK, che agisce a livello federale e i

Länder.

La normativa è ritenuta un elemento fondamentale nel processo di mitigazione dei rischi e nella predisposizione degli strumenti di protezione, infatti, come più volte accennato, nel corso dei capitoli e paragrafi precedenti rientra nelle misure non strutturali, differenziate da quelle strutturali.

Le prime sono state definite dall’UNISDR come, qualsiasi misura che non preveda strutture fisicamente individuate e che usa la conoscenza, la pratica o specifici accordi per ridurre i rischi ed i negativi effetti, in particolare attraverso le politiche e la legge, la crescita di una generale consapevolezza, la formazione e l’istruzione. In queste misure rientrano le norme tecniche, la normativa sulla pianificazione, la ricerca, la valutazione e le informazioni, oltre a tutte le azioni ed attività indirizzate alla creazione di una cultura e coscienza del rischio.

Nelle misure strutturali, invece, ricade qualsiasi costruzione fisicamente realizzata per ridurre o impedire l’impatto dei pericoli, qualsiasi tecnica ingegneristica per migliorare la resistenza delle strutture ai rischi, quali la costruzione di dighe, argini di contenimento, costruzioni antisismiche, barriere protettive dalle onde marine, ecc.84

In un Paese come il nostro dove ogni singolo aspetto della vita e della società risulta essere normato, e talvolta con esiti conflittuali, è impossibile prescindere da una regola o una norma.

La normativa sui rischi è piuttosto corposa con normative specifiche per ogni tipologia di rischio, dalla normativa antisismica a quella sul rischio idrogeologico, con autorità e strutture diverse a qualsiasi livello di responsabilità. Ancora più complesso se il discorso si inserisce in uno specifico contesto, come ad esempio quello della protezione dei beni culturali e paesaggistici, la cui maggior parte delle prescrizioni sono raccolte nel Codice dei Beni culturali e del Paesaggio del 2004, di cui al paragrafo precedente.

84 _{Structural and non-structural measures (based on UNISDR 2009)}

Structural measures: Any physical construction to reduce or avoid possible impacts of hazards, or application of engineering techniques to achieve hazard resistance and resilience in structures or systems; Non-structural measures: Any measure not involving physical construction that uses knowledge, practice or agreement to reduce risks and impacts, in particular through policies and laws, public awareness raising, training and education. In vedi Nota 77

120 In un’accezione giuridica la pianificazione richiama a diverse fattispecie ed istituti, dai piani territoriali, quali quelli previsti per i beni culturali o per la gestione dei bacini idrografici, alla pianificazione urbanistica, che nel diritto pubblico rimane una delle normative più complesse.

Relativamente all’emergenza non è possibile parlare di una vera e propria pianificazione se si considera il momento meramente emergenziale, in quanto l’emergenza non si può sicuramente prevedere, l’accadimento di un evento catastrofico, quale un terremoto, è caratterizzato da un’elevata soglia di incertezza ed imprevedibilità. Quello che può essere, però, pianificato sono essenzialmente due aspetti: la tipologia d’intervento operativo,

Ma rimanendo strettamente nell’ambito della normativa sui disastri o disaster

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