Il principio di precauzione in Europa

Dopo l’affermazione della precauzione a livello internazionale, il principio si consolida anche nell’ambito comunitario. Nel 1992 con il Trattato di Maastricht⁷, il principio di precauzione è riconosciuto come principio istitutivo delle politiche ambientali da tutta la Comunità Europea. Nel Trattato di Maastricht, la precauzione è definita ai sensi dell’articolo 130⁸, il quale enuncia che lo scopo principale della politica

7 Il Trattato di Maastricht, noto anche come il Trattato sull’unione Europea, fu firmato il 7 febbraio 1992, dai dodici paesi membri dall’allora Comunità Europea, oggi Unione Europea ed è entrato in vigore dal primo novembre 1993, (http://eur-lex.europa.eu/it/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html).

8 Articolo 130 del Trattato di Maastricht, modificato dall’articolo 174 del Trattato di Amsterdam firmato nel 1997 ed entrato in vigore nel 1999. Il Trattato di Amsterdam, politicamente concluso il 7 giugno e firmato il 2 ottobre 1997 dagli Stati membri, costituisce il frutto di due anni di dibattito e negoziato nell'ambito della Conferenza dei Rappresentanti dei governi degli Stati membri. E' entrato in vigore con la ratifica dei 15 Stati membri il 1° maggio 1999. Il Trattato di Amsterdam apporta sostanziali modifiche e integrazioni ai Trattati istitutivi della Comunità Europea e al Trattato sull'UE in vista dell'ampliamento verso Est. I settori in cui interviene sono diversi, quali il diritto di stabilirsi in un differente paese dell'Unione europea, gli aiuti regionali, i trasporti, la formazione professionale, la lotta contro la frode, le pari opportunità e il coordinamento fra i regimi nazionali di sicurezza sociale.Nell'ambito delle politiche comunitarie importanti innovazioni riguardano:

• le problematiche dell'occupazione che richiedono un'azione coordinata a livello europeo;

• il rafforzamento della politica sociale, con l'introduzione di importanti disposizioni in materia di pari opportunità e di lotta all'emarginazione;

• l’affermazione del concetto di "trasversalità" della tutela ambientale in tutte le politiche comunitarie, ai fini di uno sviluppo economico sostenibile.

Il Trattato rafforza la cooperazione giudiziaria e di polizia tra i Quindici paesi in settori quali i reati contro l'infanzia, la corruzione e il terrorismo, oltre ad integrare nel quadro istituzionale dell'Unione europea le disposizioni dell'Accordo di Schengen in materia di libera circolazione. Tale accordo, che interessa solo tredici degli Stati membri, ha lo scopo di eliminare i conrolli alle frontiere interne dell'Unione e di rafforzare la collaborazione tra le forze di polizia nella lotta contro i fenomeni di criminalità.Il Trattato sviluppa inoltre la politica estera e di sicurezza comune conferendo all'Unione mezzi più rilevanti per intervenire nelle problematiche dei rifugiati e dell'immigrazione. Un'altra innovazione introdotta dal Trattato riguarda la partecipazione del Parlamento europeo alla designazione del presidente della Commissione, che costituisce un importante passo avanti verso una maggiore legittimazione democratica delle istituzioni dell'Unione.

Sono dunque quattro le principali aree di riforma interessate dal Trattato di Amsterdam:

• libertà, sicurezza e giustizia

• l'Unione e il cittadino

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comunitaria in materia ambientale è di garantire un elevato livello di tutela tenendo conto delle differenti situazioni relative alle diverse regioni della Comunità europea.

Inoltre, afferma che la politica comunitaria ambientale si basa sul principio di precauzione e sui principi dell’adozione di misure preventive, della riparazione del danno ambientale e del “chi inquina paga”.

Articolo 130. “La politica della Comunità in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni della Comunità. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, anzitutto alla fonte, dei danni causati all’ambiente nonché sul principio di “chi inquina paga”. Le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche comunitarie”.

A tal proposito è importante rilevare che il riconoscimento della precauzione da parte dei singoli Stati membri non è avvenuto tacitamente, ma è stato oggetto di numerose discussioni. Molto indicativi sono le posizioni assunte dalla Germania e dal Regno Unito nei confronti del principio in esame. Come già spiegato in precedenza, la Germania è stata la culla di un diverso concetto di vorsorge, inteso come nuovo approccio precauzionale, volto a prevenire i possibili danni ambientali, attraverso l’adozione di misure preventive, anche in condizioni di assenza di riscontri scientifici provati (incertezza scientifica) degli effettivi pericoli, derivanti da determinate azioni umane. In origine, il criterio precauzionale tedesco assume delle caratteristiche precise che possono essere riassunte nell’approccio interventista delle azioni adottate dalle

• una politica estera efficace e coerente

• questioni istituzionali.

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autorità federali tedesche, nella difesa dell’ambiente, nella proporzionalità delle misure preventive assunte e nel tentativo di definire in modo chiaro e preciso la precauzione.

Germania e Gran Bretagna sono da sempre paesi culturalmente molto differenti, tale diversità di posizioni ha avuto importanti ripercussioni anche nella definizione e implementazione della precauzione, determinando ancora oggi accesi dibattiti. Ai fini dell’ottenimento di un’esaustiva indagine sui diversi approcci precauzionali (tedesco e inglese) è importante ricordare il contributo di O’Riordan, Cameron e Jordan (Interpreting the Precautionary Principle in the European Union, 2001) che illustra chiaramente le diverse posizioni. Gli studiosi spiegano, come secondo l’approccio inglese, la precauzione si applichi solo se vi sono giustificate motivazioni per ritenere che un tempistico intervento, con una valutazione costi-benefici favorevole, possa evitare in seguito dei danni più onerosi o addirittura irreversibili, nel caso di ritardo nell’adozione di azioni preventive. Dalla descrizione delineata in Interpreting the Precautionary Principle in the European Union, la visione precauzionale inglese rispetto a quella tedesca è caratterizzata da un’azione basata su giustificazioni scientifiche, vale a dire l’intervento deve essere sempre sostenuto da motivazioni razionali quali:

• una procedura di valutazione del rischio che ne determini un’importanza, tale da giustificare l’intervento precauzionale;

• il calcolo del rapporto costi-benefici al fine di determinare la validità dell’intervento;

• una valutazione approfondita dell’efficacia di un determinato intervento.

In altre parole, l’approccio britannico è caratterizzato dalla plausibilità del rischio, dall’efficacia e dalla fattibilità in termini economici dell’intervento precauzionale. Da quanto sopra esposto, si potrebbe dedurre che l’approccio britannico è essenzialmente dominato dall’elemento scientifico, tanto da essere costruito su una valutazione scientifica e razionale, mentre quello tedesco è basato su una valutazione di tipo politico e sociale. In seguito, la posizione governativa inglese, nei confronti della politica ambientale, ha subito dei mutamenti, ma essenzialmente l’orientamento

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generale (basato su indicazioni scientifiche razionali) resta sostanzialmente invariato.

Questa differente interpretazione della precauzione – tra approccio politico-sociale e scientifico-razionale - è l’atteggiamento dominante nel dibattito sul principio di precauzione.

I casi qui sopraccitati sono un esempio della difficoltà che molti Stati membri hanno incontrato sulla corretta interpretazione e implementazione del principio. Sullo sfondo di questo confuso panorama e al fine di definire in modo chiaro la propria posizione in merito alla precauzione, l’Europa ha adottato la Comunicazione della Commissione del febbraio del 2000 [COM (2000) 1 final].

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