Prospettive di censura della legge di bilancio

In q an o i o ino a a la chia e di le a che ende a me e e in i al o le di e e ie d acce o alla Corte: è ragionevole ritenere che una censura della legge di bilancio mediante sollevamento della quaestio legitimitatis in un qualsiasi giudizio non possa che andare incontro ad una inevitabile dichiarazione di inammi ibili ( o an iale), maga i econdo l opinabile fo m la della inco i ionali acce a a ma non dichia a a . Al e na i e non emb ano e e ene, a pa o di non ole pe a e l a . 136 Co . mediante una pericolosa interpretazione contra constitutionem.

Q an o e cogi a o nell o d. n. 207 del 2018 con riferimento al caso Cappato non pare infatti replicabile nella fa i pecie: l imp e cindibile in a a ione di n gi di io nel q ale olle a e la q e ione di legi imi dell in e a legge fini ebbe pe c m la i al empo che nece a iamen e and ebbe concesso al potere politico per rimediare al vulnus i con a o nell app o a ione della legge di bilancio.

Sal o amme e e che l ecce ionali della i a ione po a con en i e la p o pe a ione di na lis ficta mediante mera azione di accertamento davanti al giudice civile tesi da respingere con fermezza14 _è

evidente che i tempi per ottenere giustizia costituzionale rischierebbero di allungarsi notevolmente, mentre invece il ciclo di bilancio già trova compimento. Merita peraltro segnalare che, mentre nel caso Cappa o l one e di a ic a e il g i o legi la i o incombe a in linea di p incipio l Pa lamen o, nel ca o odie no l in e loc o e a ebbe nece a iamen e d plice, in q an o la legge di bilancio provvedimento che richiede una discussione in aula sulla base del disegno di legge presentato dall e ec i o, d nq e mobili a l in e o ci c i o poli ico.

Preferibile appare allora la soluzione tramite conflitto tra poteri che, oltre a garantire tempi potenzialmente assai più celeri15_{, tramite la suddivisione in fasi consente alla Corte di innescare la funzione}

legi la i a gi con l o dinan a che amme e il ico o pa lamen a e: q ello pi i o collabo a i o ice ca o dall o d. n. 207 del 2018 o e ebbe co q e al o e an e l ngo il q ale ilupparsi, con il giudice delle leggi che, na ol a oda o il meccani mo, po ebbe o a i dopo appena pochi me i dall ammi ione

14 _{Sembrerebbe opportuno, da parte della Corte, un ricorso assai parsimonioso alla finzione processuale che ha permesso}

di estendere il sindacato di costituzionalità alla legislazione elettorale: la rottura delle regole processuali, infatti, deve ritenersi tollerabile a malapena e nella misura in cui si renda necessaria per ovviare a vistosi vuoti di tutela. Muovendo dagli argomenti spesi nelle sentt. n. 1 del 2014 e 35 del 2017 si può ricavare agevolmente che deve essere respinta con igo e l ipo e i di po e accede e alla gi i ia co i ionale a a e o la ia p efe en iale da a dall in a a ione di una lis ficta, ogni ol a che ia po ibile l acce o median e i canali adi ionali .

15 _{L ultima relazione annuale del Presidente della Corte, relativa alla giurisprudenza costituzionale del 2018, riporta tra i}

da i q an i a i i e di anali i l o imo i l a o dei gi di i pe confli o a po e i, in c i il alo e medio del empo a corso tra la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del ricorso e la sua trattazione è stato di 316 giorni. È chiaro che i tempi po ebbe o e e e ignifica i amen e ido i in i delle e igen e lega e all ogge o del ico o, ien ando ale po e e tra le prerogative presidenziali.

del ricorso ad annullare una legge di bilancio mentre se ne sta approvando (o addirittura se ne è già approvata) una seconda ex novo16_.

Com logico ica a e, in ale ci co an a i a ebbe gi con eg i o n ele a o g ado di coope a ione a Co e e legi la o e, ale da ende e pe fl o pe ino l effe i o impiego di na q alche fo ma di differimento temporale degli effetti della decisione.

4. L d a a . 207 de 2018: a e ced a

L o d. n. 207 del 2018 po ebbe di i di in io della (decla a o ia di) inco i ionali , in q an o non vi è alcuna formale dichiarazione di illegittimità costituzionale della normativa impugnata, né la Corte pinge le al a ioni nel me i o ol e l a icella dell acce amen o della non confo mi a Co i ione che siamo soliti riscontrare nelle pronunce di inammissibilità sostanziale (dove invero sovente il vulnus è dichiarato a chiare le e e). Co com config a a, la decla a o ia p od i a di effe i erga omnes ai sensi dell a . 136 Co . imanda a ad n momen o f o, pe q an o po a i ene i ce a.

Sotto questo profilo, dunque, può rilevarsi una sostanziale differenza rispetto alle sentenze ingiuntive17_,

che recentemente si sono conquistate un ruolo primario in ragione del loro carattere di garanzia rispetto all an della dichia a ione di inco i ionali , ma al empo e o di ince e a con ife imen o all e a o quando: pur riconoscendo in entrambe le formule decisorie la conferma di quello spirito decisionista che di ecen e ha anima o la Co e, ol an o nell o d. n. 207/2018 abbiamo la fi a ione di n e mine. Q e o rappresenta un unicum nella giurisprudenza costituzionale, giacch mai p ima d o a il Gi dice delle leggi si era spinto ad un ultimatum dai contorni così definiti, recante non solo dei principî cui attenersi nel dare

16 _{Secondo una diversa prospettiva si muove P. PASSAGLIA, La garanzia giurisdizionale del procedimento legislativo, cit., pp.}

50 ss., il quale delinea «la soluzione complessivamente più redditizia» in quella capace di assicurare immediatezza della denuncia, rapidità della decisione e condizionamento dell en a a in igo e della legge all e i o del gi di io di con ollo, e a i a o: non a endo i ali elemen i nel confli o in e o ganico, l A o e d bi a che lo men o po a in f o adoperarsi per il sindacato dei vizi procedurali, se non per «fattispecie di irregolarità macroscopiche» (p. 54).

17 _{Ci si riferisce alle sentt. nn. 23 e 279 del 2013, 30 del 2014, 166 e 179 del 2017, che sono parse allo scrivente una}

evoluzione delle classiche p on nce di inco i ionali acce a a ma non dichia a a poich hanno i ol o al Pa lamen o q alco a di pi i pe o al oli o moni o, an o da po e i defini e deci ioni di ingi n ione non inno abile al legi la o e . Lo ile in a ico cel o dalla Co e pe imola e l in e en o legi la i o en ibilmen e di e o ed a me n ono lapida io e l ima i o: nel dichia a e l inammi ibili dell odie na q e ione dovuta al rispetto della priorità di valutazione da parte del legislatore sulla congruità dei mezzi per raggiungere un fine costituzionalmente necessario q e a Co e de e a ia affe ma e come non a ebbe olle abile l ecce i o p o a i dell ine ia legi la i a in o dine al grave problema individuato nella presente pronuncia» (sent. n. 23 del 2013, Considerato in diritto n. 4, poi ripresa senza pa icola i a ia ioni nelle al e deci ioni ci a e). in e e an e no a e che q e a pe imen a ione , ol a p ima di pervenire alla storica ord. n. 207 del 2018, si caratterizza proprio per la volontà della Corte di mantenere le promesse: ci si riferisce alla sent. n. 45 del 2015, seguìta dopo appena due anni alla sent. n. 23 del 2013; alla sent. n. 88 del 2018, che dopo q a o anni ha doppia o la p eceden e en . n. 30 del 2014 e, in ultimo, alla sent. n. 40 del 2019, depositata a poco più di un anno e mezzo di distanza dalla sent. n. 179 del 2017.

a a ione alla delega e finanche il quomodo dell in e en o no ma i o18_{, ma addirittura una data ben}

precisa entro cui provvedere19_.

È fuor di dubbio che il metodo migliore per cristallizzare un dispositivo già delineato dal Collegio sia la declaratoria di incostituzionalità, ma ciò inevitabilmente comporterebbe gli effetti di cui agli artt. 136 Cost. e 30 l. n. 87 del 1953, non essendovi alcun margine per disporre una sorta di vacatio sententiae come invece è consentito in altri ordinamenti20_.

Nel pervenire alla teorizzazione della nuova tecnica decisoria, il giudice costituzionale ha escluso e plici amen e il ico o all abi ale inammi ibili o an iale, en a a ia dil nga i lle mo i a ioni che «nel caso in esame, per le sue peculiari caratteristiche e per la rilevanza dei valori da esso coinvolti»21_,

portano a non ritenere tollerabile l applica ione, nelle mo e dell in e en o legi la i o, della no ma i a gi ritenuta illegittima. Tale argomento è assai stringato e non permette di comprendere a quali «peculiari caratteristiche» della vicenda oggetto del processo principale sia stato riconosciuto specifico risalto poiché, in assenza di maggiori indicazioni, queste potrebbero dipendere dalle specificità soggettive e/o

18 _{Dal Considerato in diritto n. 10 do e, c io amen e, il gi dice co i ionale emb a gge i e al legi la o e anche l e a a}

collocazione della scriminante ipotizzata, la quale verosimilmente «potrebbe essere introdotta, anziché mediante una me a modifica della di po i ione penale di c i all a . 580 cod. pen., in q e a ede cen a a, in e endo la di ciplina stessa nel contesto della legge n. 219 del 2017 e del suo spirito, in modo da inscrivere anche questa opzione nel quadro della ela ione di c a e di fid cia a pa ien e e medico , oppo namen e alo i a a dall a . 1 della legge mede ima .

19 _{La Corte nella sent. n. 243 del 1993 aveva già abbozzato un primo tentativo di ridefinizione del rapporto col potere}

legislativo, secondo una prospettiva di più stretta cooperazione alla riparazione del vulnus costituzionale riscontrato che delineava una forma embrionale di modulazione nel tempo degli effetti della declaratoria di incostituzionalità. In q ell occa ione, d al a pa e, l illegi imi della no ma i a imp gna a enne p on ncia a en a me i e mini, men e il incolo empo ale dell ultimatum doveva ritenersi più labile, in quanto definito in via alternativa e sufficientemente generica (il riferimento era alla prossima legge finanziaria, o comunque al primo provvedimento utile in materia economica). Pe al o i pone a il p oblema ela i o all a i a ione del con ollo in executivis da parte della Corte, posto che la no ma i a e a gi a a e p n a dall o dinamen o e i a ebbe do o o a e il modo di olle a e na n o a q e ione di legi imi co i ionale l combina o di po o o igina o a g i o dell in od ione della di ciplina ichie a; men e nell o dinan a de qua il termine corrisponde alla nuova udienza fissata per la trattazione, dove la Corte ha po o age olmen e e ifica e l inadempimen o della delega .

20 _{A meno di non voler sostenere che la Corte possa disporre autonomamente il differimento della pubblicazione della}

en en a, con o la le e a dell a . 30 l. n. 87 del 1953, o rectius possa sollevare davanti a sé questione di legittimità costituzionale del medesimo articolo allo scopo di superarlo mediante una pronuncia manipolativa. Entrambe le strade, p in a a o pe co ibili, a ebbe o en al o na fo e conno a ione poli ica in q an o di e amen e (ed nila e almen e) inciden i lla fo ma di go e no. Pa e en al o maggio men e imp on a a al dialogo col potere legislativo la soluzione che la Corte ha tentato di impostare, senza tuttavia che ciò precluda il ricorso, nella prossima agione a ba a in en i poli ica, ad n a ione d a ica lla fal a iga di q an o gi da empo i endica o pe dal Bundesverfassungsgericht. Deve peraltro segnalarsi che la soluzione prescelta dal Giudice costituzionale sembra ricalcare quella prospettata a suo tempo da A. PREDIERI, Considerazioni sul tema, in AA.VV., Effetti temporali delle sentenze della Corte costituzionale anche con riferimento alle esperienze straniere, Atti del Seminario (Roma, 23-24 ottobre 1988), Milano, 1989, p. 252, secondo il quale «la Corte potrebbe disporre con sua ordinanza, nei casi particolari che essa determina, e cioè quando pensa che il vuoto immediato sia pericoloso, che la decisione della sentenza abbia luogo in una data non superiore a due anni, de e minando l dien a in c i e p on ncia a la en en a dando le a del di po i i o immedia amen e dopo la deliberazione del dispositivo mede imo nell dien a p bblica .

oggettive che hanno portato al giudizio a quo, così come dalla stessa circostanza che nelle aule di giustizia non sia poi co f eq en e la celeb a ione di p oce i a en i pe capo d imp a ione l a . 580 c.p., an o da non potersi nemmeno parlare di diritto vivente22_.

Verrebbe da chiedersi se incidano più le «peculiari caratteristiche» del caso di specie ovvero «la rilevanza dei valori da esso coinvolti» nel ragionamento non esplicitato che porta la Corte a ritenere la vicenda de qua connotata da imprescindibili esigenze di celere soluzione23_{, tali da non poter ricorrere ad un monito}

o ingiunzione al legislatore come è pratica abi ale in i a ioni analoghe a q ella in e ame . L a pe o qui considerato è di primaria importanza, giacché vale ad ipotizzare un criterio distintivo assai labile in ba e al q ale la Co e po ebbe, in f o, i ene e oppo no l impiego della innovativa formula decisoria in ece di na emplice inammi ibili o an iale: fo e l occa ione non e a gi ma a pe a pe a i una specificazione delle ragioni che depongono verso una maggiore risolutezza, vista anche la premura concen a a dall e en o e nel en a i o di p o egge e gli (al i) nodi c ciali dell impian o mo i a ionale, tanto nel merito quanto di rito; più verosimile è che la Corte abbia volutamente evitato di scendere nel de aglio al p ecip o fine di non incola e l o dinan a di invio (della declaratoria) di incostituzionalità a p e ppo i abili i in dall o igine.

22 _{a a infa i la e a Co e, nel e pinge e na ecce ione fo m la a dall A oca a dello S a o, a icono ce e che i}

è una sola pronuncia in argomento resa dalla Cassazione (sent. n. 3147 del 1998) «che, proprio perché isolata, non a ebbe di pe idonea a de e mina e [...] la fo ma ione di n di i o i en e (Considerato in diritto n. 2). È appena il caso di evidenziare che, essendo la norma di rara applicazione, una condanna dell imp a o nel p oce o a quo avrebbe rischiato, una volta definitiva, di essere portata ad esecuzione, potendo trascorrere anche diverso tempo prima che fosse da a al Gi dice co i ionale l oppo ni di o na e a p on ncia i lla q e ione: fo e anche questa constatazione ad a e con iglia o l accele a ione dei la o i e la fi a ione di na da a ce a. p e o che la Co e d A i e di Milano a ebbe po o in l imo o na e i oi pa i e decide e di fa p op ia l in e p e a ione da a all art. 580 c.p. dal Pubblico ministero, al solo fine di escludere la sussunzione del fatto storico di Marco Cappato nella fattispecie delittuosa in esame, co come del e o a ebbe o po o fa e i gi dici dell imp gna ione (ai q ali pa imen i con en i o il sollevamento di eccezioni di costituzionalità); ciò, è evidente, non avrebbe garantito a sufficienza rispetto alla possibilità che continuasse ad essere applicata una normativa ritenuta illegittima, posto che in definitiva i magistrati della Repubblica sono soggetti nicamen e all impe io della legge e ben po ono di co a i da q al ia i p eceden e, anco ch a o e ole, a pa o di suffragare in motivazione le ragioni che impongono per il caso specifico una diversa soluzione. Nel modello di giustizia costi ionale i aliano, d opo ico da lo, l nica ia pe impedi e l applica ione di na legge con a ia a Co i ione è data dalla dichiarazione di illegittimità con efficacia erga omnes ai en i dell a . 136 Co .: ale la ada mae a che la Corte dovrebbe percorrere ogniqualvolta rilevi un vulnus, ponendosi in caso contrario il problema di (anche solo) una ulteriore applicazione della norma incostituzionale (in questo caso incriminatrice).

23 _{Può presumersi che il valore determinante nella scelta ope a a dalla Co e ia a o la libe pe onale dell imp a o,}

en al o p eminen e e di impo an a com nq e pe io e i pe o al di i o di dife a che eni a in ilie o nella en . n. 23 del 2013, citata nella parte motiva quale fulgido esempio della ecnica di ingi n ione non inno abile al legi la o e. Ma, appunto, può solo intuirsi, perché la Corte tace in proposito, contrariamente a quanto affermato da G.SORRENTI, Etwas Neues unter der Sonne: un ordinan a sospensiva dell annullamento, per necessario coordinamento con il legislatore. In margine a Corte cost., ord. n. 207/2018, questione Cappato, in Quaderni di diritto e politica ecclesiastica, n. 3/2018, p. 714. Pur se un agionamen o impe nia o ll a . 13 Co . a ebbe a o difficilmen e con estabile, il giudice costituzionale non lo svolge: non vi è alcuna affermazione esplicita che deponga in tal senso, anzi il riferimento a «valori», declinato al plurale e non meglio specificati, lascia semmai dedurre che la decisione de qua sia stata il frutto del bilanciamento di distinti fattori assiologici, di cui alcuni evidentemente interni al caso di specie ed altri extra-ordinem, come appunto il rischio di reclusione dell imp a o del p oce o a quo.

Preme sottolineare un altro aspetto che il Giudice delle leggi ha mostrato di tenere in adeguata considerazione nel delineare il nuovo strumento decisorio, vale a dire la portata della pronuncia con ig a do ai p oce i penden i. Con e abile appa e l e cl ione ca ego ica dell applica ione medio tempore della norma indubbiata nei confronti della totalità dei giudizi pendenti anche diversi da quello principale24_,

in ragione del fa o che l nico p o edimen o della Co e c i icono ci a ex lege efficacia vincolante erga omnes la en en a che dichia a l illegi imi ai en i dell a . 136 Co . Non d nq e na me a ordinanza di rinvio, per quanto puntualmente motivata, può obbligare la magistratura comune ad impedire qualsivoglia scampolo applicativo della normativa sub iudice, ben po endo l a i i e mene ica dei singoli interpreti pervenire a risultati difformi da quelli raggiunti dal giudice costituzionale e dal giudice a quo e ritenere ad esempio praticabile una lettura secundum constitutionem.

Fatto salvo il processo principale, che necessariamente non può avere prosecuzione fintanto che la Corte non i ia p on ncia a in ia defini i a, e a al o che a omatico che analoghi giudizi pendenti medio tempore eg i e o la ia caldeggia a nell o dinan a in ogge o, olle ando anch e i na q e ione di legittimità e disponendo la sospensione. Tuttavia, anche dovendosi riconoscere inesistente un obbligo in tal sen o, e a p e mibile che l appello ga ba amen e i ol o dal Gi dice co i ionale a ebbe anda o incon o ad n accoglien a po i i a in i del adi ionale pi i o collabo a i o che enden ialmen e anima il rapporto con la magistratura comune, unito a ragioni di carattere eminentemente opportunistico legate alla visibilità (molta) dei processi (pochi) nei confronti dei disobbedienti civili.