Pegaso ed Europa: l'esperienza toscana

Ovviamente, anche la Regione Toscana fa parte della CARLE, ma si può sostenere, senza esitazioni, che questa sin da subito si è dimostrata una Regione capace di proiettarsi in una dimensione

sovrannazionale.

A sostegno di quanto detto si può ricordare che risale al 1988, la prima legge regionale in materia di rapporti con la Comunità Europea219_.

Nella suddetta legge regionale, la Regione Toscana si proponeva di sviluppare i rapporti con gli altri enti territoriali e locali della Comunità Europea, coinvolgendo i Comuni, le Province e le Associazioni europeiste della Toscana; di investire nella formazione degli studenti, promuovendo scambi, gemellaggi, attività formative; di sostenere iniziative per favorire lo sviluppo dell'integrazione europea220_.

Altresì, era disciplinato l'obbligo, per la Giunta di riferire al Consiglio, in occasione della relazione annuale presentata a quest'ultima, su tutte le attività svolte durante l'anno e su quelle in programma per l'anno successivo221_.

A questa normativa è seguita la legge regionale 37/1994222_{, con la}

quale la Regione regolava la propria posizione nella fase ascendente e discendente del diritto comunitario.

Al Consiglio Regionale venivano attribuiti poteri di indirizzo e controllo nei confronti della Giunta, riguardo l'attuazione delle politiche comunitarie in Toscana.

Altresì, la nuova normativa regionale, ribadiva quanto previsto dall'art. 9 della legge 183/1987223_{, ossia la possibilità per}

l'Assemblea, anche su proposta della Giunta, di esprime

219 Legge regionale 27/1988 recante “Iniziative per la promozione dell’integrazione europea” ora abrogata.

220 Art. 3 della legge reg. 27/1988. 221 Art. 5 della legge reg. 27/1988.

222 Recante “Disposizioni sulla partecipazione della Regione Toscana al processo normativo comunitario e sulle procedure relative all’attuazione degli obblighi comunitari”.

osservazioni al Governo statale224_.

La Giunta regionale aveva l'obbligo di presentare ogni anno una relazione concernente la partecipazione della Regione al processo comunitario, esponendo i contenuti della partecipazione della Regione Toscana alla Conferenza Stato-Regioni e al Comitato delle Regioni, le sue valutazioni sulle politiche comunitarie, lo stato dell’attuazione dei programmi comunitari di interesse regionale, la conformità della legislazione regionale alle disposizioni comunitarie, nonché le eventuali proposte di misure normative e/o amministrative225_.

Inoltre, si confermava la volontà dell'ente di accrescere l'identità comunitaria, assicurando iniziative di informazione delle materie europee a cittadini, enti pubblici, imprese e soggetti privati226_.

Infine veniva istituita una sessione comunitaria della Giunta, da convocare da parte del Presidente della stessa, almeno ogni sei mesi, al fine di controllare e verificare lo stato di avanzamento degli interventi regionali di interesse comunitario227_.

Con legge regionale 24/1998 viene costituito l'Ufficio di collegamento della Regione Toscana a Bruxelles.

A seguito della riforma del Titolo V, le Regioni hanno ritenuto necessario adeguare i propri Statuti, prevedendo anche dei chiari riferimenti all'Unione Europea228_.

Riguardo la partecipazione della Regione Toscana al processo comunitario, nello Statuto si indica come “gli organi di governo e il

224 Art. 2 della legge reg. 37/1994. 225 Art. 3 della legge reg. 37/1994. 226 Art. 9 della legge reg. 37/1994. 227 Art. 11 della legge reg. 37/1994.

228 Questo si può già vedere nell'art. 1 dello Statuto della Regione Toscana: “La Regione Toscana rappresenta la comunità regionale ed esercita e valorizza la propria autonomia costituzionale nell'unità e indivisibilità della Repubblica italiana, sorta dalla Resistenza, e nel quadro dei principi di adesione e sostegno all'Unione europea”.

Consiglio partecipano, nei modi previsti dalla legge, alle decisioni dirette alla formazione e attuazione degli atti comunitari nelle materie di competenza regionale” aggiungendo che “il Presidente della Giunta e il Presidente del Consiglio si informano reciprocamente sulle attività svolte in sede comunitaria nell'ambito delle rispettive attribuzioni”229_.

Questa disposizione è stata oggetto di un ricorso del Governo dinnanzi alla Corte Regionale, in cui si lamentava la violazione dell'art. 117, 5° comma Cost., poiché la previsione di una riserva di legge sarebbe stata lesiva della norma che attribuisce alla legge statale la partecipazione regionale alla formazione ed attuazione degli atti normativi dell'Unione Europea230_.

Il giudice delle leggi, con sentenza 372/2004, ha rigettato il ricorso riconoscendo alle Regioni la possibilità di dotarsi di un procedimento interno finalizzato a stabilire le procedure per la definizione della posizione regionale, che in realtà la Regione aveva riconosciuto nella legge regionale 37/1994, che non fu oggetto di censure di incostituzionalità.

Il legislatore toscana ha dato attuazione alla disposizione statutaria approvando la legge regionale 26/2009, riguardante la “disciplina delle attività europee e di rilievo internazionale della Regione Toscana”.

Riconosciuto la funzione di indirizzo politico in capo al Consiglio, in relazione alla posizione della Regione sugli atti dell’Unione europea e alle procedure riguardo l'invio di osservazioni al Governo, la Giunta regionale può proporre al Consiglio regionale una deliberazione in merito alla posizione della Regione. In

229 Art. 70 dello Statuto della Regione Toscana.

230 P. BIANCHI, Le attività di rilievo internazionale della Regioni, in P. CARROZZA, R. ROMBOLI, E. ROSSI, Lineamenti di diritto costituzionale della

assenza di questa la Giunta regionale può comunque procedere all’esercizio delle proprie competenze ed attività. Similmente, il Consiglio regionale può deliberare autonomamente, anche in assenza di una proposta della Giunta231_.

Il Presidente della Giunta regionale e il Presidente del Consiglio sono tenuti a confrontarsi periodicamente sulle attività svolte in ambito comunitario dai due organi da loro presieduti232_.

In relazione alla fase ascendente potremmo dire che il quadro normativo è insufficiente per poter sperare in una maggiore incidenza della Regione nei rapporti con l'Unione Europea.

Il Consiglio regionale ha cercato di porvi rimedio attraverso la modifica del Regolamento interno del Consiglio233_{, con il quale si}

prevede la possibilità, all’inizio di ciascuna legislatura e per l’intera durata della stessa, di istituire una Commissione istituzionale per le politiche europee e gli affari internazionali234_.

231 Art. 5 della legge reg. 26/2009. 232 Art. 6 della legge reg. 26/2009. 233 BUR Toscana n.21 del 15 aprile 2015.

234 Art. 60 del Regolamento interno dell'Assemblea legislativa regionale della Toscana: “All’inizio di ciascuna legislatura, e per l’intera durata della stessa, il Consiglio può istituire una commissione istituzionale competente per le politiche europee e gli affari internazionali.

La commissione svolge le seguenti funzioni: a) provvede alla formulazione delle osservazioni del Consiglio sui progetti di atti pervenuti ai sensi dell’articolo 24, comma 1, della legge 24 dicembre 2012, n. 234, ai fini della partecipazione del Consiglio alla fase ascendente di formazione di atti normativi dell’Unione europea; b) in coordinamento con le commissioni competenti per materia, anche raccordandosi con i competenti uffici della Giunta, provvede, ai sensi dell’articolo 25 della l. 234/2012, a formulare le osservazioni concernenti la verifica del principio di sussidiarietà di cui all’ articolo 8 della medesima legge sugli atti dell’Unione Europea, pervenuti al Consiglio; c) trasmette le osservazioni formulate ai sensi delle lettere a) e b) al Presidente del Consiglio ai fini del loro invio alle Camere in tempo utile per l’esame parlamentare, nonché ai fini della contestuale comunicazione alla Conferenza dei presidenti delle assemblee legislative delle regioni e delle province autonome in applicazione dell’articolo 25 della l. 234/2012; d)cura gli adempimenti di competenza consiliare connessi all’applicazione dell’articolo 7 della legge regionale 22 maggio 2009, n. 26 ; e) assicura il supporto trasversale alle commissioni permanenti e all’ufficio di presidenza fornendo documentazione di approfondimento sulle tematiche di rilievo dell'Unione europea ed internazionale; f) svolge l’analisi dei fondi europei e del loro utilizzo da parte

Compito principale della suddetta Commissione è quello di formulare le osservazioni del Consiglio regionale sui progetti di atti comunitari inviati dal Governo e, insieme alle Commissioni competenti per materia, di verificare l'osservazione del principio di sussidiarietà. Sarà poi dovere del Presidente del Consiglio Regionale inviare le suddette valutazioni alle Camere.

Oltre ad assicurare un supporto alle altre Commissioni e all'Ufficio di Presidenza del Consiglio, la Commissione svolge un ruolo di controllo dei fondi europei utilizzati dalla Regione e organizza iniziative sui temi dell'integrazione europea.

Infine, la Commissione cura gli adempimenti consiliari riguardo la legge comunitaria regionale. Questo atto, secondo quanto previsto dall'art. 7 della legge regionale 26/2009235_{, è lo strumento}

attraverso il quale la Giunta regionale, periodicamente, da attuazione agli atti comunitari e adegua l'ordinamento regionale a quello europeo.

Inoltre, il disegno di legge comunitaria regionale è accompagnato da una relazione con la quale si informa il Consiglio del processo di adeguamento dell'ordinamento regionale e sulle eventuali

della Regione; g) cura studi e ricerche sulle tematiche e politiche europee. 235 Art. 7 della legge reg. 26/2009: “La Giunta regionale presenta periodicamente un disegno di legge comunitaria regionale recante nel titolo l’intestazione “legge comunitaria regionale”.

Nelle materie di competenza regionale ai sensi dell’articolo 117, terzo e quarto comma, della Costituzione, la legge comunitaria regionale dà attuazione agli atti e norme comunitarie e assicura l’adeguamento ad essi dell’ordinamento regionale mediante disposizioni: a) abrogative o modificative di leggi regionali in contrasto con norme o atti comunitari; b) attuative ed applicative delle direttive e degli atti comunitari; c) applicative delle sentenze della Corte di giustizia e degli altri provvedimenti del Consiglio o della Commissione europea che comportano obblighi di adeguamento per la Regione.

La relazione di accompagnamento al disegno di legge comunitaria regionale riferisce, in particolare: a) sul processo di adeguamento dell’ordinamento regionale al diritto comunitario; b) su eventuali procedure di infrazione comunitarie in cui è coinvolta la Regione.

La relazione di cui al comma 3 fornisce altresì l’elenco degli atti comunitari cui la Giunta regionale intende dare attuazione con regolamento.

procedure di infrazione comunitarie in cui è coinvolta la Regione. Durante l'attuale legislatura regionale sono state diverse le iniziative organizzate dalla Commissione236_{, ma sicuramente quella}

di maggiore interesse riguarda la proposta di una legge statutaria. In questa proposta, i commissari competenti per le politiche europee e gli affari internazionali hanno avanzato il progetto istitutivo di una Commissione permanente “Europa e Affari Internazionali”, inserendo, nello Statuto toscano, l'art. 19-bis. La proposta è in linea con la risoluzione n.153 del 26 giugno 2017, con la quale il Consiglio regionale si è impegnata a istituire una sessione europea “nell'ambito dell'attività del Consiglio regionale con cadenza annuale, da tenersi entro il mese di aprile, in modo da creare un luogo istituzionale di confronto tra Giunta e Consiglio finalizzato alla definizione della posizione unitaria della Regione Toscana sulle diverse tematiche europee e funzionale a dare concreta attuazione alle attività inerenti la partecipazione della Regione alla fase ascendente”, rafforzando il ruolo della Commissione per le politiche europee e gli affari internazionali. Seppur sia apprezzabile lo sforzo della Commissione, ad oggi niente di quanto suggerito ha trovato spazio nello Statuto o nel Regolamento interno dell'Assemblea regionale.

È stata presentata però un'ulteriore proposta di legge regionale237_,

con la quale si modifica la legge regionale 26/2009.

Fatta un'espressa previsione di una concorde definizione della posizione dell'ente sui progetti di atti dell'Unione Europea, tra le

236 Da evidenziare l'organizzazione di un Convegno “Le Regioni in Europa: esperienze a confronto”. Nell'incontro, che aveva come tema il ruolo delle Regioni nella formazione degli atti normativi comunitari e nell’attuazione ed esecuzione degli atti dell’Unione Europea, si sono confrontate le esperienze di Toscana, Puglia, Abruzzo ed Emilia Romagna.

237 Proposta 386 del 04/07/2019 sulla “Partecipazione della Regione Toscana alle politiche dell'Unione europea. Modifiche alla legge reg. 26/2009”.

novità più interessanti si possono sicuramente sottolineare i maggiori poteri al Consiglio regionale.

Secondo la proposta, l'Assemblea potrebbe, infatti, assumere la deliberazione in merito alla posizione della Regione, non solo in assenza di una proposta della Giunta238_{, ma anche senza la}

partecipazione della stessa.

Inoltre, si positivizzerebbe la sessione europea regionale, da riunirsi entro luglio di ogni anno, durante la quale si esamini il programma di lavoro della Commissione europea, la relazione programmatica annuale del Governo e la relazione sullo stato di conformità dell'ordinamento regionale rispetto a quello europeo. A conclusione della sessione europea si prevede che il Consiglio approvi l'atto di indirizzo per la partecipazione della Regione alla formazione e attuazione della normativa europea.

Infine, i proponenti ribadiscono l'importanza della diffusione della cultura europea: la Regione Toscana è chiamata a realizzare iniziative con lo scopo di promuovere la conoscenza dei diritti e doveri derivanti dalla cittadinanza europea e la storia dell'integrazione europea, avvalendosi della collaborazione del Parlamento regionale degli Studenti239_{, delle associazione e di altri}

soggetti senza scopo di lucro.

Su questa proposta, da notare la sua natura bipartisan240_{, il}

sostegno dovrebbe essere unanime, ma ad oggi l'Ufficio di Presidenza non ha fissato una data per la discussione e (molto

238 Così come già previsto dall'art. 5 della legge reg. 26/2009.

239 Organo di rappresentanza degli studenti degli istituti secondari di secondo grado della Toscana, istituito con legge reg. 34/2011.

240 La p.d.l. è a firma Fattori (Sì-Toscana a sinistra), Meucci (Italia Viva, ex Partito Democratico), Salvini (Lega), Galletti (Movimento 5 Stelle), Baldi, Capirossi, Nardini, Sostegni, Tartaro (Partito Democratico), ossia da tutti i membri della Commissione istituzionale per le politiche europee e gli affari internazionali.

probabile) approvazione241_.

Attraverso il lavoro della Commissione per le politiche europee e gli affari internazionali, si evidenzia “un recupero di protagonismo da parte del Consiglio, ossia dell’organo rappresentativo e legislativo, sia nei confronti della Giunta, sia nei confronti della stessa Commissione europea a Bruxelles242_{”, avendo ben compreso}

il ruolo che devono avere le Regioni nel processo decisionale europeo, così che possano incidere nelle scelte politiche dell'Unione Europea.

241 Attualmente deve essere discussa in sede di Commissione Affari istituzionali.

242 Queste le parole di Tommaso Fattori, Presidente della Commissione istituzionale per le politiche europee e gli affari internazionali, durante la seduta del 2 luglio 2019, nella quale è stata approvata la proposta di legge.

Da http://www.consiglio.regione.toscana.it/commissioni/comunicati_view? idc=39&id=27497

CONCLUSIONI

Alla fine di questa ricerca è giusto trarre le conclusioni e le osservazioni. Innanzitutto, seppur i dati politici siano più adatti ai politologi, piuttosto che ai giuristi, le mie valutazioni partono proprio da un dato politico.

Alle ultime elezioni per il Parlamento Europeo243_{, i partiti c.d.}

regionalisti, ossia movimenti politici che si concentrano sugli interessi di una regione, si sono visti attribuire dieci europarlamentari244 _{e questo è un elemento interessante, poiché le}

istanze regionaliste non fanno breccia nel Corpo elettorale.

Se allora i rappresentanti dei cittadini non sono appassionati regionalisti, sta alle Regioni stesse farsi valere in Europa.

È vero che il cammino comunitario delle Regioni ha avuto un notevole sviluppo, soprattutto se si considerano i primi Trattati, ma ancora molto deve essere fatto.

Il primo problema per una vera integrazione delle Regioni nel processo decisionale europeo è la differenza di funzioni e di poteri tra i diversi enti territoriali presenti nell'Unione.

Se le Regioni italiane e le Comunità autonome spagnole, seppur con le loro peculiarità, possono essere messe sullo stesso piano, sarebbe difficile paragonarle, per esempio, alle regioni francesi: non tutti gli Stati (o meglio le loro Costituzioni) attribuiscono poteri legislativi agli enti intermedi.

Ovviamente, gli enti con funzioni legislative hanno maggior interesse per un loro coinvolgimento, poiché le decisioni europee

243 Si sono svolte tra il 23 e il 26 maggio 2019.

244 Nel gruppo Verdi Europei – Alleanza Libera europea sono membri tre deputati dello Scottish National Party, un deputato del Partito del Galles, tre deputati della Sinistra Repubblicana di Catalogna; nel gruppo parlamentare Conservatori e Riformisti Europei, siedono tre eurodeputati della Nuova Alleanza Fiamminga. Tutti i partiti regionalisti/indipendentisti in Europa aderiscono all'Alleanza Libera Europea.

non solo influenzano la loro legislazione, che deve essere coordinata a quella comunitaria, ma anche perché ristringono il campo di intervento legislativo delle Regioni. Se prendiamo ad esempio la materia delle politiche agricole, questa è di competenza delle Regioni, ma non possiamo certo affermare che non subisca le influenze dei provvedimenti presi in tema di Politica agricola comune (c.d. PAC).

Quindi, poiché le Regioni dovranno applicare direttamente le scelte delle Istituzioni europee è necessario che partecipino alla loro determinazione, sia perché contribuiscono a rendere più efficace l'intervento normativo, sia perché è più facile attuare una disciplina che si è concorsi a produrre.

Riconosciuta la ratio dell'istituzione del Comitato delle Regioni nella volontà di dare voce a tutti gli enti substatali, o ancora meglio di ascoltare le loro opinioni, il problema è che il potere del Comitato è molto limitato e, per l'ennesima volta, si ripropone il problema dell'accorpamento di enti molto diversi fra loro.

Riguardo al primo dubbio, la dottrina maggioritaria vorrebbe la trasformazione del Comitato delle Regioni in una Camera Alta del Parlamento Europeo.

La ratio è la stessa di quella perseguita dagli Stati federali: avere una Camera dei Rappresentanti, eletta direttamente dai cittadini dell'Unione Europea, secondo le leggi elettorali di ogni Stato membro, proprio come avviene per l'Assemblea di Strasburgo, alla quale si aggiungerebbe un “Senato delle Autonomie245 _dell'Unione

Europea”, una specie di Bundesrat europeo.

Ovviamente, la Camera delle Regioni non avrebbe identiche

245 Questa terminologia è stata utilizzata anche in Italia, in riferimento alla riforma del Senato della Repubblica nell'ottica della riforma costituzionale Renzi-Boschi del 2016, v. E. CATELANI, Stato federale o Stato regionale nel

Senato delle Autonomie? Note sul progetto di riforma costituzionale del Governo,

funzioni dell'attuale Parlamento Europeo246_{, rendendo, di fatto, la}

“Camera delle Regioni” il terzo organo legislativo dell'Unione247_.

Ogni regione d'Europa (o ente territoriale dotato di poteri legislativi o amministrativi più o meno ampi) avrebbe un seggio248_,

detenuto dal Presidente della Regione o da un suo delegato, il quale potrebbe cambiare a seconda degli argomenti posti all'ordine del giorno249_.

Il suggerimento è quello di mutuare le regole del Bundesrat tedesco250_{: ogni Regione può intervenire per esprimere le proprie}

valutazioni su un progetto normativo, ma poi è il voto non è assegnato a ogni Regione, ma allo Stato, in maniera ponderata a secondo del numero degli abitanti di ogni Paese membro251_.

Una scelta opposta, come assegnare ad ogni Regione un voto, si tradurrebbe in un potere smisurato per le piccole realtà territoriali252_.

È vero che sarebbe difficile trovare coincidenza di opinioni tra le Regioni di uno Stato membro, che si può ottenere soltanto mediante un profondo rapporto di collaborazione tra le Regioni253_,

ma non è detto che l'opinione minoritaria di una Regione non possa influenzare le valutazioni di un'altra, magari di un altro

246 Fra tutti il potere di votare la fiducia alla Commissione Europeo o il bilancio dell'Unione Europea.

247 Ricordiamo che, insieme al Parlamento Europeo, è il Consiglio dell'Unione a detenere il potere legislativo.

248 La ratio è quella di far partecipare ai lavori solo i rappresentanti degli enti territoriali, escludendo gli enti locali.

249 Si vuole sottolineare che sia rappresentata la Regione. Sui possibili dubbi relativi alla mancata partecipazione delle Assemblee regionali, si può rispondere che questi siano inesistenti, poiché, comunque, tra Assemblee ed Esecutivi vi è sempre un rapporto di fiducia.

250 Per approfondimenti sul tema della forma di governo tedesca si può rimandare a G. PARODI, La Germania e l'Austria, in P. CARROZZA, A. DI GIOVINE, G. F. FERRARI (a cura di), Diritto costituzionale comparato, Bari, 2019.

251 Proprio come avviene nel Consiglio.

252 Sarebbe forse illogico assegnare lo stesso “peso” della Baviera (che ha circa 13 milioni di abitanti) al Molise (che ha poco più di 300 mila abitanti).

Paese.

Inoltre, un numero congruo di Regioni potrebbe creare una minoranza di blocco254_{, tale da permettere una maggiore}

trattazione per una soluzione largamente condivisa.

Una soluzione, molto più semplice, potrebbe essere quella di assegnare a ogni Regione un voto ponderato e di farla votare singolarmente, senza che il voto sia espressione della delegazione statale.

Se l'idea potrebbe anche trovare una condivisione, poiché si traduce nell'attuazione dell'idea federalista europea, quanto esposto è di difficile applicazione, perché comporterebbe a una modifica dei Trattati dell'Unione Europea.

Oltre all'elevato numero di rappresentanti255_{, la formazione degli}

atti normativi comunitari sarebbe molto più lenta, poiché coinvolgerebbe un altro organo e perché i rappresentati delle Regioni sarebbero impegnati su diversi fronti, quello nazionalregionale e quello europeo.

Ovviamente, ci potrebbero essere altri modi, meno invasivi, per