• garantire le funzioni di supporto necessarie alla emissione della Carta di Identità Elettronica, della Carta Nazionale dei Servizi, del permesso di soggiorno elettronico;
• garantire la presenza dell’iscrizione di un cittadino in una sola anagrafe comunale
e di eliminare le eventuali duplicazioni d’iscrizione;
• offrire servizi ai comuni e a tutte le pubbliche amministrazioni collegate;
• fornire uno strumento in grado di aumentare la qualità dei servizi offerti, control-
lando la qualità e l’univocità dei dati delle variazioni anagrafiche trasmesse e faci- litando l’attività di vigilanza sulle anagrafi da parte della Direzione centrale dei Servizi demografici del Ministero dell’interno.
La Carta d’Identità Elettronica
L’art. 2 comma 10 della legge n.127/1997, come modificato dall’articolo 2 comma 4 della legge n. 191/1998 e dall’art. 36 del DPR n. 445/2000, istituisce la Carta d’Identità Elettronica, che contiene i dati di riconoscimento personali e il codice fiscale e può con- tenere anche l’indicazione del gruppo sanguigno nonché le opzioni di carattere sanitario previste dalla legge.
La Carta d’Identità Elettronica è anzitutto una carta per l’identificazione del titolare ai fini di polizia. Il nuovo supporto contiene una serie di dispositivi di sicurezza, per impedir- ne la contraffazione e, inoltre, i dispositivi elettronici (banda ottica e microprocessore) che vi sono inseriti consentono il suo utilizzo per l’accesso ai servizi nazionali e locali. Il supporto informatico del documento (banda ottica e chip) può contenere, infatti, anche altri dati al fine di razionalizzare e semplificare l’azione amministrativa e la erogazione di servizi al cittadino, nonché le procedure informatiche e le informazioni che possono o debbono essere conosciute dalla Pubblica Amministrazione e da altri soggetti, ivi com- presa la chiave biometrica, occorrenti per la firma digitale, in quanto la carta d’identità potrà essere utilizzata anche per il trasferimento elettronico dei pagamenti tra soggetti pri- vati e pubbliche amministrazioni.
Un documento analogo alla Carta d’Identità Elettronica, contenente i medesimi dati, è rila- sciato obbligatoriamente, a seguito della dichiarazione di nascita o della prima iscrizione anagrafica (residenti all’estero che rientrano in Italia o stranieri che chiedono la residen- za). Tale documento, il cui rinnovo è facoltativo, ove non rinnovato, conserva validità unicamente quale documento di attribuzione del codice fiscale.
Con DPCM 437 del 22/10/1999 e con DM 19/7/2000 e successive modifiche, sono state individuate le caratteristiche e le modalità per il rilascio della Carta d’Identità Elettronica e le relative regole tecniche e di sicurezza. Tali regole devono essere adeguate ogni 2 anni, in relazione alle esigenze dettate dall’evoluzione delle conoscenze scientifiche e tec- nologiche.
L’art. 2, comma 7, del decreto legge 9 settembre 2002, n. 195, recante “Disposizioni urgen- ti in materia di legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari”, convertito con modificazioni con la legge 9 ottobre 2002, n. 222, dispone che all’atto della consegna della Carta d’Identità Elettronica, i cittadini italiani sono sottoposti a rilievi dattiloscopici, secondo modalità stabilite, anche per quanto riguarda l’utilizzazione e la conservazione dei dati e l’accesso alle informazioni raccolte, con apposito decreto del presidente del Consiglio dei Ministri.
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La norma in questione introduce, pertanto, l’obbligatorietà dell’acquisizione dell’impron- ta digitale sulla Carta d’Identità Elettronica, sino ad oggi prevista solo su richiesta del tito- lare del documento.
Al momento le modalità di effettuazione di tali rilievi sono indicate nell’allegato B al decreto del Ministro dell’interno in data 19 luglio 2000, il quale prevede la memorizza- zione dell’immagine dell’impronta dell’indice della mano destra nella banda ottica del documento.
In relazione agli esiti della sperimentazione in atto, saranno apportate le definitive modi- fiche all’attuale modalità di inserimento degli elementi biometrici nella carta (template di due impronte).
La Carta d’Identità Elettronica è realizzata su supporto plastificato tipo smart card, le indi- cazioni anagrafiche e la fotografia sono riportate sia nella parte del supporto leggibile a vista, sia nella banda ottica. Nel supporto informatico sono anche registrate tutte le altre informazioni necessarie per l’erogazione dei servizi al cittadino.
La carta elettronica è in corso di sperimentazione. Nel 2001 è stato realizzato e verificato il circuito di emissione e l’architettura del sistema con il coinvolgimento di 83 Comuni, che hanno rilasciato circa 100.000 carte ad una parte della popolazione residente sul pro- prio territorio.
È ora in corso di completamento una fase di consolidamento e razionalizzazione della sperimentazione che coinvolge 56 Comuni, i quali rilasciano unicamente la carta d’iden- tità elettronica a tutti i propri residenti ultraquindicenni (per un totale di 1,5 milioni di carte circa). Altri 300 Comuni hanno già fatto richiesta di avviare il rilascio a regime della CIE e saranno prossimamente autorizzati.
Tramite la Carta d’Identità Elettronica il titolare può accedere ai servizi erogati a livello nazionale da Amministrazioni ed Enti dello Stato e, a livello locale, ai servizi offerti dal comune di residenza. Nel 2004 è stato anche sperimentato con successo l’uso della CIE per il riconoscimento degli elettori al seggio.
È in corso di rilascio il sistema asincrono di rilascio della Carta, che permette di utilizza- re l’infrastruttura centrale nel corso delle 24 h evitando i picchi di collegamento e le con- seguenti eventuali attese da parte del cittadino.
L’avvio del rilascio della Carta d’Identità Elettronica a regime su tutto il territorio naziona- le è previsto per il 2006.
La Carta d’Identità Elettronica permette una notevole semplificazione dell’attività dall’Amministrazione Pubblica e la riduzione e l’ottimizzazione dei processi, conferendo certezza e riconoscibilità ai procedimenti, rendendo accessibili le informazioni e i servizi disponibili a livello nazionale e locale, accorciando le distanze tra Amministrazione Pubblica e cittadini e, in particolare consente:
• l’integrazione delle tecnologie esistenti;
• la garanzia di trasparenza ed efficienza;
• la sicurezza del circuito di produzione e formazione della Carta d’Identità
Elettronica, per evitare il rischio di contraffazioni e furti;
• la tutela del cittadino in merito all’autenticità dei servizi a cui accede, per impedire
l’esposizione involontaria dei dati sensibili a letture non autorizzate e a contraffa- zioni non rilevate;
• l’utilizzo del documento come carta sanitaria;
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• l’apertura al mercato della firma digitale e agli scenari dei pagamenti on line;
• la verifica on line delle autocertificazioni;
• l’eliminazione della corrispondenza cartacea comune/comune; comune/PA centra-
li; cittadino/PA.
L’Anagrafe degli Italiani Residenti all’Estero
Le Anagrafi degli Italiani Residenti all’Estero (AIRE comunali e centrale) sono state istitui- te con la legge n. 470 del 22 ottobre 1988 e regolamentate con il DPR n. 323 del 6 set- tembre 1989. Le anagrafi dei Comuni sono costituite da archivi che raccolgono le schede individuali e le schede di famiglia eliminate dall’anagrafe della popolazione residente in dipendenza del trasferimento permanente all’estero delle persone cui esse si riferiscono. L’anagrafe istituita presso il Ministero dell’interno contiene i dati desunti dalle anagrafi comunali e dalle dichiarazioni rese a norma dell’art. 6 della Legge in questione.
Poiché il sistema comunale di gestione dell’AIRE e di trasmissione dei dati al Ministero dell’interno, effettuati sino al 2002 in gran parte su supporti cartacei e con l’intermedia- zione degli Uffici Territoriali del Governo, si rivelava da tempo insufficiente a garantire il tempestivo inoltro delle variazioni anagrafiche all’AIRE centrale e costituiva, inoltre, un considerevole aggravio di lavoro per gli UTG, è stata realizzata una procedura informati- ca (denominata ANAG-AIRE) per la gestione delle AIRE comunali e la trasmissione dei dati per via telematica, tramite il Backbone INA/AIRE, direttamente all’archivio centrale. Tale programma è stato distribuito a tutti i Comuni.
Pertanto, dal mese di agosto 2002, i Comuni possono gestire, mediante l’utilizzo di un PC, la propria AIRE in modalità informatica e, dal 2003, trasmettere direttamente al Ministero le variazioni intervenute, eliminando completamente la gestione cartacea sino ad allora utilizzata e l’intermediazione degli UUTTG, cui rimane comunque l’essenziale funzione di vigilanza.
La realizzazione descritta ha consentito anche di dare attuazione alla disposizione di cui all’art. 5 della legge n. 459/2001 relativa alla costituzione dell’elenco dei cittadini italiani residenti all’estero mediante il periodico confronto dei dati contenuti nell’AIRE e negli schedari consolari.
Quando il Ministero degli affari esteri avrà realizzato la rete consolare progettata, la stes- sa sarà collegata al circuito di questo Ministero per consentire ai consolati di aggiornare direttamente le posizioni dei connazionali residenti all’estero con i dati di propria com- petenza, eliminando quindi anche la trasmissione ai comuni dei relativi modelli cartacei ancora in uso.
Il sistema consentirà ai comuni e ai consolati di accedere per consultazione e aggiorna- mento dei dati di rispettiva competenza ad una base di dati unitaria.
La sicurezza degli accessi al sistema è garantita dal Backbone dell’Indice Nazionale Anagrafico, già realizzato per le anagrafi della popolazione residente ed utilizzato per l’e- missione della Carta d’Identità Elettronica.
L’Indice medesimo, che sarà inizialmente implementato per i residenti AIRE direttamente dal Ministero dopo la verifica dei codici fiscali effettuata a livello centrale con l’Agenzia delle entrate, sarà costantemente aggiornato dai comuni, costituendo indispensabile stru- mento per garantire l’univocità delle posizioni AIRE e per individuare il comune di iscri- zione dei residenti all’estero.
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Tali nuove procedure consentono di eliminare la duplicazione di inserimenti ed errori, di trasmettere per via telematica le informazioni tra le amministrazioni pubbliche centrali e locali interessate, di garantire, in un prossimo futuro, ai connazionali espatriati la possi- bilità di esercitare il diritto di voto dal luogo di residenza, di eliminare totalmente il car- taceo, di identificare il cittadino tramite il codice fiscale e di assicurare la piena trasparen- za del procedimento.
L’informatizzazione dei Registri dello stato civile e il Centro nazionale di raccol- ta delle copie degli archivi informatici comunali
Il processo evolutivo e di riforma della Pubblica Amministrazione, finalizzato alla sempli- ficazione ed alla trasparenza dei procedimenti amministrativi e a snellire e facilitare l’ac- cesso ai cittadini, coinvolge anche lo Stato civile. Materia, quest’ultima, particolarmente delicata in quanto riferita ad eventi fondamentali della vita di un individuo. Le innovazio- ni introdotte dal DPR 3 novembre 2000 n. 396 “Regolamento per la revisione e la sem- plificazione dell’ordinamento dello stato civile, a norma dell’articolo 2, comma 12, della legge 15 maggio 1997, n. 127” si pongono, infatti, l’obiettivo di automazione degli archi- vi di stato civile comunali (archiviazione e conservazione dei documenti in forma digita- le) e di creare un centro nazionale di raccolta dei dati ivi registrati, al fine di assicurarne la conservazione in caso di eventi dannosi o calamitosi e di consentire, in tali casi, l’ope- ratività degli uffici comunali con funzioni sostitutive.
La necessità di procedere alla automazione degli archivi di stato civile, con la prospetti- va di arrivare alla soppressione degli attuali registri cartacei ai sensi dell’art. 10 del DPR 396/2000, richiede un approfondito studio delle criticità e delle problematiche derivanti dalla notevole complessità e rilevanza di tale materia. La corretta gestione degli eventi di stato civile sotto il profilo della sicurezza e della trasparenza costituisce, infatti, un pre- supposto fondamentale per la certezza del diritto. Qualunque ipotesi di informatizzazio- ne dello stato civile, pertanto, deve essere sviluppata nell’ottica di utilizzare strumenti che rendono più semplice e più rapido l’agire della Pubblica Amministrazione, riservando grande attenzione alla sicurezza dei dati, al rispetto della privacy dei cittadini, all’attendi- bilità delle informazioni in tutti i processi redazionali, trasmessivi e di conservazione dei documenti. Nella gestione attuale degli atti di stato civile si riscontrano alcuni aspetti e alcune modalità che nella nuova soluzione devono essere salvaguardate. Ci si riferisce, in particolare, alla legittimità e veridicità dei documenti, all’utilizzo di sistemi analogici che garantiscono la non degradabilità dei documenti, alla riservatezza delle informazioni che riguardano la sfera della privacy dei cittadini, ecc.
Scopo principale della sperimentazione in atto è l’individuazione, l’approfondimento e la risoluzione di tali criticità e problematiche, onde arrivare ad una soluzione complessiva adeguata, sia sotto il profilo giuridico-amministrativo che tecnico-organizzativo, nonché rispetto ai tempi ed ai costi necessari.
Gli atti di stato civile, ai quali è attribuita la funzione di comprovare il complesso degli stati che qualificano la personalità giuridica di individuo, si connotano come atti ammini- strativi a contenuto tipico, distinti in iscrizioni, trascrizioni ed annotazioni. La loro auto- mazione richiede di affrontare e risolvere problematiche specifiche non immediatamente trasposte dall’attuale panorama normativo in materia di regolamentazione generale del- l’attività della Pubblica Amministrazione in tema di documento informatico ed in relazio- LA D E M A T E R I A L I Z Z A Z I O N E D E L L A D O C U M E N T A Z I O N E A M M I N I S T R A T I V A
ne agli aspetti che lo caratterizzano (forma, efficacia, archiviazione, conservazione, ripro- duzione e sottoscrizione).
Infine, l’impostazione del processo di informatizzazione degli archivi di stato civile, fina- lizzato alla semplificazione e tempestività della funzione certificativa, rilevante erga omnes e di pubblico interesse rispetto alla conoscenza delle qualificazioni giuridiche atti- nenti allo status di persona fisica, richiede un profondo ripensamento dell’assetto orga- nizzativo dei servizi demografici, di una forte accelerazione dei processi di informatizza- zione integrata delle amministrazioni, nonché una rivisitazione dei moduli formativi del personale interessato, che vanno aggiornati in rapporto alle nuove esigenze del persona- le e dei cittadini-utenti.
IL QUADRO DI RIFERIMENTO NORMATIVO PER LA DOCUMENTAZIONE DI STATO CIVILE IN FORMATO ELETTRONICO
La gestione totalmente in elettronico della documentazione di stato civile può fare riferi- mento sia ad un corpus legislativo di carattere generale che a norme specifiche, dirette a regolamentare la semplificazione dei processi amministrativi, orientato verso la completa sostituzione dei supporti cartacei con quelli ottici o digitali in tutte le fasi del procedimen- to amministrativo, dalla formazione alla trasmissione e conservazione.
– La legge n. 537/93 ha stabilito che “gli obblighi di conservazione e di esibizione dei documenti, per finalità amministrative e probatorie, previste dalla legislazione vigente, si intendono soddisfatti anche se realizzati mediante supporto ottico” purché le procedure utilizzate siano conformi a regole tecniche dettate dall’AIPA. Dalla delibera AIPA n. 15/1994 si evincono indicazioni in ordine alle caratteristiche che devono possedere le relative procedure (sicurezza, memorizzazione, durata ed esibizione).
– La legge n. 59/97 (la c.d. “Bassanini 1”) ha conferito status legale ai documenti infor- matici determinando che “gli atti, dati, documenti formati dalla pubblica amministrazione e dai privati con strumenti informatici o telematici, i contratti stipulati nelle medesime forme, nonché la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici, sono validi a tutti gli effetti di legge”.
– Con il relativo regolamento attuativo DPR n. 513/97 sono stati fissati i criteri e le moda- lità per la formazione, l’archiviazione e la trasmissione di documenti con strumenti infor- matici e telematici, prevedendo che l’apposizione di una firma digitale integri e sostitui- sca, ad ogni fine previsto dalle norme, l’apposizione di sigilli, punzoni, timbri, contrasse- gni e marchi di qualsiasi genere.
– La legge 15 maggio 1997, n. 127, in particolare all’art.2, comma 12, ha previsto l’ado- zione di misure per la revisione e la semplificazione dell’ordinamento dello stato civile di cui al RD 9 luglio 1939, n.1238. Il fine auspicato era di eliminare, ridurre e semplificare gli adempimenti richiesti al cittadino in materia di stato civile, ridurre i termini per la con- clusione dei procedimenti e di informatizzare progressivamente le procedure e gli atti di stato civile.
– Il relativo regolamento per la revisione e la semplificazione dello stato civile a norma della precedente legge n.127/97, DPR 3 novembre 2000, n. 396, nel corrispondere agli obbiettivi indicati, ha delineato il nuovo ordinamento dello stato civile, che prevede la soppressione della gestione cartacea e l’istituzione in ogni Comune di un archivio infor- matico in cui registrare e conservare tutti gli atti, salvaguardando comunque le specifiche funzioni di garanzia e di certezza giuridica proprie del servizio dello stato civile, l’inalte- rabilità e la riservatezza dei dati raccolti.
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In particolare, l’art. 10, commi 1 e 2, che, come citato nelle premesse, prevede la crea- zione in ciascuno ufficio dello stato civile di un unico archivio informatico in cui devo- no essere registrati e conservati “gli atti formati nel comune o comunque relativi a sog- getti ivi residenti, riguardanti la cittadinanza, la nascita, i matrimoni e la morte.”
– Il successivo testo di coordinamento della normativa in materia di documentazione amministrativa, DPR n. 445 del 28 dicembre 2000, ha sancito che le pubbliche ammini- strazioni e i privati hanno la facoltà di sostituire, a tutti gli effetti, i documenti per i pro- pri archivi, le scritture contabili, la corrispondenza e gli altri atti, di cui per legge o rego- lamento sia prescritta la conservazione, con la loro riproduzione su supporto fotografico, su supporto ottico o con altro mezzo idoneo a garantire la conformità dei documenti agli originali. Il DPR in esame, modificato dal D.Lgs. n. 10/2002, ed ulteriormente integrato dal DPR n. 137/2003, recante disposizioni di coordinamento in materia di firme elettroni- che a norma dell’articolo 13 del decreto legislativo 23 gennaio 2002 n.10, ha ridefinito e riconfermato il valore del documento sottoscritto digitalmente.
– Al fine di regolamentare l’utilizzo transitorio dei registri cartacei, si ricordano il DM 27 febbraio 2001, recante disposizioni per la tenuta dei registri cartacei nel periodo trans- itorio ed il DM 5 aprile 2002 che disciplina le nuove formule di redazione degli atti dello stato civile in vista della loro successiva informatizzazione.
LO STATO DEL PROGETTO
Al fine di consentire la definizione del progetto informatico di riorganizzazione degli archivi locali e centrali dello stato civile, di particolare delicatezza, complessità e rile- vanza, un Comitato interministeriale di esperti appositamente incaricato ha predispo- sto nel 2003 le linee-guida per la sperimentazione, contenenti le indicazioni utili alla redazione del citato progetto, soprattutto in merito alle problematiche relative alla sicurezza interna a ciascun Ente e alla sicurezza su rete nello scambio delle informa- zioni, alla certificazione dei dati, alla sottoscrizione elettronica degli atti e alla tutela della privacy.
In base a tali indicazioni, l’Amministrazione ha stipulato una Convenzione con l’ANCI e l’Università di Roma Tor Vergata per la redazione del progetto stesso, incaricandole, in particolare, di definire il dettaglio delle soluzioni da sperimentare negli aspetti di natura organizzativa e tecnica e di realizzare l’effettuazione di una prima sperimentazione. Inoltre, sulla base delle indicazioni fornite dall’ANCI, sono state stipulate Convenzioni con i Comuni di Biella, Catanzaro, Viterbo, Macerata, Sassari e Trapani, coinvolti nella sperimentazione, cui parteciperanno a titolo volontario anche i Comuni di Milano, Pesaro e Parma, nonché un piccolo gruppo di consolati ed i comuni di Taormina e Favignana, già partecipanti alla sperimentazione della CIE.
L’ANCI e L’Università Tor Vergata hanno già svolto parte delle attività previste ed, in par- ticolare, hanno provveduto a predisporre i modelli per i processi dell’attività degli uffici di stato civile comunali e del Centro di raccolta nazionale, nonché del modello di gestio- ne della sperimentazione. Hanno inoltre realizzato gli applicativi e basi di dati locali, in modo integrato agli applicativi del CNSD e del sistema INA/SAIA, e definito i modelli semplificati di atti e formule da utilizzare e gli schemi XML per la strutturazione degli atti di stato civile nel contesto del formato già definito per i servizi del Backbone del CNSD e del sistema INA/SAIA. E’ stata infine verificata la funzionalità del sistema di trasmissio- LA D E M A T E R I A L I Z Z A Z I O N E D E L L A D O C U M E N T A Z I O N E A M M I N I S T R A T I V A
ne dati da parte dei comuni coinvolti per il popolamento del Centro nazionale di raccol- ta presso il CNSD attraverso il Backbone INA.
In base all’analisi dei risultati della prima fase, sono stati individuati i correttivi da apportare al progetto, la cui funzionalità verrà verificata nel corso della seconda fase sperimentale.
A seguito dell’analisi dei risultati conseguiti in tale seconda fase, verrà redatta una propo- sta finale, che, nel formalizzare gli esiti dell’intera sperimentazione, definirà il piano di sviluppo, ivi compresa l’eventuale acquisizione del pregresso, all’intero territorio nazio- nale. Sarà quindi definita la tempistica per la messa a regime del sistema, considerata la complessità e la delicatezza del progetto e l’eventuale necessità di provvedere alla predi- sposizione di modifiche normative.
In ambito internazionale, la CIEC (Commissione internazionale dello stato civile, di cui fanno parte quasi tutti i Paesi membri dell’UE ed altri extraeuropei) sta discutendo le problematiche relative all’informatizzazione dello stato civile e all’interoperabilità dei sistemi informatici e, in tale contesto, ha costituito un Gruppo di Lavoro di informati- ci con l’incarico di esplorare le possibili soluzioni tecniche per l’interscambio elettro- nico sicuro di documenti dello stato civile tra Stati. Anche in seno all’Unione europea sono in corso programmi dedicati allo studio di soluzioni inerenti la sicurezza dello scambio elettronico di dati personali tra i Paesi membri, in particolare per quanto con-