Successivamente alle proposte di legge, i segnali dalla sfera politica nazionale esprimono un bisogno di supporto concettuale e metodologico da parte dell’Istat a favore di iniziative basate sull’uso di schemi di contabilità ambientale già sviluppati,
più che una domanda di ulteriori sviluppi1.
Lo sviluppo della contabilità ambientale in Istat prosegue su impulso dell’agenda politica internazionale e, più direttamente, in connessione ai programmi dello ESS sui quali tale agenda impatta, piuttosto che in risposta ad una domanda politica interna che di fatto rimane in retroguardia. Dopo la Conferenza “Beyond GDP” e l’adozione dell’ESEA 2008, il contesto internazionale è segnato da ulteriori significativi sviluppi sul versante sia politico sia statistico. Sono punti di riferimento cruciali il rapporto Stiglitz-Sen-Fitoussi, il processo “Non solo PIL”, lo standard internazionale SEEA 2012 e il regolamento europeo relativo alla contabilità ambientale.
7.1
L’evoluzione più recente del contesto internazionale
Eurostat prosegue il sostegno agli INS attraverso “grant agreement”, sviluppa attività condotte attraverso gruppi di lavoro e task force, arricchisce ulteriormente le proprie linee guida con manuali su eco-industrie e su emissioni atmosferiche (Eurostat, 2009a,b), incrementa la raccolta presso gli INS di dati di contabilità ambientale con questionari su eco-industrie e imposte ambientali per attività economica, oltre che con un questionario relativo a dati regionali. All’azione di Eurostat, tesa allo sviluppo di conti ambientali focalizzati su pressioni ambientali e risposte del sistema economico, si aggiunge l’iniziativa dell’EEA sulla contabilità degli ecosistemi, attraverso la quale si punta a misure più dirette della sostenibilità (EEA, 2010); in tale contesto l’Istat contribuisce alla definizione della CICES, una proposta di classificazione dei servizi degli ecosistemi.
Un’ulteriore iniziativa di rilievo, nel 2009, è la “Green Growth Declaration” del
Consiglio OCSE a livello ministeriale2 (OECD, 2009), la quale sollecita la definizione
della “Green Growth Strategy” (OECD, 2010a) e in connessione ad essa prevede lo sviluppo di strumenti di misurazione e indicatori; a tal fine la contabilità ambientale appare come uno strumento particolarmente utile.
1
Nell’ambito di un progetto congiunto avviato da UPI e Istat nel 2008, l’Istituto dà il proprio supporto a beneficio di alcuni enti locali impegnati nella sperimentazione a livello provinciale del disegno di legge delega del 2007; all’apposito gruppo di lavoro si unisce la RGS (UPI, Istat, RGS, 2010). A livello nazionale, la legge sulla riforma della contabilità e finanza pubblica 196/2009 introduce nell’ordinamento statale il bilancio ambientale dello Stato quale allegato al rendiconto generale dello Stato – analogamente a quanto era stato previsto nel disegno di legge del 2007 – e la RGS sollecita ed ottiene dall’Istat un supporto in relazione agli adempimenti previsti, in particolare ai fini della riclassificazione della spesa dei Ministeri secondo il SERIEE.
2
Consiglio formato daiministri delle finanze, dell’economia, del commercio, degli affari esteri e
L’estensione della contabilità nazionale per includere gli aspetti sociali ed ambientali 17
Un tratto caratteristico del periodo più recente è una crescente sinergia tra le principali iniziative a livello internazionale, che si va coagulando attorno a tre documenti fondamentali: la comunicazione “Non solo PIL” della Commissione al Consiglio e al Parlamento Europeo (Commissione delle Comunità Europee, 2009), il framework sviluppato dall’OCSE per misurare il progresso delle società (OECD,
2010b) e il rapporto Stiglitz-Sen-Fitoussi1.
Il rapporto Stiglitz-Sen-Fitoussi, nel 2009, è una nuova pietra miliare per lo ESS. Le raccomandazioni in esso contenute vengono esaminate dal gruppo di lavoro di alto livello ESS Sponsorship, istituito su iniziativa congiunta di Eurostat ed INSEE con l’obiettivo di definire priorità e proporre una strategia entro l’estate 2011; vi sono rappresentati diciassette INS tra cui l’Istat, più OCSE e UN-ECE. Per la valutazione della sostenibilità il rapporto Stiglitz-Sen-Fitoussi raccomanda indicatori che possano essere interpretati come variazioni, in termini quantitativi e qualitativi, degli stock rilevanti, tra cui il capitale naturale. L’aggregazione monetaria si ritiene abbia senso laddove esistono ragionevoli tecniche di valutazione, e questo può valere, secondo il rapporto, anche per alcune risorse naturali, come previsto nel SEEA, essendo però chiaro che ciò che si valuta è in tal caso la componente economica della sostenibilità; per la valutazione della componente ambientale, invece, si raccomanda l’utilizzo di indicatori fisici capaci di segnalare la distanza rispetto a livelli pericolosi di danno ambientale, e a tal riguardo si considerano cruciali soprattutto i moduli del SEEA sui flussi di materia ed energia e sugli stock di capitale naturale. Il tema Sostenibilità e ambiente, uno dei tre pilastri del rapporto Stiglitz-Sen-Fitoussi, viene affrontato nell’ambito dello ESS Sponsorship da una apposita task force, alla quale è affidato un approfondimento su come integrare la contabilità nazionale con conti satellite dell’ambiente.
Le raccomandazioni contenute nel rapporto Stiglitz-Sen-Fitoussi costituiscono, tra l’altro, un autorevole sostegno al modo in cui fin dall’inizio è stato orientato il lavoro in Istat, in particolare attraverso la Commissione di studio istituita nel 1991.
Mentre una caratteristica spiccata del rapporto Stiglitz-Sen-Fitoussi è la sua forte base teorica e mentre il framework dell’OCSE ha una valenza specifica data dal suo
collegamento al progetto globale “Measuring the Progress of Societies”2, nel processo
avviato con la comunicazione “Non solo PIL” ha un peso particolarmente importante la misurabilità dei fenomeni. Ed è questo il processo che impatta in maniera più immediata sui programmi di sviluppo di Eurostat e degli INS in materia di contabilità ambientale.
7.2
Dentro il processo “Non solo PIL”
Una delle cinque azioni previste nella comunicazione della Commissione Europea consiste nell’estendere la contabilità nazionale alle questioni ambientali e sociali,
1
Tra l’altro, una delle conclusioni dei Direttori Generali degli INS nel “Sofia Memorandum” del 2010 sottolinea come misurare il progresso, il benessere e lo sviluppo sostenibile – elementi centrali nei tre documenti – sia una questione cruciale per la statistica ufficiale (ESSC-DGINS, 2010).
2
Ai fini dell’individuazione degli indicatori da produrre nell’ambito della statistica ufficiale, il dialogo con la società civile assume quindi particolare enfasi.
18 Marisa Civardi e Cesare Costantino aumentando l'impiego degli attuali indicatori sociali provenienti dai conti nazionali e stabilendo un sistema di contabilità integrata ambientale ed economica.
Per quanto riguarda la contabilità ambientale, si tratta di integrare i conti nazionali con conti satellite dell’ambiente, da completare a più lungo termine – man mano che verranno concordati i metodi e i dati saranno resi disponibili – con ulteriori conti relativi ad aspetti sociali.
Per quanto concerne i conti ambientali più diffusi – emissioni atmosferiche, flussi di materia, spesa e imposte ambientali – si tratta in prima battuta di estendere all’intera Ue la raccolta di dati presso i paesi membri da parte di Eurostat; a seguire, occorre elaborare conti in unità fisiche per energia e rifiuti e conti monetari per i sussidi ambientali. Occorre inoltre una base legale che renda obbligatoria l’elaborazione di tutti questi conti.
Per quanto riguarda i conti relativi agli stock del capitale naturale, l’impegno europeo continua nel contesto del lavoro intrapreso dalle Nazioni Unite con la revisione del SEEA. In relazione, infine, alla necessità di dati monetari sulla valutazione del danno ambientale provocato ed evitato e sulle variazioni degli stock di capitale naturale e dei beni e servizi forniti dagli ecosistemi, la strategia è quella di intensificare i lavori sulla valutazione monetaria e sull’ulteriore sviluppo di schemi concettuali.
Un sostegno all’approccio “Non solo PIL” viene anche dalla Strategia Europa 2020 (Commissione Europea, 2010), che indica fra le tre priorità dell’Ue “un’economia più efficiente sotto il profilo delle risorse, più verde e più competitiva”; a tale obiettivo è dedicata una specifica “iniziativa faro”, mirata a favorire la transizione verso un’economia efficiente sotto il profilo delle risorse e a basse emissioni di carbonio, nella convinzione che occorre scindere la crescita economica dall’uso delle risorse e
dell’energia e ridurre le emissioni di CO2.
7.3
Il SEEA 2012
Essendo la contabilità integrata ambientale ed economica uno strumento fondamentale dell’approccio “Non solo PIL”, è cruciale disporre di uno standard internazionale, con raccomandazioni in termini di concetti, definizioni, classificazioni, regole contabili e tavole, allo scopo di assicurare comparabilità internazionale ai conti ambientali e alle statistiche ad essi connesse.
L’adozione di tale standard, il SEEA 2012, è l’ultimo atto di un percorso basato sulla revisione del SEEA 2003, la quale è stata impostata distinguendo chiaramente le questioni che sono sufficientemente mature perché su di esse possa essere raggiunto un
consenso e altre che sono più controverse1. Il processo di revisione si conclude con una
consultazione globale sulle soluzioni adottate e sull’intero testo del manuale, aperta anche ai non addetti ai lavori.
Il SEEA 2012 offre strumenti per una misura congiunta delle performance ambientali ed economiche, ma come il SNA non segue una particolare scuola di pensiero, essendo concepito per poter servire molteplici scopi. La struttura modulare che lo caratterizza consente – non essendovi una stretta sequenza di conti in cascata –
1
Questioni meno mature, ad esempio le interrelazioni con gli aspetti sociali, sono oggetto di studio a più lungo termine.