2.4 Art 117 costituzione
2.4.2 Principi di coordinamento della finanza pubblica
La materia di “principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario” a differenza “dell’armonizzazione dei bilanci” si è mantenuta nella competenza concorrente anche a seguito dell’intervento costituzionale del 2012. Per segnalare le ultime novità c’è stato un tentativo di spostarla nell’elenco delle materie di competenza esclusiva effettuato con l.cost. 1/16, la quale avrebbe anche ampliato i margini di intervento non più limitato ai solo principi ma ai “fini” del coordinamento. Dovendo così definire i nuovi confini per non invadere quell’autonomia finanziaria garantita dall’art. 119 cost. un’operazione senza dubbi molto complessa.
Già il termine principi di coordinamento ha chiamato spesso in causa il giudice delle leggi per chiarire quale sia l’effettivo margine di azione della legge statale rispetto al potere legislativo, in particolar modo delle regioni. Si dovrebbe potrebbero citare numerose sentenze che
67 A. CUSTODERO, Dai bilanci allegri al disavanzo tecnico, in AA.VV., Il paese dei
comuni falliti, Repubblica-inchiesta, 12 ottobre 2016.
38 riguardano dei conflitti di competenza tra Stato e Regioni, nel presente lavoro ne sono state selezionate due, utili per comprendere come il p. di coordinamento della finanza pubblica possa imporsi sull’autonomia finanziaria mentre per altri profili è destinato a cedere. La sentenza n. 38 del 25 febbraio 2016 della Corte costituzionale ha per oggetto una norma della regione Puglia in materia di utilizzo dei proventi delle alienazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, impugnata dal Presidente del Consiglio dei ministri. L’aggiunta del comma III-bis all’art. 24 della legge della Regione Puglia 7 marzo 2003, n.4 prevedeva la possibilità di rispettare il vincolo del pareggio di bilancio mediante l’utilizzo di una quota derivante da tali proventi. Secondo il governo, la previsione regionale invadeva la competenza esclusiva dello Stato che era già intervenuto in materia in virtù del p. di coordinamento della finanza e governo del territorio, stabilendo che detti fondi fossero utilizzati per l’acquisto o la realizzazione di nuovi alloggi di edilizia residenziale e di manutenzione straordinaria
del patrimonio esistente.69 La Regione si difese sostenendo che la
propria disposizione non si poneva in contrasto con quella statale ma che contemperava quando da essa previsto con l’osservanza del principio costituzione del pareggio di bilancio. La corte concluse nel ritenere la norma statale espressione di quel principio di coordinamento perché rappresentazione di una “scelta di politica nazionale di potenziamento del patrimonio di edilizia residenziale pubblica” ed legislatore ha voluto stabilire un “uso uniforme70 delle risorse disponibili provenienti dalle alienazioni immobiliari”.
69 Art. 3, comma I, lettera a), del d.l. 28 marzo 2014, n. 47, convertito con
modificazioni, dalla legge 23 maggio 2014, n.80 ha sostituito il comma I dell’art. 13 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112 convertito con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2008, n.133.
70 che può ricondurre la funzione di indirizzo e coordinamento direttamente al
principio di unità, come affermato in termini generali e non solo finanziari da BIFULCO, commentario alla cost., Utet giuridica, Torino, 2006.
39 Si potrebbe obiettare ricordando che il coordinamento della finanza rientra tra le materie di competenza concorrente e in questo caso la disciplina statale non si limita a fissare un principio, una cornice nella quale la regione può muoversi per determinare la c.d. disciplina di dettaglio, ma che questo margine risulta essere compromesso. La
Corte a tale proposito, richiamando precedenti sentenze71 afferma
che possono essere ricondotte “anche norme puntuali adottate dal legislatore per realizzare in concreto la finalità del coordinamento finanziario, giacché il finalismo insito in tale genere di disposizioni esclude che possa invocarsi la logica della norma di dettaglio”.
Considerando questo orientamento giurisprudenziale, la paventata trasformazione terminologica da “principi” a “fini” di coordinamento si sarebbe tradotta in una modifica più formale che sostanziale. Le preoccupazioni sollevate a tutela dell’autonomia finanziaria non si basavano però solamente dal considerare questa modifica, ma l’intero progetto di riforma e quindi anche lo spostamento della materia nella competenza legislativa statale.
È la distinzione tra “dettaglio strumentale” e “dettaglio non strumentale” che consente alla Corte di includere nella competenza
statale in materia di principi la prima categoria,72 definendole norme
di dettaglio ma strumentali ai principi. Viste le problematiche che inevitabilmente solleva questo criterio, la Corte utilizza spesso anche altri argomenti per giustificare interventi considerevoli da parte dello Stato, come quelli derivanti dai vincoli finanziari derivanti dall’Unione Europea, in questo modo la compressione dell’autonomia regionale viene posta in relazione alla responsabilità del governo di fronte alle istituzioni europee. Senza la possibilità di adottare tali provvedimenti
71 n. 153 del 2015, n. 237 del 2009, n. 417 del 2005, Corte costituzionale. 72 A. BENEDETTI, Competenza statale di principi e coordinamento della finanza
40 sorgerebbe una responsabilità senza potere, una situazione che deve essere evitata tanto per gli enti locali quanto per lo Stato.
Altra importante sentenza che va nella direzione opposta essendo maggiormente sensibile alla tutela dell’autonomia regionale, è la numero 182 del 7 giugno 2011, il parametro costituzionale resta sempre il 3° comma dell’art. 117 cost. La regione Toscana nella legge finanziaria per l’anno 2011, l. 65 del 29 dicembre 2010 dispose il potere per la giunta di modulare le percentuali di risparmio in misura
diversa rispetto a quanto stabilito dall’art. 6 d.l. 78/201073. Il decreto
prevedeva la riduzione dei costi degli apparti amministrativi, anche per mezzo di riduzioni indicate in percentuali su singoli voci di bilancio. Il Presidente del Consiglio dei ministri presentò ricorso sostenendo che alla Regione veniva impedito di scegliere su quali voci di spesa effettuare i tagli, difendendosi precisando che veniva rispettato l’ammontare complessivo delle riduzioni disposte da norma statale, e che lo Stato doveva limitarsi al perseguimento dell’equilibrio economico-finanziario complessivo, mentre il fissare un tetto a una singola voce era lesivo dell’autonomia finanziaria. La questione fu ritenuta fondata dalla corte, ritenendo legittimo solo “un limite complessivo che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione”.
2.4.3 Destino del d.lgs. 267/00 a seguito della riforma del 2001.
Visto che il d.lgs. 267/00 è stato più volte richiamato e contiene la disciplina del dissesto finanziario che resta ancora da analizzare, è utile affrontare un argomento che non può essere ignorato e che si lega alla disposizione analizzata in precedenza.
73 Convertito con modificazioni dall’art. 1, comma I, della legge 30 luglio 2010, n.
41 A seguito della riforma costituzionale del 2001 alcuni giuristi si sono chiesti quale fosse il destino del testo unico, in particolare sulla base delle nuove competenze legislative fissate con l’art. 117 cost. Si è arrivati a concludere che le disposizioni riguardanti la disciplina del sistema contabile che sono riconducibili ai principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci e di coordinamento della finanza pubblica restano coperte da una riserva di legge statale, attuata mediante il d.lgs. 267/00, mentre le altre sono da ritenersi “cedevoli rispetto a norme di segno diverso disposte dal legislatore regionale […] ovvero dagli stessi enti locali nell’esercizio del potere regolamentare”.74
Si è arrivati così a suddividere il T.U.E.L. in tre aree differenti75:
- Uniformità nazionale, che riguarda le materie indicate alla lettera p) del 2° comma art. 117 cost. ed in genere quelle appartenenti alla competenza esclusiva.
- Differenzazione su base regionale, per le materie di competenza concorrente.
- Differenziazione locale, in materia di organizzazione interna degli enti locali.
Nella terza tipologia rientrano le norme di organizzazione degli uffici, dirigenza, controlli interni, ordinamento finanziario e contabile. Quindi le regole delle procedure di spesa, le tipologie di contabilità e di controlli di gestione spetterebbero al potere regolamentare degli enti locali.
Visto che la disciplina sul dissesto finanziario rientra nei principi di coordinamento della finanza pubblica, continua a trovare una riserva di legge che come abbiamo visto da sentenze della corte
74 L. SAMBUCCI, La contabilità degli enti territoriali e istituzionali, in AA.VV.,
Contabilità di Stato e degli enti pubblici, G. Giappichelli editore, Torino, 2015.
75 F. MERLONI, Il destino dell’ordinamento degli enti locali (e del relativo Testo unico)
42 costituzionale, non si limita solo a norme di principio, ma che scendono anche nel dettaglio strumentale. Possiamo concludere affermando che l’intera procedura di dissesto finanziario comprensiva di norme di dettaglio, contenuta in una legge statale pur ricadendo in una materia concorrente, non può essere derogata a livello regionale, grazie all’interpretazione giurisprudenziale.
2.5 PAREGGIO DI BILANCIO DERIVANTE DAL FISCAL