Regionalismo europeo e il Trattato di Lisbona

In un’ottica regionalista è sufficiente guardare al Trattato di Lisbona per capire, quanto il mondo si sia addentrato in un’era post stato-nazione, nella quale a livello internazionale si privilegia il confronto fra le varie aree. Ma perché ci interessiamo tanto al trattato di Lisbona? Questo trattato modifica e sostituisce il Trattato dell’Unione europea (1992), noto come Maastricht, e il Trattato istitutivo della comunità europea (1957). l Trattato dovrebbe entrare in vigore all’inizio del 2010 Quando entrerà in vigore, le novità saranno quelle sintetizzate nella tabella 3.1

86 Un fatto che potrebbe andare a sostegno di tale teoria è il recente fallimento del Doha Round.

Tabella 3.1 Prospetto sul trattato di Lisbona87

I. Disposizioni "costituzionali" II. Le politiche dell’Unione III. Rispetto al Trattato costituzionale

L’abolizione della struttura cosiddetta dei “tre pilastri” costituisce il principale cambiamento relativo al Trattato di Lisbona, il quale modifica inoltre il Trattato sull’Unione europea1 e il Trattato che istituisce la Comunità europea2; quest’ultimo è ridenominato "Trattato sul funzionamento dell'Unione europea"3. Questi trattati non ven-gono sostituiti bensì rimanven-gono in vigore.

L'Unione è dotata di personalità giuridica, e subentra alla Comu-nità europea.

Le competenze fra l'Unione europea e gli Stati membri sono delimi-tate dal principio di attribuzione delle competenze; i principi di sussidiarietà e di proporzionalità ne disciplinano l'esercizio. L'estensione delle competenze dell'Unione è definita a chiare lettere (competenze esclusive / competenze concorrenti / azioni di sostegno, di coordinamento o di complemento).

La composizione della Commissione (dal 2014) e del Parlamento europeo è modificata; il Consiglio europeo diventa un'istituzione ed è dotato di una presidenza stabile.

Dal 2014, verrà applicato un nuovo sistema di calcolo del voto a maggioranza qualificata.

E` stato introdotto un diritto d'iniziativa per i cittadini (un milione di cittadini di un "numero significativo" di Stati membri può prendere l'iniziativa d’invitare la Commissione a presentare nuove proposte su questioni per le quali reputano necessario un atto giuridico del-l'Unione ai fini dell'attuazione del Trattato di Lisbona).

Il Trattato conferisce un ruolo maggiormente attivo ai parlamenti nazionali in taluni ambiti specifici (gli Stati membri conservano segnatamente un potere di veto in materia di diritto di famiglia) e rafforza il loro coinvolgimento diretto tramite il controllo della corretta applicazione del “principio di sussidiarietà” [principio regolatore del-l'esercizio delle competenze che deve consentire di determinare se l'Unione possa intervenire o debba lasciar agire gli Stati membri]. La tutela dei diritti fondamentali è migliorata .

E` prevista la possibilità di "cooperazioni rafforzate" al fine di permettere a taluni Paesi membri di andare avanti e accelerare il processo d'integrazione dell’Unione senza dovere aspettare l'accordo di tutti gli altri Stati. La decisione che autorizza una “cooperazione rafforzata” è adottata dal Consiglio europeo in ultima istanza (autorizzazione a maggioranza qualificata) e a condizione che vi partecipino almeno nove Stati membri. Queste "cooperazioni rafforzate" rimangono in qualsiasi momento aperte a tutti gli altri Stati membri.

E` prevista una clausola di solidarietà tra gli Stati membri: il Trattato di Lisbona dispone che l'Unione e gli Stati membri sono tenuti ad agire congiuntamente in uno spirito di solidarietà se un Paese dell’UE è oggetto di un attacco terroristico o vittima di una calamità naturale o provocata dall'uomo.

Ogni Stato membro dispone della possibilità di recedere dall'Unione.

In sostanza, i campi d'applicazione del voto a maggioranza qualificata e della codecisione sono stati estesi. Una clausola generale detta “passerella” consente inoltre al Consiglio europeo di sostituire il voto all'unanimità con quello a maggioranza qualificata, in tutto o parte di un determinato ambito (eccetto per quanto riguarda le decisioni che hanno implicazioni nel settore militare o della difesa).

Il voto all'unanimità rimane applicabile - salvo eccezioni - segnatamente nell'ambito della fiscalità, della politica socia-le, nonché della politica estera e di sicurezza comune. Si è proceduto ad una nuova e più chiara ripartizione del-le competenze all'Unione europea, in particolar modo in settori quali la pesca, lo sport, lo spazio, l’ambiente (i cambiamenti climatici), la politica energetica, il turismo, la protezione civile, la cooperazione amministrativa e l’aiuto umanitario. L'Unione europea si è data uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia; è stato inoltre privilegiato il metodo di attribuzione materiale delle competenze e sono stati apportati miglioramenti che riguardano la procedura decisionale, dopo aver abbandonato il voto all'unanimità in numerosissimi ambiti.

La politica estera e di sicurezza comune non costituisce più un pilastro a parte, pur continuando a sottostare a regole specifiche (voto all’unanimità; nessuna verifica da parte della Corte di giustizia). Gli elementi salienti sono l'istituzione di un Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, e la creazione di un servizio europeo per l'azione esterna.

In materia di governance economica, sono stati concessi maggiori poteri alla Commissione nonché uno statuto parti-colare all'Eurogruppo.

Il sistema finanziario dell'UE viene migliorato, in particolar modo con l'introduzione di un quadro finanziario pluriennale e di una nuova procedura di bilancio.

Nell’insieme, il Trattato di Lisbona introduce pochi cambiamenti materiali.

Quello di Lisbona è un semplice trattato "modificatore": non avrà un carattere costituzionale per cui i trattati esistenti non sono abrogati.

I simboli sono abbandonati: (denominazioni quali la "Costituzione" e "ministri degli affari esteri"; le disposizioni relative all'inno, il motto, la bandiera, la moneta, ecc.). Soppressione del termine “Costituzione” e abbandono dei termini "leggi" e "leggi-quadro" a vantaggio del mantenimento dei termini attuali “regolamenti” e “direttive”.

L'applicazione di un nuovo sistema di calcolo del voto a maggioranza qualificata basata sul principio della doppia maggioranza (il 55 per cento degli Stati membri rappresentanti il 65 per cento della popolazione europea) è rinviata al 2014. La composizione massima del Parlamento europeo passa ora da 750 a 751 membri (incluso il presidente).

Il principio del “primato del diritto dell'Unione europea sul diritto degli Stati membri" non figura nel testo del Trattato ma unica-mente nella dichiarazione.

Il ruolo dei parlamenti nazionali è messo meglio in risalto (il reale aumento dei rispettivi poteri risulta invece minimo). La Carta dei diritti fondamentali non figura nel Trattato. Quest'ultimo le conferisce però forza giuridicamente vincolante (che tut-tavia non si applica al Regno Unito).

Per quanto riguarda taluni aspetti dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, il nuovo Trattato instaura un meccanismo specifico di “cooperazione rafforzata”.

E' previsto un regime transitorio riguardante il potere di esame della Corte di giustizia nell'ambito della cooperazione tra forze di polizia e giudiziaria in materia penale. Al termine di questo periodo, previsto per tutti gli Stati membri, il Regno Unito avrà ancora la possibilità di dichiarare se accetta o meno le nuove competenze della Corte di giustizia.

Nell'ambito di Schengen, gli esperti giuridici degli Stati membri hanno raggiunto un compromesso che permetterà al Regno Uni-to di decidere, caso per caso, se partecipare o meno allo sviluppo dell’acquis di Schengen nei campi che rilevano della normati-va Schengen e per i quali il Regno Unito è già vincolato (“opt-in e opt-out”). La possibilità di ricorrere a questo sistema è corredata tuttavia di pesanti conseguenze istituzionali e finanziarie.

L'adesione dell'Unione alla Convenzione europea per la salva-guardia dei diritti dell'Uomo necessita della ratifica da parte di tutti gli Stati membri.

Il trattato di Lisbona è stato accusato di non differire quasi per niente dalla precedente proposta di Costituzione europea che aveva avuto enormi problemi nella sua ratifica nei vari stati membri. Valery Giscard D'Estaing, Presidente della Convenzione europea, ha dichiarato: «Se si va ora al contenuto, il risultato è che le proposte istituzionali del Trattato costituzionale – le sole che contavano per i membri della Convenzione – le ritroviamo integralmente nel trattato di Lisbona, ma in un ordine differente e distribuite nei due trattati precedenti»88. Anche il think tank Openeurope si è spinto in un'analisi dettagliata dei due testi, constatando che quasi per la loro interezza i due documenti sono identici89.

Come si può vedere dalla tabella 3.1 il trattato assegna delle competenze specifiche agli stati e alla stessa Unione Europea, facendo una ripartizione che in un qualche modo assomiglia a quella di una federazione. Sebbene il trattato di Lisbona dia la possibilità agli stati di fuoriuscire dall'Unione Europea, esso rafforza anche l'apparato decisionale dell'UE, adottando delle procedure che ne velocizzano il funzionamento. Gli stati mantengono delle competenze esclusive; tuttavia, l'ottenimento da parte dell'UE di determinate competenze esclusive, mina ulteriormente la sovranità statale. L'erosione della sovranità statale diventa ancora più evidente in determinate clausole, come ad esempio la clausola di solidarietà tra gli stati membri che obbligano gli stati UE ad agire congiuntamente nel caso si verificassero determinati eventi90. È proprio questa clausola di solidarietà ad apparire estremamente interessante, in quanto impedisce ad uno stato di non partecipare ad una determinata azione, minandone definitivamente la sovranità. Anche le stesse competenze esclusive dell'UE fanno sì che lo stato-nazione non possa più intromettersi in determinate situazioni, quando l'UE abbia già preso una decisione. Oltre a ciò,

88http://fermi.univr.it/europa/servizi/Giscard.pdf.

89Per chi fosse interessato l'analisi di comparazione fra i due testi è disponibile presso il seguente indirizzo internet: http://www.openeurope.org.uk/research/comparative.pdf.

90Vengono considerati gli attacchi terroristici, le calamità naturali e quelle causate dall'uomo.

con il trattato di Lisbona la Commissione ottiene maggiore peso e un ruolo ampliato nel coordinamento degli indirizzi di massima per le politiche economiche (IMPE) e di procedura in caso di disavanzo pubblico eccessivo. In merito agli indirizzi di massima per le politiche economiche, la Commissione potrà rivolgere direttamente degli avvertimenti ad uno Stato membro la cui politica economica non sia conforme agli indirizzi o rischi di compromettere il corretto funzionamento dell'Unione economica e monetaria. In seguito, la Commissione può presentare delle raccomandazioni al Consiglio, che a sua volta indirizza delle raccomandazioni al Paese interessato. Per quanto riguarda la procedura relativa ai disavanzi pubblici eccessivi, se la Commissione ritiene che in uno Stato membro esista o rischi di verificarsi un disavanzo pubblico eccessivo, essa può rivolgere direttamente un avvertimento allo Stato membro in questione, e ne informa il Consiglio; le raccomandazioni successive che il Consiglio potrà rivolgere allo Stato membro interessato per rimediare alla situazione si baseranno anche in futuro su una semplice raccomandazione della Commissione.

Anche in materia economica, i vari stati membri saranno pesantemente influenzati dall'UE, quindi si può senz'altro affermare che l'UE si stia avviando verso un sistema politico simile ad una federazione, in cui gli stati nazionali avranno un'importanza secondaria nello scenario internazionale.

A discapito di chi vede il globo avviarsi in un sistema in cui i principali attori saranno le grandi associazioni regionali, bisogna però menzionare che le grandi spinte globaliste, che si rilevano oggigiorno sulla scena politica ed economica internazionale, sostengono che qualsiasi tipo di protezionismo potrebbe portare ad una decrescita dell’economia mondiale. Considerando inoltre che le maggiori imprese multinazionali sono presenti in tutte le grandi aree interstatali, è molto probabile che si vada da un regionalismo iniziale verso un mercato unico globale, il quale, oltre a non prendere in considerazione le aspirazioni delle varie entità statali, non prenderà in considerazione nemmeno

le esigenze delle varie entità interstatali, se si rivelassero controproducenti per un suo efficace funzionamento. Per onestà intellettuale, bisogna però aggiungere che oggigiorno l’eventualità di un mercato globale unificato non appare raggiungibile in tempi brevissimi, per cui uno scenario che prevede la competizione fra varie aree con un mercato unico al loro interno, appare più probabile in tempi brevi. D'altronde, come fa intendere il Trattato di Lisbona, si va verso una sempre maggiore unificazione di stati in entità più ampie.

Tornando alla contrapposizione fra la teoria “imperiale” e quella che contrappone le varie macro-aree regionali, a mio avviso l’una non esclude totalmente l’altra. Vi può essere una competizione fra macro-aree in quello che è denominato sistema-Impero: basti pensare che, per potere negoziare fra di loro, le varie macroaree devono adattarsi ad un sistema di regole comuni e, specialmente in campo economico, la violazione di tale sistema di regole, al quale i vari attori si devono assoggettare, porterebbe a conseguenze devastanti ed a un isolamento di un’area che nel mercato globale produrrebbe uno shock di dimensioni catastrofiche91. Pertanto, ritengo che i nuovi “macroattori globali” agiscano al fine esclusivo di tutelare il proprio interesse; tuttavia, per potere fare ciò devono adattarsi ad un sistema92, che loro stessi hanno contribuito a realizzare. È altresì vero che alcune di queste macro-aree godono di particolari privilegi all’interno di questo sistema; tuttavia, per poter mantenere tali privilegi, esse si ritrovano costrette a seguire determinate regole, in modo da non alienarli.

91 Si pensi, ad esempio, ad un eventuale embargo alla macro-area sinica, quali devastanti conseguenze genererebbe in tutte le borse mondiali, oltre a considerare le conseguenze dovute alla delocalizzazione della produzione in tale area.

3.6 Conclusioni

Le riflessioni sviluppate fin qui sembrano suggerire che lo stato-nazione non abbia più lo stesso potere di coercizione, in quanto è sempre più dipendente da una rete di interconnessioni regionali e globali, nelle quali operano attori transnazionali e sovranazionali. Di conseguenza affermare che lo stato-nazione è impotente nel determinare il proprio destino appare più che sensato. Sistemi93

di potere politico, economico e culturale di livello regionale e globale hanno sostituito l’autorità politica degli stati, i quali non sono più nelle condizioni di fornire ai propri cittadini beni e servizi essenziali senza la cooperazione internazionale. Oltre a ciò, i singoli stati non sono nemmeno più in grado di risolvere problemi fondamentali per la propria sopravvivenza senza il sostegno internazionale. Conseguentemente, anche la legittimità del potere di coercizione statale viene messa in dubbio, mentre il potere ed il ruolo degli stati nazionali è in costante declino e il pianeta sta ridisegnando una nuova mappa politica e sociale

Vorrei infine concludere con una provocazione: se, come si è detto in precedenza e seguendo le definizioni di Gellner di stato e nazione, definiamo lo stato-nazione come un territorio, regolato da un’istituzione, o una serie di istituzioni atte a introdurre, rafforzare e mantenere l’ordine, in cui vivono delle persone che condividono un sistema di idee, segni, associazioni, modalità di comportamento e di comunicazione e le quali si riconoscono l’un l’altro come appartenenti a tale sistema, dal quale derivano anche determinati diritti e doveri, allora lo stato-nazione potrebbe non essere in crisi, ma ad esserlo sarebbero gli stati-nazione. Spieghiamo: se consideriamo valida la teoria del sistema imperiale, allora in realtà potremmo considerare l’idea che ormai tutto il globo si sta lentamente avviando verso un pianeta regolato da una serie di istituzioni atte a introdurre, rafforzare e mantenere l’ordine, in cui le persone

condivideranno un sistema di idee, segni, associazioni, modalità di comportamento e di comunicazione e si riconosceranno fra di loro come appartenenti a tale sistema, allora si va verso un maxistato-nazione planetario. Come già premesso, si tratta di una provocazione, anche perché bisogna considerare altri fattori, dei quali finora non ho fatto menzione, come ad esempio la migrazione, argomento del prossimo capitolo.