L utilizzo dei fondi comunitari da parte dei Gruppi di Azione Locale operanti in Basilicata

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA BASILICATA

L’utilizzo dei fondi comunitari da parte dei Gruppi di Azione Locale operanti in Basilicata

Analisi dei flussi finanziari e delle ricadute socioeconomiche in Basilicata conseguenti all’attività dei G.A.L. nell’ambito della politica di sviluppo delle zone

rurali fra il 2007 ed il 2020

Presidente relatore: Dott. Michele ORICCHIO

Collaborazione all’analisi economico-finanziaria e predisposizione tabelle:

Dott. Giovanni CAPPIELLO Dott. Francesco MICUCCI

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Sommario

1. Introduzione ...5

2. Riferimenti normativi europei e nazionali ...9

3. Inquadramento e perimetro dell’indagine ... 15

4. Le politiche di sviluppo rurale: il ruolo dei G.A.L. ... 23

5. L’attività dei G.A.L. in Basilicata ... 33

• Programmazione 2007/2013 ... 35

Osservazioni ... 73

• Programmazione 2014/2020 ... 79

Osservazioni ... 94

6. Considerazioni finali ... 101

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1. Introduzione

A seguito della approvazione della legge 14 gennaio 1994 n. 20 (e successive modifiche) la Corte dei conti, nell’esercizio della funzione di controllo è stata chiamata a verificare “la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione.

Accerta, anche in base all’esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa” (Art. 3, comma 4, legge 20/1994).

Detta normativa, emanata anche sull’onda emotiva degli scandali finanziari all’epoca emersi e riassunti con l’efficace termine giornalistico di “tangentopoli”, ha altresì previsto il controllo successivo sulla gestione da parte della Corte dei conti anche sui fondi di provenienza comunitaria.

Nell’ambito di detta funzione l’Istituto controlla la gestione dei fondi strutturali comunitari, verificando l’utilizzazione dei finanziamenti di provenienza europea e l’efficacia della loro gestione rispetto agli obiettivi posti dalla normativa comunitaria e nazionale.

La Corte verifica anche la consistenza e le cause delle possibili frodi, nonché le misure preventive e repressive adottate dalle amministrazioni pubbliche.

Le aree di gestione da sottoporre ad analisi sono individuate in un programma di lavoro che la Corte approva a Sezioni Riunite alla fine di ogni anno a valere per l’anno successivo.

L’ambito oggettivo e soggettivo del controllo sulla gestione viene individuato sulla base di vari parametri quali l’importanza finanziaria, l’esistenza di notevoli rischi di irregolarità, i risultati di precedenti controlli, le richieste pervenute alla Corte da parte di altre istituzioni pubbliche.

Anche le risorse umane e strumentali sulle quali la Corte può contare per l’esercizio di detto controllo influenzano, come ovvio, la programmazione.

A differenza del controllo preventivo di legittimità, l’esito del controllo sulla gestione non consiste nel mancato perfezionamento dell’efficacia di un atto, ma nella predisposizione di relazioni e osservazioni destinate alle amministrazioni controllate per favorire l’adozione – da parte di queste – degli opportuni correttivi alle eventuali criticità riscontrate.

Scopo del controllo sulla gestione è, infatti, quello di verificare se l’azione amministrativa sia stata economica, efficiente ed efficace ed abbia raggiunto gli obiettivi stabiliti, nonché la verifica dell’adeguatezza del sistema dei controlli interni. In caso di giudizio negativo, le amministrazioni dovrebbero attenersi alle indicazioni del controllore per eliminare i fattori di scarsa efficacia della gestione e migliorare la propria azione.

6 Le relazioni delle Sezioni regionali di controllo vengono, per tale motivo, comunicate alle amministrazioni interessate, alle quali la Corte formula, in qualsiasi altro momento le proprie osservazioni: gli enti destinatari sono poi tenuti a comunicare alla Corte dei conti ed agli organi elettivi le misure adottate a seguito delle dette osservazioni nell’ambito di un sistema in cui difetta, comunque, la cogenza della pronuncia.

La Corte dei conti può sottoporre al controllo sulla gestione le amministrazioni pubbliche ai sensi dell’art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 29 del 1993 e cioè: le amministrazioni dello Stato, ivi comprese gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunità montane e loro consorzi ed associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale, le gestioni fuori bilancio ed i fondi di provenienza comunitaria: ed è in tale ultimo ampio settore che si colloca l’attività posta a base della presente relazione.

Le Sezioni regionali di controllo ricoprono, infatti, un ruolo rilevante nelle indagini di controllo indicate nella programmazione generale e negli ambiti di analisi che sono annualmente indicati nel programma della Sezione delle autonomie: esse sono inoltre chiamate a contribuire al fondamentale compito del monitoraggio degli investimenti pubblici e possono svolgere specifici approfondimenti, in funzione della disponibilità di adeguate capacità operative, su tematiche a valenza trasversale.

In tale contesto, con delibera delle Sezioni riunite n. 20/SSRRCO/INPR/2020 adottata all’esito dell’adunanza del 14 dicembre 2020 è stato approvato il documento relativo alla

“Programmazione dei controlli e delle analisi della Corte dei conti per l’anno 2021”.

Nell’ambito di tale attività è stato inserito, per quanto attiene alle Sezioni regionali, la previsione di una possibile “Verifica dell’utilizzo dei fondi comunitari da parte dei gruppi di azione locale (GAL)”.

La Sezione regionale del controllo di Basilicata, a sua volta, con deliberazione n. 2/2021/INPR in data 27.1.2021 ha approvato il proprio programma di controlli per l’anno 2021 prevedendo esplicitamente la realizzazione di un’indagine sull’utilizzo dei fondi europei da parte dei Gruppi di Azione locale operanti in Basilicata.

Per poter consentire una migliore comprensione del fenomeno l’indagine, che si è avvalsa della sempre fattiva collaborazione del corpo della Guardia di Finanza, si è sviluppata sia con

7 riferimento alla programmazione 2007/2013 che a quella 2014/2020 anche per consentire un’analisi comparativa dei risultati raggiunti e delle criticità rilevate.

La presente relazione, conseguentemente, prende le mosse dall’individuazione del complesso quadro normativo di riferimento per poi procedere ad esaminare gli obiettivi che si sarebbero dovuti perseguire, gli strumenti posti in campo per il raggiungimento degli stessi e le criticità riscontrate attraverso un percorso che si è cercato di sviluppare in maniera empirico-induttiva.

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2. Riferimenti normativi europei e nazionali

La verifica dell’utilizzo dei fondi comunitari da parte dei Gruppi di Azione Locale (G.A.L.) operanti nella regione Basilicata, non poteva non prendere le mosse dalla ricostruzione del quadro normativo e regolamentare di riferimento, che presenta una notevole complessità, attesa la stratificazione di numerose fonti di diversa origine che interagiscono in materia.

In particolare si è proceduto preliminarmente alla individuazione dei regolamenti comunitari operanti in tale settore sulla considerazione che l’azione dei Gruppi di Azione locale va inquadrato all’interno della Politica Agricola Comune (P.A.C.) che mira a favorire lo sviluppo rurale, rafforzando l’obiettivo del sostegno al reddito attraverso il miglioramento della sostenibilità sociale, ambientale ed economica delle zone rurali da attuarsi nel lungo periodo con l’accrescimento della competitività del settore agricolo e forestale, la gestione sostenibile delle risorse naturali e la realizzazione di uno sviluppo territoriale equilibrato delle economie e comunità rurali, capace di garantire la creazione e il mantenimento di posti di lavoro.

Si è, quindi, proceduto ad individuare le fonti normative di diritto interno che hanno recepito tali obiettivi ed hanno consentito – attraverso lo strumento dei Gruppi di Azione Locale – il concreto utilizzo dei finanziamenti pubblici, essenzialmente di provenienza unionale, per il perseguimento delle finalità ad essi ricollegate all’interno della regione Basilicata.

Ne è scaturita la seguente classificazione:

• Reg. (CE) n. 1698/2005 del Consiglio del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR).

• Reg. (CE) n. 1320/ 2006 della Commissione del 5 settembre 2006, recante disposizioni per la transizione al regime di sostegno allo sviluppo rurale istituito dal regolamento (CE) n.

1698/2005 del Consiglio.

• Reg. (CE) n. 1974/2006 della Commissione del 15 dicembre 2006, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR).

• Reg. (CE) n. 1975/ 2006 della Commissione del 7 dicembre 2006 che stabilisce modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio per quanto riguarda l’attuazione delle procedure di controllo e della condizionalità per le misure di sostegno dello sviluppo rurale.

• Reg. (CE) 1396/2007 della Commissione del 28 novembre 2007 recante rettifica del regolamento (CE) n.1975/2006 che stabilisce modalità di applicazione del regolamento (CE) n.1698/2005 del Consiglio, per quanto riguarda l’attuazione delle procedure di controllo e della condizionalità per le misure di sostegno dello sviluppo rurale.

• Reg. (CE) n. 1290/2005 del Consiglio del 21 giugno 2005 relativo al finanziamento della politica agricola comune.

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• Reg. (CE) n. 1437/2007 del Consiglio del 26 novembre 2007 recante modifica del regolamento (CE) n.1290/2005 relativo al finanziamento della politica agricola comune.

• Reg. (CE) n. 259/2008 della Commissione del 18 marzo 2008 recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio per quanto riguarda la pubblicazione di informazioni sui beneficiari dei finanziamenti provenienti dal Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR).

• Reg. (CE) n. 883/2006 della Commissione del 21 giugno 2006, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio, per quanto riguarda la tenuta dei conti degli organismi pagatori, le dichiarazioni delle spese e delle entrate e le condizioni di rimborso delle spese nell’ambito del FEAGA e del FEASR.

• Reg. (CE) N. 1305/2007 della Commissione del 7 novembre 2007 recante modifica del regolamento (CE) n. 883/2006 recante modalità d’applicazione del regolamento (CE) n.

1290/2005 del Consiglio per quanto riguarda la tenuta dei conti degli organismi pagatori, le dichiarazioni delle spese e delle entrate e le condizioni di rimborso delle spese nell’ambito del FEAGA e del FEASR

• Reg. (CE) n. 885/2006 della Commissione del 21 giugno 2006, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio per quanto riguarda il riconoscimento degli organismi pagatori e di altri organismi e la liquidazione dei conti del FEAGA e del FEASR.

• Reg. (CE) 1481/2006 della Commissione del 6 settembre 2006 che definisce la forma ed il contenuto delle informazioni contabili che devono essere trasmesse alla Commissione ai fini della liquidazione dei conti del FEAGA e del FEASR nonché ai fini di sorveglianza e di previsione.

• Decisione del Consiglio (2006/144/CVE) del 20 febbraio 2006 relativa agli orientamenti strategici comunitari per lo sviluppo.

• Versione consolidata del Trattato che istituisce la Comunità Europea.

• Reg. (CE) n. 994/98 del Consiglio del 7 maggio 1998 sull’applicazione degli articoli 92 e 93 del trattato che istituisce la Comunità europea a determinate categorie di Aiuti di Stato orizzontali.

• Reg. (CE) n. 659/1999 del Consiglio del 22 marzo 1999 recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del Trattato CE.

• Reg. (CE) n. 1/2004 della Commissione del 23 dicembre 2003 relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato a favore delle piccole e medie imprese attive nel settore della produzione, trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli.

• Reg. (CE) n. 1535/2007 della Commissione del 20 dicembre 2007 relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti de minimis nel settore della produzione dei prodotti agricoli.

• Orientamenti in materia di Aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (2006/C 54/08).

• Reg. (CE) n. 1628/2006 della Commissione del 24 ottobre 2006, relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato agli aiuti de minimis nei settori dell'agricoltura e della pesca.

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• Orientamenti comunitari per gli Aiuti di Stato nel settore agricolo e forestale (2006/C319/01).

• Reg. (CE) n. 1857/2006 della Commissione del 15 dicembre 2006 relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato agli aiuti di Stato a favore delle piccole e medie imprese attive nella produzione di prodotti agricoli e recante modifica del regolamento (CE) n.

70/2001.

• Reg. (CE) n. 1998/2006 della Commissione del 15 dicembre 2006 relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato agli aiuti d’importanza minore (“de minimis”).

• Reg. (CE) n. 1935/2006 della Commissione del 20 dicembre 2006 recante modifica del regolamento (CE) n. 794/2004 recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n.

659/1999 del Consiglio recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE.

• Orientamenti comunitari sugli Aiuti di Stato destinati a promuovere gli investimenti in capitale di rischio nelle piccole e medie imprese. (2006/C194/02).

• Informazioni provenienti dalle istituzioni e dagli organi dell’Unione Europea; disciplina comunitaria degli aiuti di stato per la tutela ambientale. (Testo rilevante ai fini del SEE - 2008/C 82/01).

• Reg. (CE) n. 1782/2003 del Consiglio del 29 settembre 2003 che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e che modifica i regolamenti (CEE) n.

2019/93, (CE) n. 1452/2001, (CE) n. 1453/2001, (CE) n. 1454/ 2001, (CE) n. 1868/94, (CE) n. 1251/1999, (CE) n. 1254/1999, (CE) n. 1673/2000, (CEE) n. 2358/71 e n. 259/2001.

• Reg. (CE) n. 146/2008 del Consiglio del 14 febbraio 2008 recante modifica del regolamento (CE) n.1782/2003 che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e del regolamento (CE) n.1698/2005 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR)

• Reg. (CE) n. 796/2004 della Commissione del 21 aprile 2004, recante modalità di applicazione della condizionalità, della modulazione e del sistema integrato di gestione e di controllo di cui al regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno diretto a favore degli agricoltori.

• Reg. (CE) n. 1550/2007 della Commissione del 20 dicembre 2007 che modifica il regolamento (CE) n. 796/2004 recante modalità di applicazione della condizionalità, della modulazione e del sistema integrato di gestione e di controllo di cui al regolamento (CE) n.

1782/2003 del Consiglio che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori.

• Reg. (CE) n. 381/2007 della Commissione del 4 aprile 2007, recante modifica del regolamento (CE) n. 796/2004, recante modalità di applicazione della condizionalità, della modulazione e del sistema integrato di gestione e di controllo di cui al regolamento (CE) n.

1782/2003 del Consiglio che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, e del regolamento (CE) n. 1973/2004, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio per quanto riguarda i regimi di sostegno di

12 cui ai titoli IV e IV bis di detto regolamento e l’uso di superfici ritirate dalla produzione allo scopo di ottenere materie prime.

• Orientamenti Strategici Comunitari, adottati dal Consiglio dell’Unione europea con propria Decisione 2006/144/CE (GUCE L 55/20 del 25.02.2006).

• Piano Strategico Nazionale, predisposto dal Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali - Dipartimento delle Politiche di Sviluppo – Direzione Generale dello Sviluppo Rurale – POSR II.

• Programma di Sviluppo Rurale della Regione Basilicata per il periodo 2007-2013, approvato con Decisione della Commissione CCI2007IT06RPO017 del 18 febbraio 2008.

• Linee guida sull’ammissibilità delle spese relative allo Sviluppo Rurale e a interventi analoghi, 14 febbraio 2008.

• Direttiva 2004/18/CE, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi.

• Decreto Legislativo 163/2006 del 12 aprile 2006, "Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE".

• Decreto del Presidente della Repubblica n. 384/2001 del 21 agosto 2001, Regolamento di semplificazione dei procedimenti di spesa in economia, così come modificato dall’art. 125 del D. lgs 163/2006.

• Decreto del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestale del 20 marzo 2008

“Disposizioni in materia di violazioni riscontrate nell’ambito del Reg. (CE) n.1782/2003 del Consiglio, del 20 settembre 2003 sulla PAC e del Reg. (CE) 1698/2005 del Consiglio, del 20 settembre 2005 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del FEASR.

• Delibera di Giunta della Regione Basilicata n°1707 del 10/12/2007 “Acquisizione in economia di beni e servizi – individuazione dell’oggetto e dei limiti di importo ai sensi dell’art. 125, comma 10, del D. lgs. 163/2006 e successive modificazioni ed integrazioni”.

• Regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 17/12/2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, ed in particolare gli artt. 32, 33, 34, 35.

• Regolamento (UE) n. 1305/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 17/12/2013 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), che abroga il regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio, ed in particolare gli artt. 42, 43 e 44 “LEADER”.

• Regolamento (UE) n. 1310/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 17/12/2013 che stabilisce alcune disposizioni transitorie sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del FEASR.

• Regolamento (UE) n. 807/2014 della Commissione dell’11/03/2014 che integra talune disposizioni del Reg. (UE) n. 1305/2013 e introduce disposizioni transitorie.

• Regolamento (UE) n. 808/2014 della Commissione del 17 luglio 2014 recante modalità di applicazione del regolamento (UE) n. 1305/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio

13 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR).

• Accordo di Partenariato “Italia” (settembre 2014), conforme all’art. 14 del Reg. (UE) n.

1303/2013, ed in particolare le sezioni 3 e 4.

• Decisione di Esecuzione della Commissione Europea n. 8259 del 20/11/2015, che approva il Programma di Sviluppo Rurale della Regione Basilicata, ai fini della concessione di un sostegno da parte del FEASR.

• Programma di Sviluppo Rurale 2014-2020 della Regione Basilicata, approvato con la suddetta decisione della Commissione Europea.

• Decisione di Esecuzione della Commissione Europea C(2016)4388 del 06/07/2016 che approva la modifica del Programma di Sviluppo Rurale della Regione Basilicata ai fini della concessione di un sostegno da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale.

• Regolamento (UE) n. 1303/2013 sulle norme comuni applicabili ai Fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE).

• Regolamento (UE) n. 1305/2013 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR).

• Regolamento (UE) n. 1306/2013 sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica agricola comune.

• Regolamento (UE) n. 1310/2013 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR).

• Regolamento delegato (UE) n. 807/2014 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e che introduce disposizioni transitorie.

• Regolamento delegato (UE) n. 640/2014 per quanto riguarda la gestione, la revoca del sostegno, nonché le sanzioni applicabili ai pagamenti diretti, al sostegno allo sviluppo rurale e alla condizionalità.

• Regolamento (UE) n. 809/2014 recante modalità di applicazione del regolamento (UE) n.

1306/2013 relativo al sistema di gestione e di controllo, alle misure di sviluppo rurale e alla condizionalità.

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3. Inquadramento e perimetro dell’indagine

La presente indagine si sviluppa attraverso un procedimento che prende le mosse dall’esame degli strumenti predisposti dall’Ordinamento Giuridico per favorire lo sviluppo rurale: dopo avere individuato i principali provvedimenti adottati in materia, tanto in sede comunitaria che nazionale, si è proceduto all’esame delle misure e delle metodologie dagli stessi recate partendo da quelle adottate a livello comunitario e dalla loro configurazione astratta per pervenire all’analisi della loro applicazione concreta sul territorio lucano.

In tale contesto un ruolo fondamentale svolge il c.d. “approccio LEADER” che è stato introdotto per ovviare all'impossibilità delle tradizionali politiche dall'alto di affrontare i problemi che connotavano numerose zone rurali del vecchio continente.

L'acronimo "LEADER" deriva dal francese "Liaison entre Actions de Développement de l'Économique Rurale" e significa "Collegamento fra azioni di sviluppo dell'economia rurale": esso è lo strumento di tipo partecipativo più importante e innovativo delle politiche comunitarie per lo sviluppo locale integrato e sostenibile dei territori rurali (“C.L.L.D” quale acronimo di

“Community Led Local Development”).

L'idea di fondo consiste nel mobilitare le energie e le risorse della popolazione e delle organizzazioni locali in quanto soggetti attivi piuttosto che beneficiari, mettendoli nelle condizioni di contribuire al futuro sviluppo delle rispettive zone rurali attraverso la costituzione di partenariati (denominati "Gruppi di Azione Locale") territoriali tra il settore pubblico, quello privato e la società civile.

Quando, nel 1990, un gruppo di funzionari della Commissione europea ebbe l'idea di proporre per la prima volta l'iniziativa LEADER, questo concetto di collegare e coinvolgere le persone a livello locale era relativamente nuovo.

I Gruppi di Azione Locale nel tempo sono divenuti il principale strumento per l'applicazione dell'approccio LEADER allo sviluppo territoriale che coinvolge direttamente i rappresentanti delle zone interessate nella definizione e nell'attuazione di strategie locali, nei processi decisionali e nello stanziamento delle risorse. Il valore aggiunto dell'approccio LEADER è strettamente correlato al rafforzamento dei poteri locali attraverso l'elaborazione e l'attuazione di strategie di sviluppo e l'allocazione di risorse.

LEADER è stato avviato inizialmente sotto forma di iniziativa comunitaria: uno strumento finanziario speciale della politica strutturale dell'UE che mirava a individuare nuove soluzioni a specifici problemi che riguardavano l'intera Unione europea. Nella sua fase pilota (1991-1993),

16 LEADER ha coinvolto 217 zone in regioni rurali svantaggiate appositamente selezionate. Nel periodo 1994-1999, le priorità dell'iniziativa LEADER II erano ancora circoscritte a tali zone, mentre il numero di GAL è salito a circa 900. Forte dei risultati raggiunti, il metodo si è rapidamente esteso a tutti i tipi di territori rurali nell'ambito di LEADER+ (2000-2006). Giunto al suo quarto periodo di programmazione (2007-2013).

Detto approccio è così divenuto parte integrante della politica di sviluppo rurale dell'UE, coprendo 2416 territori rurali negli Stati membri, costituendo una componente obbligatoria di tutti i Programmi di sviluppo rurale, con una dotazione di bilancio minima (5% nell'UE-15 e 2,5%

nell'UE-12, ossia i nuovi Stati membri, ad esclusione della Croazia che ha aderito nel 2013). Nel 2007, il metodo è stato inoltre ampliato a livello tematico alla politica per la pesca, con la creazione di oltre 300 FLAG (Gruppi di azione locale per la pesca) in 21 Stati membri.

Nel periodo di finanziamento 2014-2020 (quinto periodo di programmazione), il campo di applicazione dell'approccio LEADER è stato ulteriormente esteso, con la denominazione

"Sviluppo locale di tipo partecipativo (CLLD)", nelle zone rurali, urbane e di pesca. L'approccio CLLD può essere attuato nel quadro del FEASR (in quanto LEADER), del Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP), del Fondo sociale europeo (FSE) e del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e, qualora la programmazione dello Stato membro lo preveda, i GAL hanno oggi la facoltà di elaborare ed attuare strategie integrate attingendo a più fondi.

Di pari passo con lo sviluppo di LEADER si sono evoluti anche i relativi meccanismi di sostegno;

varie strutture formali per il collegamento in rete, nell'ambito delle Reti rurali nazionali e della Rete europea per lo sviluppo rurale, forniscono ai GAL assistenza tecnica e altri servizi per la creazione di reti.

Sette sono le caratteristiche che connotano il progetto LEADER: esse devono essere presenti e applicate simultaneamente e, in tal modo, lo definiscono in quanto metodologia e lo differenziano dai programmi di finanziamento.

1) L'approccio ascendente (dal basso verso l'alto) è l'elemento cardine di LEADER.

Nell'ambito di LEADER, i soggetti locali sono considerati i migliori esperti dello sviluppo del proprio territorio. Questo approccio ascendente implica che la comunità e gli attori locali possano contribuire a definire un percorso di sviluppo per la rispettiva zona, in linea con i propri bisogni, aspettative e programmi. La scelta di un approccio collettivo e partecipato consente a tali soggetti di diventare protagonisti del futuro della propria zona.

Essi partecipano al processo decisionale relativo alla strategia locale e alla scelta delle priorità da attuare. Forme di partecipazione attiva vengono incoraggiate in ogni fase del

17 processo, che si tratti della creazione di un GAL o dello sviluppo, dell'attuazione, della valutazione e della revisione della strategia. Il coinvolgimento degli attori locali, che deve poggiare su criteri di equità e trasparenza, include la popolazione in senso lato, i gruppi d'interesse socioeconomico e della società civile nonché le istituzioni pubbliche e private rappresentative.

2) L’approccio territoriale: esso è sancito nei regolamenti dell'UE che prevedono disposizioni in materia di animazione e processo decisionale volte a garantire che nessun gruppo di interesse possa essere maggioritario. LEADER e lo sviluppo locale di tipo partecipativo si fondano su un modo diverso di fare le cose, coniugando in un unico approccio tre elementi fondamentali: territorio, partenariato e strategia di sviluppo. Il territorio costituisce la base per la creazione del partenariato e della strategia a livello locale, costruendo una visione positiva di ciò che potrebbe essere sostenuto e sviluppato da un'attiva collaborazione tra portatori di interesse locali. Essendo "basato sul territorio", il finanziamento dei programmi si concentra sulle priorità della zona considerata nella sua totalità e non su specifici progetti o gruppi di progetti (differendo così da un'impostazione

"basata sui progetti").

La zona interessata da tale approccio è di norma un territorio di ridotte dimensioni, omogeneo, con una forte coesione sociale e funzionale, spesso caratterizzato da tradizioni comuni, da un'identità locale, da un senso di appartenenza o da necessità e aspettative analoghe. Adottare un'impostazione di questo tipo permette al partenariato locale di lavorare insieme per individuare e trattare i punti di forza, le criticità e le opportunità presenti sul territorio, mobilitando il potenziale e le risorse endogene dell'area.

Il territorio selezionato deve essere sufficientemente coerente e presentare la necessaria massa critica, in termini di risorse umane, finanziarie ed economiche, per sostenere una strategia di sviluppo locale praticabile.

La zona deve avere confini geografici ben definiti che, secondo il principio LEADER, non devono necessariamente coincidere con i confini amministrativi (ma piuttosto con quelli funzionali).

Le zone, inoltre, devono soddisfare i criteri LEADER relativi alla popolazione (nella maggior parte dei casi tra 10.000 e 150.000 abitanti, come sancito nel Regolamento UE n.

1303/2013 recante disposizioni comuni) e possono essere soggette a ulteriori criteri specifici nazionali.

18 I confini dell'area possono essere rivisti man mano che il partenariato e la strategia si evolvono in funzione delle priorità di sviluppo e dei soggetti coinvolti.

3) Il partenariato locale: nell'ambito di LEADER, il partenariato locale per lo sviluppo territoriale si avvale di uno strumento di governance specifico e strutturato, denominato

"Gruppo di azione locale" (GAL). Il coinvolgimento nel partenariato fa sì che le persone, un tempo "beneficiarie" passive delle politiche, diventino agenti e partner attivi dello sviluppo del proprio territorio, una caratteristica distintiva dello sviluppo locale di tipo partecipativo.

È importante notare che non vi sono due partenariati uguali per origine ed evoluzione e che nessun partenariato nasce già perfetto. I partenariati devono essere adeguati al territorio d'intervento e alla realtà locale e devono essere consapevoli che ci vogliono tempo, risorse e impegno per creare la fiducia e i necessari rapporti di lavoro. È normale che la composizione del partenariato si evolva con il progredire della strategia e dell'operato del GAL.

Esistono tuttavia alcuni principi fondamentali sanciti nei regolamenti dell'UE. Un GAL deve comprendere partner del settore pubblico, privato e della società civile; deve garantire una composizione equilibrata e ampiamente rappresentativa degli interessi locali e dei diversi settori socioeconomici presenti sul territorio. A livello decisionale nessun settore può rappresentare più del 49% dei membri del partenariato (Regolamento UE n.

1303/2013 recante disposizioni comuni). La forma giuridica dei GAL può variare in funzione del paese di appartenenza, ma è spesso un'organizzazione iscritta al registro delle associazioni senza scopo di lucro. Indipendentemente dalla loro forma giuridica, i GAL possono nominare uno dei membri in qualità di organismo responsabile della gestione finanziaria.

4) Strategia multisettoriale: il regolamento UE recante disposizioni comuni (n. 1303/2013) specifica che lo sviluppo locale di tipo partecipativo (CLLD) è attuato attraverso strategie territoriali di sviluppo locale integrate e multisettoriali. Questa caratteristica, introdotta nelle successive generazioni di LEADER, differenzia questo approccio dalle tradizionali politiche agricole settoriali definite dall'alto. Come si evince dall'acronimo, LEADER mira a creare un "collegamento tra le azioni di sviluppo dell'economia rurale". Partenariati e le strategie di sviluppo locale (SSL), pertanto, sono finalizzati a potenziare le sinergie tra settori locali per sfruttarne i potenziali effetti moltiplicatori ed esplorano e trattano i bisogni e le opportunità del territorio in modo integrato, al fine di conseguire gli obiettivi

19 comuni prefissati. Le azioni e i progetti previsti dalle strategie locali dovrebbero pertanto essere collegati e coordinati tra loro in un'ottica globale e coerente. Tuttavia, "integrato"

non significa omnicomprensivo: le strategie non devono cercare di affrontare tutti gli aspetti contemporaneamente, né attribuire lo stesso peso a ognuno di essi, in quanto vi sono elementi che esulano dall'ambito locale. Nell'ambito della loro strategia di sviluppo locale integrata, i GAL dovrebbero operare delle scelte, concentrando il sostegno su obiettivi ed azioni, già presenti sul territorio, che generino valore aggiunto e garantiscano le maggiori probabilità di contribuire ad innescare i cambiamenti auspicati.

5) La creazione di reti è un aspetto cardine dell'essenza stessa di LEADER e del suo funzionamento. Il GAL è una rete di partner locali che promuove, con la propria strategia e le proprie attività, collegamenti e sinergie tra attori locali ed altre figure all'interno del sistema di sviluppo del territorio. Nell'ambito di LEADER, i vantaggi del collegamento in rete vanno ben oltre questa dimensione territoriale: le reti locali, nazionali e internazionali sono diventate sempre più importanti nel connettere persone, luoghi e azioni in ambito rurale. Con l'avvento delle reti CLLD, che hanno coinvolto zone non rurali estendendo così il loro raggio d'azione, si aprono nuove possibilità. Le reti riuniscono i diversi soggetti coinvolti al fine di condividere e diffondere conoscenze, esperienze, innovazioni, idee e informazioni; sviluppare il sostegno tra pari; ovviare ai problemi di isolamento e potenziare le capacità. Le reti svolgono un importante ruolo nell'incentivare e sostenere la cooperazione.

6) L’Innovazione: la ricerca dell'innovazione rimane uno degli aspetti più entusiasmanti, innovativi e, al contempo, impegnativi dell'approccio LEADER. La ricerca e la promozione di soluzioni nuove e innovative per ovviare ai problemi locali o per cogliere le opportunità esistenti sono state fin dall'inizio un elemento centrale di LEADER.

L'innovazione riguarda ciò che viene fatto, le tipologie di attività sostenute, i prodotti o i servizi sviluppati ecc., ma si riferisce anche e soprattutto al modo di fare le cose. I singoli GAL dovrebbero apportare nuovi elementi e soluzioni allo sviluppo dei rispettivi territori in particolare per quanto riguarda le strategie, le strutture e i processi di attuazione e animazione, sia per quanto attiene il processo decisionale e la selezione dei progetti.

Naturalmente, non tutte le idee innovative hanno successo: è sempre necessario procedere a un'attenta valutazione dei progetti, ma al momento di decidere il GAL dovrebbe considerare un livello di rischio accettabile.

20 7) La cooperazione: nelle zone rurali la cooperazione interterritoriale e internazionale conferisce una dimensione più ampia allo sviluppo locale. La cooperazione va oltre la mera creazione di reti, coinvolgendo la popolazione e i gruppi di azione locale nell'attuazione di un progetto comune, nel lavorare di concerto con altri soggetti, con altri gruppi LEADER o con un gruppo analogo in un'altra regione, Stato membro, nell'ambito di un diverso Fondo strutturale e di investimento europeo (Fondi SIE) o persino con un paese terzo. La cooperazione LEADER consente alle zone rurali di affrontare e sfruttare le loro diversità, introducendo nuove prospettive e spunti offerti da altre zone, importando ed esportando approcci di successo e buone pratiche: essa si basa sul cosiddetto approccio dal basso ( ovvero: "bottom-up") e pone al centro dell'attenzione i Gruppi di Azione Locale, costituiti da un partenariato pubblico - privato, che hanno il compito di elaborare e realizzare partendo dal territorio di riferimento una strategia di sviluppo pilota, innovativa, multisettoriale e integrata.

Nonostante alcune criticità, generali e locali, di cui si dirà in seguito, l’indubbio successo riscosso da LEADER nelle zone rurali ha indotto altri fondi SIE a estendere tale metodologia di intervento anche ad altre tipologie di territorio: ad esempio nel periodo di programmazione 2007- 2013 essa è stata introdotta con successo al Fondo europeo per la pesca (divenuto nel 2014 Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca- FEAMP).

Dal 2014 è disponibile anche nell’ambito del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e del Fondo sociale europeo (FSE); ma tale metodo di intervento è rimasto obbligatorio solo nell'ambito del FEASR per il quale è stato mantenuto l'acronimo LEADER, con il suo chiaro riferimento alle zone rurali: nella dichiarata intenzione di favorire lo sviluppo rurale, LEADER è attuato nell’ambito dei Programmi di sviluppo rurale (PSR) nazionali e regionali di ciascuno Stato membro dell’UE, cofinanziati, appunto, dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR).

A seguito della notevole diffusione di tale approccio si parla con maggiore frequenza di "sviluppo locale di tipo partecipativo" (CLLD). Dal 2014, una stessa strategia di sviluppo locale (SLL) può fruire del sostegno di diversi fondi UE in virtù di quello che viene definito "CLLD plurifondo".

Laddove gli Stati membri hanno scelto questa opzione, essa consente ai GAL (di territori rurali, urbane e dediti alla pesca) di esplorare il potenziale dell'approccio CLLD per integrare in modo globale i bisogni e le soluzioni locali. Consente inoltre di coordinare meglio il sostegno LEADER con il sostegno allo sviluppo locale erogato da altri fondi UE, rafforzando così le sinergie tra zone rurali, urbane e di pesca.

21 Così delineato il quadro degli strumenti messi in campo per favorire lo sviluppo delle zone rurali, l’indagine posta in campo da questa Sezione si è concentrata nell’esaminare la struttura del programma “LEADER” che costituisce ormai la principale metodologia di sviluppo locale utilizzata da vent’anni per coinvolgere gli attori presenti sul territorio nell’elaborazione di strategie, nei processi decisionali e nell’attribuzione delle risorse per lo sviluppo delle rispettivi ambiti per poi verificarne l’attuazione in Basilicata .

Si è già detto che LEADER è attuato nell’Unione da oltre 2000 Gruppi di Azione Locale (GAL) di cui cinque (erano otto nella programmazione 2007/2013) sono attualmente presenti in Basilicata: questi gruppi coprono complessivamente il 61% della popolazione rurale dell’UE e riuniscono le formazioni di interesse del settore pubblico, privato e della società civile in un dato territorio (situazione alla fine del 2018 UE).

L’ultima versione del programma di iniziativa comunitaria è denominata “LEADER +” e si sviluppa attraverso la redazione e l'attuazione di Piani di Sviluppo Locale (PSL) ad opera dei Gruppi di Azione Locale (Gal): tale schema è stato ovviamente replicato anche in Basilicata con risultati che formano oggetto del presente controllo sulla gestione e di cui si dirà in prosieguo.

Il piano di sviluppo locale è un progetto che, partendo dall'analisi dei fabbisogni territoriali, dovrebbe mirare a riqualificare e a sviluppare un territorio stabilendo obiettivi, modalità di intervento, modalità di gestione, sorveglianza e valutazione. Lo scopo del PSL è favorire lo sviluppo di partnership locali tra comunità, soggetti e progetti, al fine di attivare processi virtuosi di animazione, formazione e sviluppo imprenditoriale che valorizzino le risorse locali e incentivino la progettazione integrata sul territorio.

Conclusa l’analisi generale delle misure predisposte per la valorizzazione delle zone rurali, il FOCUS dell’indagine si è concentrato su come queste misure abbiano trovato attuazione in Basilicata e ciò ha comportato la valutazione dell’attività posta in essere dai G.A.L. operanti in questo territorio sia nel primo che nel secondo settennio di programmazione, soffermandosi sui flussi finanziari che li hanno riguardati e sulle ricadute che essi hanno avuto per il territorio di riferimento.

Rebus sic stantibus, l’analisi si è indirizzata innanzitutto sulla verifica della coerenza con la richiamata “mission” dell’azione dei GAL operanti in Basilicata: essa si è concretizzata attraverso l’esame degli strumenti di elaborazione ed attuazione locale che dovrebbero rispondere ad una strategia di sviluppo volta a soddisfare le esigenze di sviluppo e le potenzialità del singolo territorio con riguardo tanto alla programmazione 2007/2013 che 2014/2020: quest’ultima,

22 peraltro, ha subito anche la negativa influenza della pandemia da Covid-19, con ulteriore allungamento dei tempi di realizzazione degli interventi.

La necessità di rilevare le criticità incontrate nella realizzazione degli interventi cofinanziati dal FEASR nella scorsa programmazione (2007-2013), nonché dei fabbisogni espressi dagli stessi per meglio cogliere le opportunità offerte dai PSR 2014-2020, ha determinato la scelta di soffermarsi innanzitutto ad esaminare i risultati, ormai consolidati, della gestione fondi 2007/2013.

Si è poi proceduto a verificare le modifiche intervenute sul territorio lucano con riferimento al periodo 2014/2020, nonché all’impatto che – su tali programmazioni – ha avuto la recente pandemia.

In Basilicata nei due periodi esaminati vi è stata una notevole modifica nell’assetto dei G.A.L.

quivi operanti: che la continuità tra i periodi di programmazione sia un fattore estremamente importante è ormai assodato, ma nessun GAL può avere la garanzia di una propria continuità come GAL LEADER, sicché nel nuovo periodo di programmazione la Regione ha favorito l'opportunità di aggiornare o rinnovare il sistema dei GAL: ciò ha però comportato indubbi rallentamenti.

L’indagine svolta, dopo avere riportato i dati fondamentali relativi all’utilizzo delle risorse pubbliche da parte dei G.A.L. operanti in Basilicata, ha cercato di mettere in evidenza le criticità ma anche le buone prassi riscontrate al fine di consentire una compiuta valutazione riassuntiva dell’impatto e delle ricadute che i finanziamenti pubblici per lo sviluppo dei territori rurali hanno concretamente avuto in Basilicata anche al fine di fornire un ulteriore strumento per migliorare la realizzazione dei programmi di sviluppo di tali ambiti - coincidenti con la quasi totalità della superficie regionale - nel prossimo futuro.

23

4. Le politiche di sviluppo rurale: il ruolo dei G.A.L.

«Lo sviluppo rurale costituisce il "secondo pilastro" della Politica Agricola Comune (PAC), che rafforza il "primo pilastro" del sostegno al reddito e delle misure di mercato attraverso il miglioramento della sostenibilità sociale, ambientale ed economica delle zone rurali.

Il contributo della PAC agli obiettivi di sviluppo rurale dell'UE è sostenuto dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR). Il bilancio del FEASR per il periodo 2021-2027 ammonta a 95,5 miliardi di euro, che comprendono un contributo da 8,1 miliardi di euro dallo strumento next generation EU per la ripresa dell'UE per aiutare ad affrontare le sfide poste dalla pandemia da COVID-19.

Le norme per la spesa per lo sviluppo rurale nel periodo 2021-2022 sono stabilite nel regolamento transitorio della PAC, adottato il 23 dicembre 2020. Il regolamento estende in larga misura le norme esistenti (inizialmente in vigore per il periodo 2014-2020), con alcuni elementi aggiuntivi per garantire una transizione agevole verso la futura legislazione sulla PAC, che dovrebbe iniziare nel 2023.

I paesi dell'UE attuano i finanziamenti del FEASR attraverso i programmi di sviluppo rurale (PSR). I PSR sono cofinanziati dai bilanci nazionali e possono essere preparati su base nazionale o regionale. Mentre la Commissione europea approva e vigila sui PSR, le decisioni relative alla selezione dei progetti e alla concessione dei pagamenti vengono prese dalle autorità di gestione a livello nazionale o regionale.

Ciascun PSR deve essere finalizzato a realizzare almeno quattro delle sei priorità del FEASR:

1. promuovere il trasferimento di conoscenze e l'innovazione nel settore agricolo e forestale e nelle zone rurali

2. potenziare la redditività e la competitività di tutti i tipi di agricoltura e promuovere tecnologie agricole innovative e la gestione sostenibile delle foreste

3. favorire l'organizzazione della filiera alimentare, il benessere degli animali e la gestione dei rischi nel settore agricolo

4. incoraggiare l'uso efficiente delle risorse e il passaggio a un'economia a basse emissioni di carbonio e resiliente al clima nel settore agroalimentare e forestale

5. preservare, ripristinare e valorizzare gli ecosistemi connessi all'agricoltura e alle foreste promuovere l'inclusione sociale, la riduzione della povertà e lo sviluppo economico nelle zone rurali.

24 Le priorità del FEASR sono a loro volta suddivise in diciotto aspetti specifici. Nei loro programmi, i paesi definiscono obiettivi relativi alle priorità e agli aspetti specifici prescelti, nonché una strategia per il conseguimento dei loro obiettivi». ¹

Caratteristiche particolari dei PSR sono costituite dal fatto che almeno il 30% dei finanziamenti di ciascun piano deve essere destinato a misure rilevanti per l'ambiente e i cambiamenti climatici, in gran parte convogliate attraverso sovvenzioni e pagamenti annuali agli agricoltori che scelgono pratiche più rispettose dell'ambiente.

Almeno il 5% dei finanziamenti dei PSR deve essere destinato ad azioni basate sull'approccio LEADER / sviluppo locale di tipo partecipativo.

I programmi di sviluppo rurale possono anche sostenere l'iniziativa "Piccoli comuni intelligenti", che punta a fornire un insieme di strumenti versatili per consentire, promuovere e rafforzare l'innovazione nelle zone rurali di tutta Europa, affrontando le sfide comuni cui devono far fronte i cittadini che vivono nei territori rurali.

L’approccio territoriale allo sviluppo, di cui lo sviluppo locale LEADER è un’espressione, prende le mosse dall’idea che le risorse sociali, economiche, ambientali, culturali e pure istituzionali che caratterizzano i singoli luoghi rivestono un ruolo fondamentale per i processi di crescita, vivibilità e sostenibilità e non possono essere quindi considerate neutre. Tali specifiche risorse sono, inoltre, integrate tra loro e non possono quindi essere sempre compresse in “settori”, pur nella consapevolezza che ciascun specifico ambito economico, sociale e ambientale presenta senza dubbio delle peculiarità, alle quali sono correlati specifici obiettivi e strumenti di azione. Tale approccio fa, quindi, propria una visione dello sviluppo multisettoriale e integrata, al fine di individuare le risposte considerate più efficaci per la comunità residente in un’area.

Si è detto che in tale contesto un ruolo fondamentale assumono i Gruppi di Azione Locale ognuno dei quali costituisce una struttura partenariale composta da soggetti – pubblici e privati – con l’obbiettivo di favorire e sostenere lo sviluppo locale di un'area rurale attraverso Fondi strutturali

«I GAL elaborano il piano di azione e gestiscono i contributi finanziari erogati dall'Unione europea e dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR).

Per realizzare il PdA (Piano di Azione), il GAL dispone di fondi nell'ambito del programma d'iniziativa comunitaria LEADER.

1 https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/key-policies/common-agricultural-policy/rural-development_it

25 Il GAL è, in sintesi, uno strumento di programmazione negoziata che riunisce tutti i potenziali attori dello sviluppo (quali sindacati, associazioni di imprenditori, imprese, comuni, ecc.) nella definizione di una politica "concertata"».²

“Nel contesto dei Programmi di Sviluppo Rurale (PSR) cofinanziati dal Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR) almeno il 5% del contributo totale del FEASR è destinato allo sviluppo locale di tipo partecipativo (art. 59, par. 2, Reg. 1305/2013)4; nei Programmi Operativi Regionali (POR) cofinanziati dal Fondo Sociale Europeo (FSE), dal Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale (FESR) e dal Fondo europeo per gli Affari Marittimi e la Pesca (FEAMP) l’attivazione di tale strumento è, invece, facoltativa (art. 32, par. 1, Reg. 1303/2013).

I GAL sono allo stesso tempo, un partenariato locale i cui costi di esercizio connessi alla gestione dell'attuazione della strategia di sviluppo locale sono cofinanziati dai PSR/POR e soggetti a cui viene reso disponibile una parte del budget dei medesimi Programmi per l’attuazione di strategie di sviluppo locale (art. 35, Reg. 1303/2013).

Una difficoltà che emerge in modo trasversale tra gli operatori che si devono confrontare con i GAL è quella di inquadrare correttamente la specificità di un soggetto i cui tratti principali (elementi costitutivi, finalità, attività) sono definiti da norme europee, declinati a livello nazionale e regionale con ulteriori specifiche, infine dettagliati nelle singole situazioni locali (forma giuridica;

norme statutarie; percentuale di partecipazione degli enti pubblici; …).

Non è quindi possibile considerare ogni GAL uguale ad un altro, qualsiasi sia la forma giuridica e la consistenza della partecipazione degli enti locali alla compagine sociale.

È sicuramente condivisa, ad ogni modo, la complessità che deriva dalla particolare natura di tali soggetti, quali enti privati partecipati anche da enti pubblici, che l’ordinamento europeo individua esplicitamente ai fini dell’elaborazione e attuazione di strategie di sviluppo locale di tipo partecipativo, la cui attività risulta quindi finanziata in modo maggioritario da fondi europei, nazionali e regionali. In questo contesto gli enti pubblici partner partecipano al capitale o al fondo comune e/o hanno la titolarità di rapporti che comportano la qualità di socio oppure attribuiscono diritti sociali e/o contribuiscono alle spese di gestione con quote annuali.

Questa peculiare configurazione giuridica comporta la possibilità che, in aggiunta alle disposizioni europee, nazionali e regionali relative all’attuazione dei fondi europei e alle norme del Codice civile, si prefiguri l’applicazione al singolo GAL di ulteriori norme principalmente indirizzate agli enti pubblici, in particolare quelle rivolte al contenimento e alla maggiore efficacia ed efficienza

2 https://www.regione.basilicata.it/giunta/site/giunta/department.jsp?dep=100049&area=3072376

26 della spesa pubblica. Tale possibilità è sempre più diffusa alla luce della frequente estensione dell’ambito soggettivo di applicazione delle suddette norme anche ai soggetti privati in vario modo correlati ad enti o finanziamenti pubblici.”³

Organizzati generalmente in una società consortile, I GAL sono beneficiari dei contributi previsti dal programma di iniziativa comunitaria LEADER, in particolare:

• gestiscono i contributi finanziari erogati dall'Unione Europea attraverso il Fondo europeo agricolo di sviluppo rurale (FEASR);

• elaborano le strategie di sviluppo dell'area rurale (SSL e PAL);

• sono responsabili e promotori dell'attuazione di strategie di sviluppo capaci di realizzare nuove forme di occupazione;

• promuovono l'incremento del tessuto territoriale, sociale e delle filiere produttive;

• generano dinamiche di sviluppo endogene e durature;

• stimolano attività orientate alla valorizzazione delle peculiarità e dei fattori competitivi distintivi di ogni area rurale.

“…uno dei compiti affidati ai GAL è quello di “rafforzare la capacità dei soggetti locali di elaborare e attuare operazioni, anche stimolandone le capacità di gestione dei progetti” (art. 34) e, a tal fine, viene garantito sostegno finanziario al GAL anche per “l'animazione della strategia di sviluppo locale di tipo partecipativo, per agevolare gli scambi tra le parti interessate intesi a fornire informazioni e promuovere la strategia e per aiutare i potenziali beneficiari a sviluppare le operazioni e a preparare le domande”

(art. 35).⁴

“(…omissis…) alle tradizionali dimensioni della buona governance, efficienza ed efficacia, iniziano ad affiancarsi una pluralità di ulteriori dimensioni. Utile evidenziare, a tal proposito, che i GAL sono allo stesso tempo parte della governance complessa dei PSR/POR, così come possono essere, alla luce della loro composizione e del ruolo riconosciutogli nel singolo contesto locale, soggetti della governance complessiva del territorio di riferimento.”⁵

I regolamenti europei disciplinano anche la governance dei singoli programmi, individuando le autorità coinvolte nella loro attuazione - tra loro funzionalmente indipendenti- i compiti di ciascuna e le rispettive responsabilità; tale governance è poi declinata nel “sistema di gestione e controllo” di ciascun programma.

3 “I Gruppi di Azione Locale (GAL): partenariati pubblico-privati per lo sviluppo locale di tipo partecipativo. Un inquadramento giuridico” di Alessandro Simonato Dottore di ricerca in Diritto costituzionale Università degli Studi di Padova e Nicoletta Gusella PO Sviluppo locale LEADER (Direzione AdG FEASR e Foreste) - Regione del Veneto

4 Pag. 286 citata opera

5 Pag. 289

27

“Un ruolo rilevante è svolto dall’Autorità di Gestione (AdG) (art. 65 ss. Reg. 1305/2013 per il FEAR;

art.123 ss. Reg. 1303/2013 per FESR ed FSE). Tale autorità, incaricata della gestione del programma, può essere un ente pubblico o privato operante a livello nazionale o regionale (es.

un’articolazione della Giunta regionale), in questione, ovvero lo Stato membro stesso nell'esercizio di tale funzione.

(…omissis…) Successivamente all’approvazione dei PSR/POR, sulla base dei requisiti di ammissibilità e delle procedure stabilite negli stessi, le strategie di sviluppo locale di tipo partecipativo sono quindi selezionate da un comitato istituito a tale scopo dalla autorità o dalle autorità di gestione responsabili, sulla base di criteri predefiniti. Quale esito della selezione sono quindi approvate dalla autorità o dalle autorità di gestione responsabili (art. 33, par. 3).

I PSR/POR, in conformità alle previsioni dei regolamenti e coerentemente con il coordinamento strategico europeo e nazionale (QSC e Accordo di partenariato), definiscono l’indirizzo strategico e integrano e dettagliano le norme che disciplinano lo sviluppo locale di tipo partecipativo, stabilendo anche i ruoli dei gruppi di azione locale e delle autorità responsabili dell'esecuzione dei programmi interessati per quanto riguarda tutti i compiti attuativi connessi alla strategia di sviluppo locale di tipo partecipativo (art. 34, par. 1).

La preparazione e l'attuazione delle strategie di sviluppo locale si contraddistingue per una propria logica di intervento, costituita da obiettivi locali e tipi di intervento per rispondere ai fabbisogni di sviluppo del territorio di riferimento (art. 33 Reg. 1303/2013).

L’attuazione dei PSR/POR, così come delle strategie di sviluppo locale, si sostanzia, infine, perlopiù nell’adozione di bandi pubblici per la concessione di finanziamenti a fondo perduto principalmente a favore di operatori economici ed enti locali del territorio di riferimento.”⁶

In particolare, ai GAL spetta la gestione dello strumento denominato “Sviluppo locale di tipo partecipativo” (SLTP) che il Reg. UE 1303/2013 individua come strumento inteso a promuovere un approccio integrato allo sviluppo del territorio.

Ogni GAL è responsabile della conformità delle operazioni cofinanziate in ambito PSL, al PSR, alle disposizioni del Trattato e degli atti emanati in virtù dello stesso, nonché alle politiche comunitarie, con particolare riguardo alle regole di concorrenza, alle norme concernenti l’aggiudicazione di appalti pubblici, alla tutela ed al miglioramento dell’ambiente, all’eliminazione delle ineguaglianze ed alla promozione delle pari opportunità.

Inoltre, ogni GAL è anche responsabile:

6 Pag. 296 - 297

28

• della programmazione del PSL;

• della congruità delle spese ammesse a cofinanziamento rispetto al PSL approvato ed ai Regolamenti comunitari;

• della regolare gestione dei fondi pubblici;

• della compatibilità delle operazioni proposte con le disposizioni normative vigenti a tutela dell’ambiente e del territorio;

• dell’efficiente e rapida esecuzione delle operazioni, fatte salve le responsabilità ricadenti in capo ad altri Organismi coinvolti nell’attuazione del PSR;

• dell’adozione di un regolamento interno;

• della selezione dei beneficiari e/o dei fornitori, in conformità agli obiettivi ed ai criteri di selezione di cui al PSR, al PSL approvato ed alla normativa nazionale e comunitaria in materia di aiuti e di appalti pubblici;

• delle decisioni assunte relativamente alla gestione dei finanziamenti di competenza del GAL;

• della comunicazione all’AG ed all’OP dei dati relativi ai contributi assegnati alle imprese, anche ai fini della gestione della banca dati relativa agli aiuti concessi in regime “de minimis”;

• dei danni arrecati a terzi ed all’ambiente nella realizzazione delle operazioni previste dal PSL;

• della regolare organizzazione di un sistema di archiviazione della documentazione tecnica ed amministrativa afferente alle singole iniziative previste nel PSL, nel rispetto delle indicazioni contenute nei regolamenti comunitari vigenti e nelle Procedure Attuative;

• della correttezza delle informazioni fornite ai fini del monitoraggio finanziario, fisico e procedurale;

• della messa a disposizione, su richiesta dell’OP, ovvero di un Soggetto da esso delegato, ovvero di altri soggetti e/o organismi preposti ai controlli, di estratti conto bancari e movimentazioni di cassa, nonché della conservazione delle dichiarazioni sostitutive di atto notorio per tutte le operazioni attuate in modalità a “regia diretta GAL”.

Nel rispetto delle normative comunitarie (in particolare dei Reg (CE) 1698/2005, 1290/2005 e 1794/2005) e nazionali di riferimento, del PSR Basilicata 2007-2013 e 17 delle Procedure Attuative, ogni GAL dovrà assolvere almeno alle seguenti funzioni, assicurando:

• adeguate azioni di sensibilizzazione della popolazione locale e degli operatori sulle problematiche dello sviluppo rurale;

29

• adeguate azioni di informazione, promozione e divulgazione del PSL sul proprio territorio di riferimento;

• efficace ed efficiente attuazione del PSL approvato, nel rispetto delle norme comunitarie, nazionali e regionali in vigore, nonché delle disposizioni operative contenute nelle presenti Procedure Attuative;

• predisposizione, definizione ed attuazione delle procedure di evidenza pubblica necessarie a selezionare i beneficiari del PSL, per le operazioni attuate in modalità a “bando pubblico” e in

“convenzione”, ed i fornitori di beni e servizi per le operazioni attuate in modalità a “regia diretta GAL”;

• atti di impegno giuridicamente vincolanti con i beneficiari del PSL ed i fornitori di beni e servizi del GAL stesso;

• verifiche sulla regolare esecuzione delle attività e dei progetti cofinanziati nell’ambito del PSL;

• monitoraggio relativo all’avanzamento (finanziario, procedurale e fisico) dei progetti, anche con l’ausilio di un idoneo sistema informativo regionale;

• coordinamento della contabilità e della gestione dei flussi finanziari del PSL relativamente alle operazioni attuate in modalità a “regia diretta GAL”;

• rendicontazione delle spese.

Gli adempimenti sono quelli previsti dalla vigente regolamentazione comunitaria e consistono nel:

• apportare al PSL le modifiche ritenute necessarie, previa idonea autorizzazione dell’Autorità di Gestione;

• fornire i dati relativi all’attuazione delle attività/operazioni finanziate necessari ad alimentare il monitoraggio finanziario, procedurale e fisico;

• comunicare tempestivamente all’AG ed all’OP del PSR, ciascuno per la propria competenza, l’ubicazione degli archivi contenenti i documenti contabili, progettuali e amministrativi relativi alle attività cofinanziate, al fine di consentire il corretto adempimento di quanto previsto dalle disposizioni regolamentari;

• realizzare e mantenere, per tutti i progetti finanziati dal PSL, i relativi fascicoli contenenti tutta la documentazione afferente alla gestione amministrativa e contabile del progetto, con espressa menzione del codice di monitoraggio;

• apporre sull’intera documentazione contabile portata in rendicontazione sul PSL

• concludere tutte le attività/operazioni finanziate entro i termini previsti dal PSL, nei singoli progetti e negli atti di impegno ad essi collegati;

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• custodire in sicurezza i documenti giustificativi delle operazioni ammesse a finanziamento dal PSL. Al fine di permettere agli Organismi competenti di accedere a tutta la documentazione (amministrativa, tecnica e contabile) connessa al PSL e di effettuare le verifiche in qualsiasi momento, tale custodia dovrà essere assicurata almeno fino a tre anni successivamente alla conclusione del PSR. Dovrà essere custodita tutta la documentazione amministrativa e contabile (gare, progetti, impegni, liquidazioni, documentazione di spesa e relativi pagamenti, ecc.), in originale per le operazioni attuate a “regia diretta GAL”, in copia conforme per le operazioni attuate in modalità in “convenzione” e a “bando pubblico”;

• fornire alla Regione, secondo modalità che verranno definite con atto formale dell’AG, idonee garanzie fidejussorie per le quote di contributo pubblico ricevute come anticipazioni;

• dotarsi di una idonea struttura tecnico-amministrativo-finanziaria;

• dotarsi di un regolamento di funzionamento interno;

• acquisire le forniture di beni e servizi nel rispetto della normativa vigente;

• procedere con regolarità e tempestività ai pagamenti dei propri fornitori di beni e servizi;

• restituire le somme percepite ed eventualmente non utilizzate e/o non riconosciute ammissibili (dall’OP, dallo Stato, dalla UE);

• evitare l’insorgere di conflitti di interesse nell’attuazione del PSL;

• garantire che le strutture e le attrezzature, sia proprie che di terzi, utilizzate nello svolgimento delle attività, corrispondano ai requisiti delle vigenti normative in materia di idoneità e sicurezza;

• utilizzare in modo evidente, secondo quanto indicato dall’allegato VI di cui al Reg. (CE) n. 1974/2006 del 15 dicembre 2006 e s.m.i, il logo dell’Unione Europea e del LEADER, specificando il Fondo di finanziamento, l’Asse e la Misura;

• assicurare che, nel caso di regimi di aiuto alle imprese, il progetto destinatario dei contributi non goda di altra agevolazione finanziaria pubblica;

• assicurare che, sempre in tale ambito, qualora si tratti di iniziative per le quali si applica la regola del “de minimis”, il destinatario ultimo non abbia ricevuto, negli ultimi tre anni, ed in regime de minimis, più di € 200.000,00 di contributo pubblico;

• assicurare che vengano rispettati i vincoli previsti dai bandi pubblicati;

• partecipazione attiva alla Rete Rurale Nazionale. In casi di irregolarità accertate, si procederà alla revoca, parziale o totale, del contributo accordato.

Il GAL è tenuto a rimborsare, in parte o in tutto, il contributo pubblico ricevuto, secondo le norme previste da leggi nazionali o disposizioni comunitarie, nel caso di realizzazione di operazioni

31 difformi rispetto al PSL approvato. Qualora il GAL non rimborsi le quote di contributo pubblico richieste, si procederà alla escussione della fidejussione prestata dal GAL.

Come previsto al paragrafo 5.3.4.1 del PSR, i soci privati del GAL che assumono la carica di amministratore del GAL, ovvero i soggetti giuridici rappresentati all’interno dell’organo decisionale del GAL, non possono beneficiare dei contributi erogabili a valere sul PSL, né possono essere fornitori del GAL nell’ambito dell’attuazione del PSL. I soci privati che non assumano la carica di amministratore del GAL, ovvero i soggetti giuridici non rappresentati all’interno dell’organo decisionale del GAL, invece, possono partecipare alle procedure di evidenza pubblica per beneficiare dei contributi erogabili a valere sul PSL e per diventare fornitori del GAL.

Al GAL compete l’obbligo di evitare, nell’attuazione del PSL, l’insorgere di conflitti di interesse, incompatibilità e sovrapposizioni di funzioni. In particolare, fatto salvo quanto già esplicitato in precedenza circa il ruolo dei soci, tale obbligo ricorre nei seguenti casi:

• tra i componenti del CdA del GAL e i soggetti preposti alla istruttoria/selezione/valutazione dei progetti (sia per le operazioni a regia diretta che per quelle a bando);

• tra i soggetti preposti alla istruttoria/selezione/valutazione dei progetti ed i partecipanti ai suddetti bandi o avvisi pubblici (sia per le operazioni a regia diretta che per quelle a bando);

• tra istruttori e controllori: colui che partecipa al processo di istruttoria iniziale di un determinato progetto/operazione, non può partecipare al processo di verifica in itinere e finale dello stesso progetto/operazione. Nel caso di esistenza di condizioni di conflitto di interessi, incompatibilità, sovrapposizione di funzioni, i soggetti interessati (componenti del nucleo di valutazione/commissioni, verificatori, componenti del CdA del GAL) devono astenersi dal partecipare a tali procedure.

Per favorire una efficace ed efficiente attuazione dei Piani di sviluppo locale, ogni GAL si deve dotare di una struttura tecnico-amministrativo-finanziaria che abbia almeno:

• un Direttore Tecnico del PSL, cui competono anche gli obblighi in materia di comunicazione, informazione e pubblicità, nonché il raccordo tecnico con il tavolo permanente di concertazione e la responsabilità delle attività di verifica dei rendiconti presentati dai Beneficiari e dai Soggetti Convenzionati;

• un Responsabile Amministrativo e Finanziario, cui compete anche la responsabilità dell’implementazione del sistema informativo regionale in materia di approccio LEADER;

• un Certificatore Esterno, Dottore Commercialista e Revisore dei Conti, iscritto nel "Registro dei revisori contabili" da almeno 1 anno, con esperienza in materia di gestione, monitoraggio e

32 controllo dei Fondi Comunitari, cui spetta il compito di certificare le spese sostenute dal GAL per le operazioni attuate in modalità “regia diretta”;

• un Addetto alla Segreteria;

• un Team di Animazione, coordinato da un responsabile tecnico, al quale competono, oltre alle attività di animazione, sensibilizzazione e informazione, anche quelle di istruttoria relative ai bandi pubblicati dal GAL;

• uno o più esperti, persone fisiche e/o giuridiche, a supporto dell’attuazione del PSL.