«Lo sviluppo rurale costituisce il "secondo pilastro" della Politica Agricola Comune (PAC), che rafforza il "primo pilastro" del sostegno al reddito e delle misure di mercato attraverso il miglioramento della sostenibilità sociale, ambientale ed economica delle zone rurali.
Il contributo della PAC agli obiettivi di sviluppo rurale dell'UE è sostenuto dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR). Il bilancio del FEASR per il periodo 2021-2027 ammonta a 95,5 miliardi di euro, che comprendono un contributo da 8,1 miliardi di euro dallo strumento next generation EU per la ripresa dell'UE per aiutare ad affrontare le sfide poste dalla pandemia da COVID-19.
Le norme per la spesa per lo sviluppo rurale nel periodo 2021-2022 sono stabilite nel regolamento transitorio della PAC, adottato il 23 dicembre 2020. Il regolamento estende in larga misura le norme esistenti (inizialmente in vigore per il periodo 2014-2020), con alcuni elementi aggiuntivi per garantire una transizione agevole verso la futura legislazione sulla PAC, che dovrebbe iniziare nel 2023.
I paesi dell'UE attuano i finanziamenti del FEASR attraverso i programmi di sviluppo rurale (PSR). I PSR sono cofinanziati dai bilanci nazionali e possono essere preparati su base nazionale o regionale. Mentre la Commissione europea approva e vigila sui PSR, le decisioni relative alla selezione dei progetti e alla concessione dei pagamenti vengono prese dalle autorità di gestione a livello nazionale o regionale.
Ciascun PSR deve essere finalizzato a realizzare almeno quattro delle sei priorità del FEASR:
1. promuovere il trasferimento di conoscenze e l'innovazione nel settore agricolo e forestale e nelle zone rurali
2. potenziare la redditività e la competitività di tutti i tipi di agricoltura e promuovere tecnologie agricole innovative e la gestione sostenibile delle foreste
3. favorire l'organizzazione della filiera alimentare, il benessere degli animali e la gestione dei rischi nel settore agricolo
4. incoraggiare l'uso efficiente delle risorse e il passaggio a un'economia a basse emissioni di carbonio e resiliente al clima nel settore agroalimentare e forestale
5. preservare, ripristinare e valorizzare gli ecosistemi connessi all'agricoltura e alle foreste promuovere l'inclusione sociale, la riduzione della povertà e lo sviluppo economico nelle zone rurali.
24 Le priorità del FEASR sono a loro volta suddivise in diciotto aspetti specifici. Nei loro programmi, i paesi definiscono obiettivi relativi alle priorità e agli aspetti specifici prescelti, nonché una strategia per il conseguimento dei loro obiettivi». 1
Caratteristiche particolari dei PSR sono costituite dal fatto che almeno il 30% dei finanziamenti di ciascun piano deve essere destinato a misure rilevanti per l'ambiente e i cambiamenti climatici, in gran parte convogliate attraverso sovvenzioni e pagamenti annuali agli agricoltori che scelgono pratiche più rispettose dell'ambiente.
Almeno il 5% dei finanziamenti dei PSR deve essere destinato ad azioni basate sull'approccio LEADER / sviluppo locale di tipo partecipativo.
I programmi di sviluppo rurale possono anche sostenere l'iniziativa "Piccoli comuni intelligenti", che punta a fornire un insieme di strumenti versatili per consentire, promuovere e rafforzare l'innovazione nelle zone rurali di tutta Europa, affrontando le sfide comuni cui devono far fronte i cittadini che vivono nei territori rurali.
L’approccio territoriale allo sviluppo, di cui lo sviluppo locale LEADER è un’espressione, prende le mosse dall’idea che le risorse sociali, economiche, ambientali, culturali e pure istituzionali che caratterizzano i singoli luoghi rivestono un ruolo fondamentale per i processi di crescita, vivibilità e sostenibilità e non possono essere quindi considerate neutre. Tali specifiche risorse sono, inoltre, integrate tra loro e non possono quindi essere sempre compresse in “settori”, pur nella consapevolezza che ciascun specifico ambito economico, sociale e ambientale presenta senza dubbio delle peculiarità, alle quali sono correlati specifici obiettivi e strumenti di azione. Tale approccio fa, quindi, propria una visione dello sviluppo multisettoriale e integrata, al fine di individuare le risposte considerate più efficaci per la comunità residente in un’area.
Si è detto che in tale contesto un ruolo fondamentale assumono i Gruppi di Azione Locale ognuno dei quali costituisce una struttura partenariale composta da soggetti – pubblici e privati – con l’obbiettivo di favorire e sostenere lo sviluppo locale di un'area rurale attraverso Fondi strutturali
«I GAL elaborano il piano di azione e gestiscono i contributi finanziari erogati dall'Unione europea e dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR).
Per realizzare il PdA (Piano di Azione), il GAL dispone di fondi nell'ambito del programma d'iniziativa comunitaria LEADER.
1 https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/key-policies/common-agricultural-policy/rural-development_it
25 Il GAL è, in sintesi, uno strumento di programmazione negoziata che riunisce tutti i potenziali attori dello sviluppo (quali sindacati, associazioni di imprenditori, imprese, comuni, ecc.) nella definizione di una politica "concertata"».2
“Nel contesto dei Programmi di Sviluppo Rurale (PSR) cofinanziati dal Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR) almeno il 5% del contributo totale del FEASR è destinato allo sviluppo locale di tipo partecipativo (art. 59, par. 2, Reg. 1305/2013)4; nei Programmi Operativi Regionali (POR) cofinanziati dal Fondo Sociale Europeo (FSE), dal Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale (FESR) e dal Fondo europeo per gli Affari Marittimi e la Pesca (FEAMP) l’attivazione di tale strumento è, invece, facoltativa (art. 32, par. 1, Reg. 1303/2013).
I GAL sono allo stesso tempo, un partenariato locale i cui costi di esercizio connessi alla gestione dell'attuazione della strategia di sviluppo locale sono cofinanziati dai PSR/POR e soggetti a cui viene reso disponibile una parte del budget dei medesimi Programmi per l’attuazione di strategie di sviluppo locale (art. 35, Reg. 1303/2013).
Una difficoltà che emerge in modo trasversale tra gli operatori che si devono confrontare con i GAL è quella di inquadrare correttamente la specificità di un soggetto i cui tratti principali (elementi costitutivi, finalità, attività) sono definiti da norme europee, declinati a livello nazionale e regionale con ulteriori specifiche, infine dettagliati nelle singole situazioni locali (forma giuridica;
norme statutarie; percentuale di partecipazione degli enti pubblici; …).
Non è quindi possibile considerare ogni GAL uguale ad un altro, qualsiasi sia la forma giuridica e la consistenza della partecipazione degli enti locali alla compagine sociale.
È sicuramente condivisa, ad ogni modo, la complessità che deriva dalla particolare natura di tali soggetti, quali enti privati partecipati anche da enti pubblici, che l’ordinamento europeo individua esplicitamente ai fini dell’elaborazione e attuazione di strategie di sviluppo locale di tipo partecipativo, la cui attività risulta quindi finanziata in modo maggioritario da fondi europei, nazionali e regionali. In questo contesto gli enti pubblici partner partecipano al capitale o al fondo comune e/o hanno la titolarità di rapporti che comportano la qualità di socio oppure attribuiscono diritti sociali e/o contribuiscono alle spese di gestione con quote annuali.
Questa peculiare configurazione giuridica comporta la possibilità che, in aggiunta alle disposizioni europee, nazionali e regionali relative all’attuazione dei fondi europei e alle norme del Codice civile, si prefiguri l’applicazione al singolo GAL di ulteriori norme principalmente indirizzate agli enti pubblici, in particolare quelle rivolte al contenimento e alla maggiore efficacia ed efficienza
2 https://www.regione.basilicata.it/giunta/site/giunta/department.jsp?dep=100049&area=3072376
26 della spesa pubblica. Tale possibilità è sempre più diffusa alla luce della frequente estensione dell’ambito soggettivo di applicazione delle suddette norme anche ai soggetti privati in vario modo correlati ad enti o finanziamenti pubblici.”3
Organizzati generalmente in una società consortile, I GAL sono beneficiari dei contributi previsti dal programma di iniziativa comunitaria LEADER, in particolare:
• gestiscono i contributi finanziari erogati dall'Unione Europea attraverso il Fondo europeo agricolo di sviluppo rurale (FEASR);
• elaborano le strategie di sviluppo dell'area rurale (SSL e PAL);
• sono responsabili e promotori dell'attuazione di strategie di sviluppo capaci di realizzare nuove forme di occupazione;
• promuovono l'incremento del tessuto territoriale, sociale e delle filiere produttive;
• generano dinamiche di sviluppo endogene e durature;
• stimolano attività orientate alla valorizzazione delle peculiarità e dei fattori competitivi distintivi di ogni area rurale.
“…uno dei compiti affidati ai GAL è quello di “rafforzare la capacità dei soggetti locali di elaborare e attuare operazioni, anche stimolandone le capacità di gestione dei progetti” (art. 34) e, a tal fine, viene garantito sostegno finanziario al GAL anche per “l'animazione della strategia di sviluppo locale di tipo partecipativo, per agevolare gli scambi tra le parti interessate intesi a fornire informazioni e promuovere la strategia e per aiutare i potenziali beneficiari a sviluppare le operazioni e a preparare le domande”
(art. 35).4
“(…omissis…) alle tradizionali dimensioni della buona governance, efficienza ed efficacia, iniziano ad affiancarsi una pluralità di ulteriori dimensioni. Utile evidenziare, a tal proposito, che i GAL sono allo stesso tempo parte della governance complessa dei PSR/POR, così come possono essere, alla luce della loro composizione e del ruolo riconosciutogli nel singolo contesto locale, soggetti della governance complessiva del territorio di riferimento.”5
I regolamenti europei disciplinano anche la governance dei singoli programmi, individuando le autorità coinvolte nella loro attuazione - tra loro funzionalmente indipendenti- i compiti di ciascuna e le rispettive responsabilità; tale governance è poi declinata nel “sistema di gestione e controllo” di ciascun programma.
3 “I Gruppi di Azione Locale (GAL): partenariati pubblico-privati per lo sviluppo locale di tipo partecipativo. Un inquadramento giuridico” di Alessandro Simonato Dottore di ricerca in Diritto costituzionale Università degli Studi di Padova e Nicoletta Gusella PO Sviluppo locale LEADER (Direzione AdG FEASR e Foreste) - Regione del Veneto
4 Pag. 286 citata opera
5 Pag. 289
27
“Un ruolo rilevante è svolto dall’Autorità di Gestione (AdG) (art. 65 ss. Reg. 1305/2013 per il FEAR;
art.123 ss. Reg. 1303/2013 per FESR ed FSE). Tale autorità, incaricata della gestione del programma, può essere un ente pubblico o privato operante a livello nazionale o regionale (es.
un’articolazione della Giunta regionale), in questione, ovvero lo Stato membro stesso nell'esercizio di tale funzione.
(…omissis…) Successivamente all’approvazione dei PSR/POR, sulla base dei requisiti di ammissibilità e delle procedure stabilite negli stessi, le strategie di sviluppo locale di tipo partecipativo sono quindi selezionate da un comitato istituito a tale scopo dalla autorità o dalle autorità di gestione responsabili, sulla base di criteri predefiniti. Quale esito della selezione sono quindi approvate dalla autorità o dalle autorità di gestione responsabili (art. 33, par. 3).
I PSR/POR, in conformità alle previsioni dei regolamenti e coerentemente con il coordinamento strategico europeo e nazionale (QSC e Accordo di partenariato), definiscono l’indirizzo strategico e integrano e dettagliano le norme che disciplinano lo sviluppo locale di tipo partecipativo, stabilendo anche i ruoli dei gruppi di azione locale e delle autorità responsabili dell'esecuzione dei programmi interessati per quanto riguarda tutti i compiti attuativi connessi alla strategia di sviluppo locale di tipo partecipativo (art. 34, par. 1).
La preparazione e l'attuazione delle strategie di sviluppo locale si contraddistingue per una propria logica di intervento, costituita da obiettivi locali e tipi di intervento per rispondere ai fabbisogni di sviluppo del territorio di riferimento (art. 33 Reg. 1303/2013).
L’attuazione dei PSR/POR, così come delle strategie di sviluppo locale, si sostanzia, infine, perlopiù nell’adozione di bandi pubblici per la concessione di finanziamenti a fondo perduto principalmente a favore di operatori economici ed enti locali del territorio di riferimento.”6
In particolare, ai GAL spetta la gestione dello strumento denominato “Sviluppo locale di tipo partecipativo” (SLTP) che il Reg. UE 1303/2013 individua come strumento inteso a promuovere un approccio integrato allo sviluppo del territorio.
Ogni GAL è responsabile della conformità delle operazioni cofinanziate in ambito PSL, al PSR, alle disposizioni del Trattato e degli atti emanati in virtù dello stesso, nonché alle politiche comunitarie, con particolare riguardo alle regole di concorrenza, alle norme concernenti l’aggiudicazione di appalti pubblici, alla tutela ed al miglioramento dell’ambiente, all’eliminazione delle ineguaglianze ed alla promozione delle pari opportunità.
Inoltre, ogni GAL è anche responsabile:
6 Pag. 296 - 297
28
• della programmazione del PSL;
• della congruità delle spese ammesse a cofinanziamento rispetto al PSL approvato ed ai Regolamenti comunitari;
• della regolare gestione dei fondi pubblici;
• della compatibilità delle operazioni proposte con le disposizioni normative vigenti a tutela dell’ambiente e del territorio;
• dell’efficiente e rapida esecuzione delle operazioni, fatte salve le responsabilità ricadenti in capo ad altri Organismi coinvolti nell’attuazione del PSR;
• dell’adozione di un regolamento interno;
• della selezione dei beneficiari e/o dei fornitori, in conformità agli obiettivi ed ai criteri di selezione di cui al PSR, al PSL approvato ed alla normativa nazionale e comunitaria in materia di aiuti e di appalti pubblici;
• delle decisioni assunte relativamente alla gestione dei finanziamenti di competenza del GAL;
• della comunicazione all’AG ed all’OP dei dati relativi ai contributi assegnati alle imprese, anche ai fini della gestione della banca dati relativa agli aiuti concessi in regime “de minimis”;
• dei danni arrecati a terzi ed all’ambiente nella realizzazione delle operazioni previste dal PSL;
• della regolare organizzazione di un sistema di archiviazione della documentazione tecnica ed amministrativa afferente alle singole iniziative previste nel PSL, nel rispetto delle indicazioni contenute nei regolamenti comunitari vigenti e nelle Procedure Attuative;
• della correttezza delle informazioni fornite ai fini del monitoraggio finanziario, fisico e procedurale;
• della messa a disposizione, su richiesta dell’OP, ovvero di un Soggetto da esso delegato, ovvero di altri soggetti e/o organismi preposti ai controlli, di estratti conto bancari e movimentazioni di cassa, nonché della conservazione delle dichiarazioni sostitutive di atto notorio per tutte le operazioni attuate in modalità a “regia diretta GAL”.
Nel rispetto delle normative comunitarie (in particolare dei Reg (CE) 1698/2005, 1290/2005 e 1794/2005) e nazionali di riferimento, del PSR Basilicata 2007-2013 e 17 delle Procedure Attuative, ogni GAL dovrà assolvere almeno alle seguenti funzioni, assicurando:
• adeguate azioni di sensibilizzazione della popolazione locale e degli operatori sulle problematiche dello sviluppo rurale;
29
• adeguate azioni di informazione, promozione e divulgazione del PSL sul proprio territorio di riferimento;
• efficace ed efficiente attuazione del PSL approvato, nel rispetto delle norme comunitarie, nazionali e regionali in vigore, nonché delle disposizioni operative contenute nelle presenti Procedure Attuative;
• predisposizione, definizione ed attuazione delle procedure di evidenza pubblica necessarie a selezionare i beneficiari del PSL, per le operazioni attuate in modalità a “bando pubblico” e in
“convenzione”, ed i fornitori di beni e servizi per le operazioni attuate in modalità a “regia diretta GAL”;
• atti di impegno giuridicamente vincolanti con i beneficiari del PSL ed i fornitori di beni e servizi del GAL stesso;
• verifiche sulla regolare esecuzione delle attività e dei progetti cofinanziati nell’ambito del PSL;
• monitoraggio relativo all’avanzamento (finanziario, procedurale e fisico) dei progetti, anche con l’ausilio di un idoneo sistema informativo regionale;
• coordinamento della contabilità e della gestione dei flussi finanziari del PSL relativamente alle operazioni attuate in modalità a “regia diretta GAL”;
• rendicontazione delle spese.
Gli adempimenti sono quelli previsti dalla vigente regolamentazione comunitaria e consistono nel:
• apportare al PSL le modifiche ritenute necessarie, previa idonea autorizzazione dell’Autorità di Gestione;
• fornire i dati relativi all’attuazione delle attività/operazioni finanziate necessari ad alimentare il monitoraggio finanziario, procedurale e fisico;
• comunicare tempestivamente all’AG ed all’OP del PSR, ciascuno per la propria competenza, l’ubicazione degli archivi contenenti i documenti contabili, progettuali e amministrativi relativi alle attività cofinanziate, al fine di consentire il corretto adempimento di quanto previsto dalle disposizioni regolamentari;
• realizzare e mantenere, per tutti i progetti finanziati dal PSL, i relativi fascicoli contenenti tutta la documentazione afferente alla gestione amministrativa e contabile del progetto, con espressa menzione del codice di monitoraggio;
• apporre sull’intera documentazione contabile portata in rendicontazione sul PSL
• concludere tutte le attività/operazioni finanziate entro i termini previsti dal PSL, nei singoli progetti e negli atti di impegno ad essi collegati;
30
• custodire in sicurezza i documenti giustificativi delle operazioni ammesse a finanziamento dal PSL. Al fine di permettere agli Organismi competenti di accedere a tutta la documentazione (amministrativa, tecnica e contabile) connessa al PSL e di effettuare le verifiche in qualsiasi momento, tale custodia dovrà essere assicurata almeno fino a tre anni successivamente alla conclusione del PSR. Dovrà essere custodita tutta la documentazione amministrativa e contabile (gare, progetti, impegni, liquidazioni, documentazione di spesa e relativi pagamenti, ecc.), in originale per le operazioni attuate a “regia diretta GAL”, in copia conforme per le operazioni attuate in modalità in “convenzione” e a “bando pubblico”;
• fornire alla Regione, secondo modalità che verranno definite con atto formale dell’AG, idonee garanzie fidejussorie per le quote di contributo pubblico ricevute come anticipazioni;
• dotarsi di una idonea struttura tecnico-amministrativo-finanziaria;
• dotarsi di un regolamento di funzionamento interno;
• acquisire le forniture di beni e servizi nel rispetto della normativa vigente;
• procedere con regolarità e tempestività ai pagamenti dei propri fornitori di beni e servizi;
• restituire le somme percepite ed eventualmente non utilizzate e/o non riconosciute ammissibili (dall’OP, dallo Stato, dalla UE);
• evitare l’insorgere di conflitti di interesse nell’attuazione del PSL;
• garantire che le strutture e le attrezzature, sia proprie che di terzi, utilizzate nello svolgimento delle attività, corrispondano ai requisiti delle vigenti normative in materia di idoneità e sicurezza;
• utilizzare in modo evidente, secondo quanto indicato dall’allegato VI di cui al Reg. (CE) n. 1974/2006 del 15 dicembre 2006 e s.m.i, il logo dell’Unione Europea e del LEADER, specificando il Fondo di finanziamento, l’Asse e la Misura;
• assicurare che, nel caso di regimi di aiuto alle imprese, il progetto destinatario dei contributi non goda di altra agevolazione finanziaria pubblica;
• assicurare che, sempre in tale ambito, qualora si tratti di iniziative per le quali si applica la regola del “de minimis”, il destinatario ultimo non abbia ricevuto, negli ultimi tre anni, ed in regime de minimis, più di € 200.000,00 di contributo pubblico;
• assicurare che vengano rispettati i vincoli previsti dai bandi pubblicati;
• partecipazione attiva alla Rete Rurale Nazionale. In casi di irregolarità accertate, si procederà alla revoca, parziale o totale, del contributo accordato.
Il GAL è tenuto a rimborsare, in parte o in tutto, il contributo pubblico ricevuto, secondo le norme previste da leggi nazionali o disposizioni comunitarie, nel caso di realizzazione di operazioni
31 difformi rispetto al PSL approvato. Qualora il GAL non rimborsi le quote di contributo pubblico richieste, si procederà alla escussione della fidejussione prestata dal GAL.
Come previsto al paragrafo 5.3.4.1 del PSR, i soci privati del GAL che assumono la carica di amministratore del GAL, ovvero i soggetti giuridici rappresentati all’interno dell’organo decisionale del GAL, non possono beneficiare dei contributi erogabili a valere sul PSL, né possono essere fornitori del GAL nell’ambito dell’attuazione del PSL. I soci privati che non assumano la carica di amministratore del GAL, ovvero i soggetti giuridici non rappresentati all’interno dell’organo decisionale del GAL, invece, possono partecipare alle procedure di evidenza pubblica per beneficiare dei contributi erogabili a valere sul PSL e per diventare fornitori del GAL.
Al GAL compete l’obbligo di evitare, nell’attuazione del PSL, l’insorgere di conflitti di interesse, incompatibilità e sovrapposizioni di funzioni. In particolare, fatto salvo quanto già esplicitato in precedenza circa il ruolo dei soci, tale obbligo ricorre nei seguenti casi:
• tra i componenti del CdA del GAL e i soggetti preposti alla istruttoria/selezione/valutazione dei progetti (sia per le operazioni a regia diretta che per quelle a bando);
• tra i soggetti preposti alla istruttoria/selezione/valutazione dei progetti ed i partecipanti ai suddetti bandi o avvisi pubblici (sia per le operazioni a regia diretta che per quelle a bando);
• tra istruttori e controllori: colui che partecipa al processo di istruttoria iniziale di un determinato progetto/operazione, non può partecipare al processo di verifica in itinere e finale dello stesso progetto/operazione. Nel caso di esistenza di condizioni di conflitto di interessi, incompatibilità, sovrapposizione di funzioni, i soggetti interessati (componenti del nucleo di valutazione/commissioni, verificatori, componenti del CdA del GAL) devono astenersi dal partecipare a tali procedure.
Per favorire una efficace ed efficiente attuazione dei Piani di sviluppo locale, ogni GAL si deve dotare di una struttura tecnico-amministrativo-finanziaria che abbia almeno:
• un Direttore Tecnico del PSL, cui competono anche gli obblighi in materia di comunicazione, informazione e pubblicità, nonché il raccordo tecnico con il tavolo permanente di concertazione e la responsabilità delle attività di verifica dei rendiconti presentati dai Beneficiari e dai Soggetti Convenzionati;
• un Responsabile Amministrativo e Finanziario, cui compete anche la responsabilità dell’implementazione del sistema informativo regionale in materia di approccio LEADER;
• un Certificatore Esterno, Dottore Commercialista e Revisore dei Conti, iscritto nel "Registro dei revisori contabili" da almeno 1 anno, con esperienza in materia di gestione, monitoraggio e
32 controllo dei Fondi Comunitari, cui spetta il compito di certificare le spese sostenute dal GAL per le operazioni attuate in modalità “regia diretta”;
• un Addetto alla Segreteria;
• un Team di Animazione, coordinato da un responsabile tecnico, al quale competono, oltre alle attività di animazione, sensibilizzazione e informazione, anche quelle di istruttoria relative ai
• un Team di Animazione, coordinato da un responsabile tecnico, al quale competono, oltre alle attività di animazione, sensibilizzazione e informazione, anche quelle di istruttoria relative ai