Dall’obiezione di coscienza al nuovo Servizio Civile Nazionale
Il Servizio civile in Italia nasce come una alternativa al servizio militare, al fine di impiegare quei giovani che, per convincimenti morali, motivazioni etiche e religiose, si dichiaravano contrari all’utilizzo delle armi e quindi all’arruolamento nelle Forze armate. Un metodo parallelo alla Leva militare ma che concorre in egual modo alla Difesa della Patri (a differenza dell'obiezione di coscienza). Manca qui una storia o almeno un accenno alle varie forme di alternativa al servizio militare (il volontariato all'estero nella cooperazione internazionale, attivo fino all'abolizione della leva) che non era pro obiezione di coscienza ma vera e propria alternativa al servizio militare; all'obiezione di coscienza, che era altra cosa rispetto al Servizio civile, per arrivare all'istituzione del Servizio civile nazionale ed internazionale dopo l'abolizione della leva obbligatoria.
Muovendo da questi presupposti, nel corso degli anni il Servizio civile è divenuto un' importante strumento per la realizzazione delle politiche sociali su tutto il territorio nazionale, garantendo l’impiego di migliaia di volontari126 nelle associazioni e negli enti che operano a favore delle
fasce di popolazione meno protette, negli ambiti socio-sanitari, a tutela dell’ambiente e dei beni culturali, in sostanza nel III settore. Il Servizio civile alternativo al militare era aperto ai soli maschi e si prestava presso ONG riconosciute dal Ministero degli Affari Esteri su progetti di cooperazione internazionale. Il Servizio civile è quindi divenuto un veicolo di formazione civica ai valori di solidarietà sociale e di cittadinanza sia verso chi vi partecipa sia verso chi riceve .
126 Il numero dei posti di volontario messi a bando dal 2001 al 2013 è di 335.713 giovani; dati reperibili anno per anno sul sito: http://www.serviziocivile.gov.it/Contenuti/?PageID=308 In questa sezione è possibile prendere visione dei dati inerenti ai volontari di SCN.
È proprio dal riconoscimento del ruolo assunto dal Servizio civile che, a cavallo tra XX e XXI secolo, parallelamente con la decisione di sospendere la leva obbligatoria con la legge 26 agosto 2004, n. 226127 e la
nascita di Forze armate di soli professionisti128 , il Parlamento Italiano ha
ritenuto necessario istituzionalizzare il Servizio civile, giungendo all’approvazione della legge che decreta il nuovo Servizio civile Nazionale (Legge delega n. 64/2001129) aperto sia agli uomini che alle
donne di età compresa fra i 18 e i 28 anni, i quali partecipano volontariamente ai diversi progetti proposti percependo un compenso mensile corrisposto dall'UNSC, mediante accreditamento diretto delle somme dovute, su conto corrente o su conto deposito; ai volontari spetta un compenso di € 14,46 netti giornalieri, per un totale € 433,80 netti mensili. Il pagamento avviene in modo forfettario per complessivi trenta giorni al mese per i dodici mesi di durata del progetto, a partire dalla data di inizio. I compensi, ai fini del trattamento fiscale, sono assimilati ai redditi da lavoro dipendente di cui all'art. 13 del DPR 22/12/1986, n. 917 e successive modifiche130.
La necessità di istituzionalizzare forme, funzioni e finalità del Servizio civile, nasce in primo luogo dalla constatazione che, col passare degli anni, esso è divenuto “una delle infrastrutture delle politiche sociali,
soprattutto in ambito sanitario, verso gli anziani, i disabili, […]”131, e in
quanto tale, indispensabile.
A livello giuridico, la prima tappa fondamentale per l'evoluzione del Servizio civile è sicuramente la Legge n.772 del 1972 che riconosceva: "a coloro132 che si dichiarano per ragioni religiose, filosofiche o morali la
127 http://www.difesa.it/Legislazione/Norme_in_rete/Pagine/urn_nir_parlamento_legge_2004-08- 23_226_24-09-200401_06_2011_15_08_35.aspx
128 legge 14 novembre 2000, n. 331
129 http://www.parlamento.it/parlam/leggi/01064l.htm
130 Si tratta di compenso da collaborazioni coordinate e continuative. Il compenso del volontario in Servizio
xxxxcivile è circa la metà di quello dei Volontari in Ferma Prefissata di 1 anno che percepiscono circa 850 €
xxxxmensili se arruolati nella Marina Militare con Rapporto di impiego temporaneo.
xxxxhttp://www.marina.difesa.it/formazione/concorsi/Pagine/VolontariinFermaPrefissatadi1anno.aspx 131 Consorti P., Dal ‘vecchio’ al ‘nuovo’ Servizio civile. Profili giuridici, in Senza armi per la pace. Profili e
xprospettive del ‘nuovo’ Servizio civile, Pisa, Plus-Università di Pisa, 2003
132 cioè i «giovani ammessi ai benefici della legge», equiparati però ai «cittadini che prestano il normale
possibilità di adempire agli obblighi di leva attraverso la prestazione del loro servizio in altri modi previsti dalla stessa legge (art.1)"133;
all’articolo 3 della suddetta legge, inoltre, veniva stabilito che fosse il Ministero per la Difesa a decidere sulla fondatezza delle richieste di obiezione e che lo stesso rispondesse entro sei mesi al richiedente. Una volta approvata la domanda, il candidato veniva distaccato presso enti, organizzazioni o corpi di assistenza, di istruzione, di protezione civile e di tutela del patrimonio forestale dove poteva svolgere questo "servizio alternativo" per 20 mesi, 8 in più rispetto alla leva obbligatoria.
Una legge questa che conteneva misure restrittive e penalizzanti134, con il
preciso intento di dissuadere i giovani orientati verso l’obiezione di coscienza, tanto che, fino alla fine degli anni Ottanta, le domande per il riconoscimento dello status di obiettore restarono esigue135. Una prima
modesta svolta avvenne con la sentenza n.430 della Corte Costituzionale, che parificò la durata del servizio militare e del servizio alternativo alla leva tanto che le domande per il servizio sostitutivo per tutto il decennio successivo passarono dalle 5.697 del 1989 alle 56.908 del 1999136
testimonianza, questa, di una mutata sensibilità da parte dei giovani, rimasta fino ad allora frustrata dalle misure restrittive adottate dal Legislatore.
In questo senso va evidenziato come i primi "obiettori" appartenessero ad una fascia di giovani con una cultura medio-alta ed alta, con alte percentuali di studenti iscritti agli ultimi anni di corsi universitari e di giovani neolaureati, mentre, negli anni più recenti aumenta il numero dei giovani neodiplomati, che preferiscono il Servizio civile a quello militare, prima dell’ingresso nel mondo del lavoro. Questo dato è la
133 La legge "Marcora" rese possibile la scarcerazione dei giovani obiettori di coscienza e contempora- neamente segnò un cambiamento storico nella legislazione italiana, perché introdusse la possibilità di rifiutare il servizio militare con le armi sostituendolo con un servizio militare non armato. Con questa legge l'obiezione di coscienza non veniva ancora considerata un diritto, ma un beneficio concesso dallo Stato a precise condizioni e conseguenze: la gestione del Servizio civile restava nelle mani del Ministero della Difesa.
134 Rossi E., I limiti della riforma, in «Il Regno attualità», 1997
135 Dal Canto F., Il Servizio civile volontario come difesa della patria, in «Foro italiano», 2004 136 http://www.serviziocivile.gov.it/Contenuti/?PageID=45
testimonianza più diretta di un cambiamento di atteggiamento nei confronti del Servizio civile stesso. Se da una parte la preferenza deriva dalle caratteristiche di maggior flessibilità e dalla possibilità di mantenere la continuità delle proprie normali abitudini nella vita quotidiana, svolgendosi il servizio per lo più nei comuni di residenza dei giovani, dall’altro lato non si può ignorare la maggiore carica di significato che agli occhi dei giovani riveste il porsi a servizio e a difesa della comunità con mezzi non militari. A conferma del mutato atteggiamento generale nei confronti del Servizio civile, le connotazioni negative cui si esponeva chi nel passato si dichiarava obiettore, nel corso degli anni Novanta hanno perso quasi del tutto vigore nella percezione comune. Di nuovo mi pare che ci sia una confusione fra Servizio civile alternativo al servizio militare, obiezione di coscienza e Servizio civile come lo si intende e lo si pratica ora.
La crescita di attenzione intorno al problema dell’obiezione di coscienza, le rivendicazioni da parte dei giovani e delle associazioni, la necessità di riformulare una legge ormai superata, inducono il Parlamento, alla fine degli anni Novanta, ad approvare la legge di riforma del Servizio civile
(Legge n.230/1998), attesa e discussa da oltre venti anni137.
Gli effetti di tale Legge non si fanno attendere: a seguito dell’approvazione, infatti, nel 1998 si raggiunge un picco di 71.043 domande di obiezione138.
Va evidenziato peraltro che la nuova legge sull’obiezione di coscienza viene approvata in un momento in cui le forze politiche discutono la necessità di riformare profondamente il modello di difesa italiano, anche in relazione alle indicazioni dell’Unione europea e alle esperienze maturate negli altri Paesi dell’Unione.
Infatti, al contrario di quanto accaduto in passato, non si sono verificate
137 R. Romboli, Il Servizio civile alla luce dei principi costituzionali, in Le prospettive del Servizio civile in
Italia: dalla legge 64/2001 ai decreti attuativi, a cura di E. Rossi e F. dal Canto, Padova- Pisa, Zancan-
Scuola S.S.U. «S. Anna», 2002,
resistenze in ordine all’approvazione della nuova legge da parte degli ambienti militari, che hanno visto in essa un modo per accelerare, attraverso il prevedibile aumento delle domande di obiezione, il passaggio alle Forze armate su base professionale. In effetti, a poco più di un anno di distanza dalla sua promulgazione, nel settembre del 1999 si comincia a discutere la legge di riforma delle Forze armate, che sarà approvata nel novembre del 2000 (Legge n.331/2000). Tale legge di conseguenza ha indotto il Legislatore a riformulare anche quella sul Servizio civile. La sospensione della leva obbligatoria ha tolto infatti il fondamento su cui era nata la possibilità di prestare un Servizio civile sostitutivo della leva stessa.
3.1 La legge di riforma del Servizio civile (n.230/1998)
La Legge 230/98139 segna un passaggio molto importante per il Servizio
sostitutivo civile, in quanto trasforma la possibilità di scegliere per l’obiezione in un diritto soggettivo del cittadino, motivo per cui scompare la speciale commissione esaminatrice delle domande.
Essa sancisce il pieno riconoscimento giuridico dell'obiezione di coscienza: lo status non viene più concesso come beneficio dallo Stato ma diventa un diritto della persona.
"I cittadini che, per obbedienza alla coscienza, nell'esercizio del diritto alle libertà' di pensiero, coscienza e religione riconosciute dalla Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo e dalla Convenzione internazionale sui diritti civili e politici, opponendosi all'uso delle armi, non accettano l'arruolamento nelle Forze armate e nei Corpi armati dello Stato, possono adempiere gli obblighi di leva prestando, in sostituzione del servizio militare, un Servizio civile, diverso per natura e autonomo dal servizio militare, ma come questo rispondente al dovere costituzionale di difesa della Patria e ordinato ai fini enunciati nei "Principi fondamentali" della Costituzione. Tale servizio si svolge secondo le modalità' e le norme stabilite nella presente legge."140
Le competenze inerenti il Servizio civile, nonché la sua gestione, vengono trasferite dal Ministero della Difesa ad un apposito Ufficio della Presidenza del Consiglio dei Ministri (Ufficio Nazionale per il Servizio
Civile—UNSC). In particolare l’Ufficio, dopo aver accolto le domande
pervenute al Ministero della Difesa (al quale esse sono in prima istanza inoltrate), si occupa di organizzare e gestire la chiamata e l’impiego degli
139 http://www.camera.it/parlam/leggi/98230l.htm
140 art.1 l.230/98. Tale legge è stata approvata a seguito di tre importanti sentenze :
n. 164/1985 dove viene affermata pari dignità fra servizio militare e Servizio civile, riconosciuti entrambi come forme di difesa della patria;
n. 113/1986 dove si passa alla giurisdizione civile invece di quella militare;
n. 470/1989 della Corte Costituzionale nella quale la durata del Servizio civile uguagliata a quella militare di 12 mesi.
obiettori di coscienza. Nella legge è previsto che l’UNSC si occupi di promuovere e curare l’addestramento e la formazione degli obiettori; di stipulare, sulla base di specifici progetti di impiego, convenzioni con enti ed organizzazioni di natura pubblica o privata. Questi ultimi, per ottenere l’assegnazione degli obiettori, devono essere in possesso di requisiti quali l’assenza di scopo di lucro,
essere attivi nei settori dell’assistenza, della salvaguardia del patrimonio artistico e ambientale, della protezione civile e della cooperazione allo sviluppo. Essi, inoltre, devono essere attivi da almeno tre anni e garantire capacità organizzativa e possibilità d’impiego degli obiettori.
La nuova legge introduce altresì una norma tesa a favorire le inclinazioni e le preferenze dei giovani coinvolti, consentendo loro la possibilità di indicare, all’atto di presentazione della domanda, le proprie preferenze in ordine all’area vocazionale e al settore d’impiego, compresa la propensione per specifici enti di natura pubblica o privata.
La normativa prevede inoltre la creazione di una Consulta Nazionale per il Servizio Civile141, organismo permanente di consultazione, riferimento
e confronto per l’UNSC. Essa è chiamata ad esprimere pareri sugli atti più importanti in materia di Servizio civile e comprende rappresentanti delle amministrazioni dello Stato, del Dipartimento per la Protezione Civile, dei Vigili del fuoco, del Terzo Settore, nonché degli obiettori di coscienza. La nascita della Consulta è l’esempio più evidente del riconoscimento da parte dello Stato del peso e dell’influenza acquisite dai soggetti attivi nel sociale.
Viene istituito infine, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Fondo Nazionale per il Servizio civile, nel quale confluiscono i fondi gestiti in precedenza dal Ministero della Difesa. Tutte le spese recate dalla Legge n.230 sono finanziate nell’ambito e nei limiti delle disponibilità del fondo.
Accanto a queste novità, la legge sancisce quei diritti a lungo rivendicati 141 http://www.serviziocivile.gov.it/Contenuti/Default.aspx?PageID=4
fin dall’approvazione della Legge n.772/1972, giungendo alla piena parificazione tra chi svolge il Servizio civile e il Servizio militare in termini di diritti previdenziali e amministrativi, ed anche relativamente al punteggio riconosciuto per la partecipazione ai pubblici concorsi. La Legge n.230/1998 è il frutto di anni di rivendicazioni e lavoro da parte degli enti e della società civile, iniziato già all’indomani della legge n.772, per far sì che il Servizio civile fosse pienamente riconosciuto quale forma di difesa della Patria con mezzi non militari e come strumento per l’affermazione dei valori di solidarietà sociale costituzionalmente riconosciuti e garantiti. Tuttavia, i primi risultati prodotti dalla legge non sono pienamente soddisfacenti. Alcune norme molto significative sono infatti rimaste sulla carta, come previsioni che non hanno saputo produrre riscontri puntuali. Questo per una serie di motivi, riconducibili per lo più alla scarsa valorizzazione, nel corso degli anni, del Servizio civile da parte delle Istituzioni. E' mancato inoltre un efficace coordinamento fra il Ministero della Difesa e l'Ufficio Nazionale presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri; la difficoltà da parte dell’Ufficio di essere operativo già al momento della sua creazione; l’esiguità delle risorse destinate al Servizio civile stesso; il congedo di migliaia di giovani, di cui pure gli enti avrebbero avuto bisogno, per mancanza di fondi e per decorrenza dei termini142. Fra le novità più importanti e trascurate c'era la
previsione di una adeguata formazione degli obiettori, che avrebbe dovuto far sì che i giovani venissero professionalizzati e coinvolti appieno nei progetti degli enti. Ciò a causa dell'assenza di idonei finanziamenti e, quindi, di personale qualificato da adibire a questo compito.
All'atto dell'entrata in vigore della legge, difficoltosa è stata, infatti, l'accettazione del passaggio dalla legge del 1972; lo stesso ex Presidente della Repubblica Cossiga lamentava la mancanza di forme di verifica di corrispondenza fra le motivazione iscritte nelle domande di obiezione e la 142 De Cicco R. Le vie del Servizio civile. Gangemi Editore. 2013
reale sussistenza degli stessi richiedenti143.
Anche Massimo Paolicelli, portavoce nazionale dell’Associazione
obiettori non violenti (AON), in un'intervista a La Repubblica del luglio
del '99 criticava l'estrema lentezza dell'applicazione della legge: «Questa legge, necessaria, ha saldato un debito di civiltà. Ma è una legge alla quale si è arrivati tutti con il fiato corto, dopo un travagliatissimo iter durato quasi due decenni. Dal primo gennaio 1999, l’Ufficio nazionale per il Servizio civile avrebbe dovuto essere pienamente operativo, ma siamo al paradosso c’è il capo ufficio, giacché il Governo ha nominato responsabile Guido Bertolaso ma manca l’Ufficio»144.
143 Mazzarolli L., Note critiche sul cosiddetto "diritto all'obiezione di coscienza" in Diritto e Società, Cedam, 2000 , critica questa che, secondo Pierluigi Consorti parte dall'errato presupposto di non considerare xl'obiezione come un diritto individuale.
Il primo provvedimento di rilievo è stato il D.P.R. del 28 luglio 1999 n,352 Regolamento recante norme concernenti l'organizzazione e il
funzionamento dell'Ufficio nazionale per il Servizio civile, ai sensi dell'articolo 8, comma 3, della L. 8 luglio 1998, n. 230, con il quale
venne disegnata l'effettiva struttura dell'Ufficio nazionale e stabiliti i rapporti con le Regioni e le Province autonome nonché definiti gli accordi con il Ministero della Difesa (il quale fino al settembre del 2000 riceveva le domande degli obiettori mentre la presa in carico della sua destinazione spettava all'UNSC ).
Questo periodo di transizione fra le due Amministrazioni è stato in indispensabile poiché, quando alla fine del 2000 l'UNSC procedette all'avvio al servizio degli obiettori senza più l'ausilio del Ministero della Difesa, aveva in gran parte risolto i problemi organizzativi e gestionali; tant'è che le domande presentate per l'anno 2000 furono 68.841, l'anno nel quale risultano presentate più richieste fino ad oggi.
3.2. Il nuovo Servizio Civile Nazionale
La legge istitutiva del nuovo Servizio Civile Nazionale (Legge
n.64/2001), si rende necessaria parallelamente all’approvazione della
legge di riforma delle Forze armate (Legge n.331/2000). Essendo infatti il Servizio sostitutivo civile parificato al Servizio militare, all’indomani dell’approvazione della legge n.331145, si sono dovute approntare delle
nuove norme in ordine all’istituzione di un Servizio civile su base
esclusivamente volontaria ed aperto anche alle donne, che non ricevesse
più la propria legittimazione dalla sostituzione degli obblighi di leva. Il percorso che ha portato all’approvazione della Legge n.64 è stato relativamente agevole e favorito dall’atteggiamento positivo tenuto negli ultimi anni dalle forze politiche e dal Ministero della Difesa. Già
dalla approvazione della Legge n.230 di riforma dell’obiezione di coscienza, infatti, l’allora Ministro Andretta, nella prospettiva del passaggio ad un nuovo modello di difesa europeo affidato a militari di professione, auspicava la creazione di un Servizio Civile Nazionale che fosse indipendente dal servizio militare. L’ex ministro, in accordo col Presidente del Consiglio dei Ministri Prodi, era favorevole all’istituzione di un Servizio civile obbligatorio per tutti i giovani146. Egli intendeva in
questo modo riconoscere pienamente il valore sociale dell’attività svolta dai ragazzi in Servizio civile, ed anzi farne uno degli strumenti principali per favorire la partecipazione democratica dei giovani cittadini e per rinsaldarne i legami con la propria comunità.
Le finalità della nuova legge sono richiamate all’Art.1, in cui si prevede che il Servizio civile debba:
"contribuire alla difesa della Patria con mezzi ed attività non militari; favorire la realizzazione dei principi costituzionali di solidarietà sociale; promuovere la solidarietà e la cooperazione, a
145 http://www.camera.it/parlam/leggi/00331l.htm
146 Romboli R., Il Servizio civile alla luce dei principi costituzionali, in Le prospettive del Servizio civile in
livello nazionale ed internazionale, con particolare riferimento alla tutela dei diritti sociali, ai servizi alla persona ed alla educazione alla pace fra i popoli; partecipare alla salvaguardia e tutela del patrimonio della Nazione…;
contribuire alla formazione civica, sociale, culturale e professionale dei giovani mediante attività svolte anche in enti ed amministrazioni operanti all’estero."
La Legge dà delega al Governo (Art.2) di emanare i decreti legislativi di attuazione, e prevede un periodo transitorio caratterizzato dalla coesistenza fra Servizio civile volontario e Servizio civile degli obiettori, che durerà fino alla abolizione della leva obbligatoria. Il primo decreto attuativo (Dlgs 77/2002) aveva fissato al 1° giugno 2004 la data a partire dalla quale il Servizio civile è prestato esclusivamente su base volontaria. In questo periodo transitorio, sono solo due gli articoli (Art.2 e 4) del decreto attuativo che entrarono in vigore. L’Art.2 stabilisce che l’Ufficio Nazionale cura l’organizzazione, l’attuazione e lo svolgimento del nuovo Servizio Civile Nazionale, così come la programmazione, l’indirizzo, il coordinamento ed il controllo, elaborando le direttive ed individuando gli