Regioni ed autonomie locali (a cura di Ivana Sechi)

17.1. Andamento della conflittualità e causa di insorgenza del conflitto

Nell’anno 2021, segnato ancora dalle restrizioni dovute alla pandemia da Covid-19, i dati relativi agli scioperi proclamati/effettuati nel Comparto Regioni ed Autonomie Locali registrano un lieve incremento rispetto all’andamento del conflitto collettivo nel 2020.

Le astensioni collettive proclamate nel Comparto Regioni ed Autonomie Locali, prevalentemente di carattere locale, sono state 110, di cui 80 effettuate e 30 revocate, anche a seguito di invito e/o intervento preventivo della Commissione.

Gli scioperi nazionali del settore sono stati solo due. Il più significativo, quello effettuato il 2 luglio 2021, ha riguardato il personale LSU/LPU impegnato negli Enti Locali ed è stato proclamato per rivendicare la stabilizzazione.

Si conferma, quindi, nel settore, il decremento del conflitto collettivo, soprattutto in confronto al dato numerico registrato negli anni precedenti:

169 proclamazioni di sciopero nel 2019, 143 registrate nel 2018, 147 del 2017, 179 del 2016 e 202 nel 2015.

Le cause di insorgenza del conflitto, tuttavia, rimangono invariate. La principale motivazione sottesa alle astensioni riguarda il mancato/ritardato pagamento della retribuzione ai dipendenti nell’ambito dei servizi pubblici essenziali di competenza comunale o statale, come l’assistenza domiciliare ad anziani o disabili, la refezione scolastica, la gestione degli asili nido e delle scuole materne, il trasporto scolastico.

Un numero crescente di cooperative o società affidatarie dei servizi risente ancora della grave difficoltà economica causata della sospensione delle attività durante l’emergenza epidemiologica.

Nel periodo di riferimento, tuttavia, non sono mancate astensioni collettive legate al cambio appalto e alle conseguenti ricadute occupazionali dovute alla mancata applicazione della clausola di salvaguardia sociale, nonché rivendicazioni di natura contrattuale, strettamente connesse all’approvazione ed alla corretta applicazione del contratto collettivo di riferimento (riconoscimento lavoro straordinario, turnazioni, contrattazione integrativa, strumenti della premialità).

Le violazioni segnalate dall’Autorità hanno riguardato, per lo più, il mancato esperimento delle procedure di raffreddamento e conciliazione

prima della proclamazione dello sciopero, la violazione del termine di preavviso e la regola della rarefazione oggettiva con riferimento a scioperi generali e/o plurisettoriali precedentemente proclamati.

Le organizzazioni sindacali, destinatarie di tali indicazioni immediate/note, hanno sempre risposto positivamente, accogliendo l’invito dell’Autorità, e revocando le proprie iniziative.

Con riferimento alla microconflittualità a livello locale, la rilevazione geografica del conflitto conferma la netta prevalenza nelle Regioni del centro-nord Italia, con oltre il 70% delle proclamazioni, rispetto al restante territorio nazionale.

17.2. Pareri e delibere interpretative

Sul fronte della prevenzione e della composizione del conflitto collettivo, si conferma, anche nel periodo di riferimento, l’attività costante della Commissione di garanzia sull’interpretazione della normativa legale e negoziale vigente, anche alla luce della mutevolezza del conflitto collettivo, nonché la ricerca di soluzioni interpretative che, seppur nel necessario rispetto del quadro normativo, siano comunque coerenti con la realtà sociale.

Con riferimento ad una richiesta di parere della Società AVR Spa, affidataria per conto di Pisamo S.r.l. (società a totale partecipazione pubblica) dei servizi di manutenzione stradale del Comune di Pisa, in merito all’essenzialità del servizio svolto, la Commissione ha deliberato di precisare che, alla luce dell’istruttoria svolta, e fatte salve ulteriori specificazioni, il servizio di pronto intervento e messa in sicurezza d’emergenza sul manto stradale svolto dalla Società AVR S.p.A. ricade nel campo di applicazione della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni, nonché nel novero delle attività di cui all’art. 2, punto 8), dell’Accordo collettivo nazionale in materia di norme di garanzia del funzionamento dei servizi pubblici essenziali nell’ambito del comparto Regioni-Autonomie Locali Personale non dirigenziale, del 25 settembre 2002 (servizio attinente alla rete stradale, con ridotto numero di squadre di pronto intervento in reperibilità 24 ore su 24), perseguendo la finalità di garantire la pubblica incolumità da situazioni di pericolo che possono insistere sul manto stradale.

Con riferimento allo sciopero riguardante il personale AGEC di Verona dell’11 gennaio 2021, addetto alla ristorazione scolastica, a seguito di una segnalazione sindacale del 22 gennaio 2021 che lamentava la sproporzione tra il contingente di personale da esonerare per la garanzia dei servizi minimi

essenziali in base ad un Accordo aziendale del 31.10.1995, la Commissione ha deliberato di precisare che <<In caso di sciopero l’art. 2, comma 2 della legge n. 146 del 1990, affida alla contrattazione collettiva e al dialogo su basi paritarie tra associazioni rappresentative dei datori di lavoro e dei lavoratori il compito di individuare le prestazioni indispensabili da garantire, nella consapevolezza che l’identificazione delle stesse dipenda dal prudente contemperamento di tutti i diritti costituzionalmente rilevanti.

Secondo quanto previsto dall’art. 13, lett. a), della legge n. 146 del 1990, e successive modificazioni, le prestazioni indispensabili, salvo casi particolari, devono essere contenute in misura non eccedente mediamente il 50 per cento delle prestazioni normalmente erogate e riguardare quote strettamente necessarie di personale non superiori mediamente ad un terzo del personale normalmente utilizzato per la piena erogazione del servizio nel tempo interessato dallo sciopero, tenuto conto delle condizioni tecniche e della sicurezza. Si tratta di percentuali di riferimento che il legislatore ha considerato come limiti al potere di regolamentazione eteronoma della Commissione di garanzia, ma che sono stati ampiamente adottati, come tecnica di contemperamento, anche negli accordi sulle prestazioni indispensabili quale miglior sistema di bilanciamento tra i diritti costituzionali considerati dalla legge 146 del 1990. In condizioni di normalità, dunque, non è consentito prevedere contingenti di personale al di sotto o al di sopra della suddetta soglia, anche se il legislatore, a salvaguardia della ratio fondamentale della legge, riguardo a tali parametri di riferimento ha utilizzato l’avverbio “mediamente” e ha ipotizzato

“eventuali deroghe” per alcuni servizi e “salvo casi particolari”. La situazione emergenziale legata al diffondersi della pandemia da Covid 19 costituisce indubbiamente un “caso particolare” che può giustificare l’individuazione di prestazioni indispensabili e contingenti di personale che si collocano al di sopra della soglia legale. A tale fine, è necessario affidarsi al dialogo tra le parti sociali e al forte senso di responsabilità delle stesse, fermo restando il ruolo di garanzia svolto da questa Autorità tenuta a vigilare affinché né il diritto costituzionale di sciopero né quello alla salute e alla sicurezza dei cittadini vengano compromessi nel proprio nucleo essenziale. Per tali motivi la Commissione invita la Società AGEC S.p.a. ed il Comune di Verona a concordare con le Organizzazioni sindacali proclamanti, in caso di future azioni di sciopero in fase emergenziale, l’adozione di tutte le misure, anche temporanee e straordinarie, ritenute utili ad incrementare il livello di prestazioni indispensabili da garantire, laddove

le stesse dovessero rivelarsi non più idonee a garantire il bilanciamento tra il diritto di sciopero e gli altri diritti costituzionalmente garantiti, tenuto conto anche dell’attuale esigenza di rafforzamento delle misure di prevenzione atte ad impedire il contagio. Nel caso in cui non si raggiunga l’intesa, e ferma restando la comprovata esigenza di incrementare la continuità delle prestazioni indispensabili da garantire in considerazione del protrarsi dell’emergenza epidemiologica, le parti sociali, conformemente a quanto previsto dall’art. 5, comma 3, dell’Accordo Collettivo Nazionale in materia di norme di garanzia del funzionamento dei servizi pubblici essenziali nell’ambito del comparto Regioni-Autonomie Locali Personale non dirigenziale del 19 settembre 2002, potranno attivare le procedure di conciliazione dinanzi all’Autorità prefettizia secondo le modalità previste dall’art. 7 del citato Accordo>>.

Con riferimento ad una richiesta di parere in merito all’indizione di assemblee sindacali riguardanti il personale che opera nelle scuole dell’infanzia della Provincia Autonoma di Trento, proclamate per le prime ore di servizio dei giorni 6, 8, 13, 15, 20, 22, 27 e 29 luglio la Commissione ha precisato che <<In via generale, deve rilevarsi come la materia del diritto di assemblea, e delle relative modalità di esercizio, esuli dalle competenze di questa Autorità. Il diritto di assemblea, infatti, è una modalità di espressione della libertà sindacale che trova la propria fonte nell’articolo 20 dello Statuto dei Lavoratori e nella contrattazione collettiva ed è istituto differente dal diritto di sciopero. Pur tuttavia, ciò non esclude che, nell’ambito dei servizi pubblici essenziali, le concrete modalità di esercizio del diritto di assemblea possano comportare rilevanti pregiudizi ai diritti costituzionalmente garantiti degli utenti, considerato che il personale che partecipa alle assemblee non effettua la prestazione lavorativa. Proprio per tale ragione, la Commissione di garanzia ha definito, con delibera n. 04/212, del 1° aprile 2004, i termini della propria competenza a valutare le concrete modalità di svolgimento del diritto di assemblea, stabilendo che l’assemblea in orario di lavoro, pur se incidente su servizi pubblici essenziali, non è assoggettata alla disciplina di cui alla legge 146/90, e successive modifiche, laddove sia convocata e si svolga secondo quanto previsto dall’art. 20 della legge 300/1970 detta anche Statuto dei Lavoratori e dalla contrattazione collettiva, a condizione che la disciplina contrattuale garantisca l’erogazione dei servizi minimi. Ogni assemblea che – pur convocata ai sensi dell’art. 20 della legge 300/1970 – si svolga con modalità differenti rispetto a quelle previste dalla contrattazione collettiva, ivi compresa la mancata

assicurazione dei servizi minimi, sarà considerata astensione dal lavoro soggetta alla disciplina della legge 146/1990 e successive modifiche, laddove incidente su servizi pubblici essenziali.

In altri termini, l’assemblea sindacale in orario di lavoro – quando non utilizzata quale sostituto funzionale fraudolento dello sciopero – è istituto ben distinto e non assimilabile a quest’ultimo. Tuttavia, il suo esercizio deve essere bilanciato con i diritti costituzionali della persona il cui godimento può essere pregiudicato tanto da un’assemblea sindacale, quanto da uno sciopero: bilanciamento che ben può essere realizzato dalla garanzia dell’erogazione dei servizi minimi.

Garanzia, questa, prevista anche dall’art. 4, comma 6, del C.C.N.Q.

sulle modalità di utilizzo dei distacchi, aspettative e permessi, nonché delle altre prerogative sindacali del 4 dicembre 2017, secondo il quale “durante lo svolgimento delle assemblee nelle unità operative interessate deve essere garantita la continuità delle prestazioni indispensabili nelle unità operative interessate, secondo quanto previsto dai singoli accordi di comparto”;

Previsione, peraltro, richiamata anche dall’art. 19, comma 6, del CCPL di Comparto.

Ciò premesso, e per quanto di competenza di questa Autorità, si precisa che, fermo restando l’obbligo per l’Amministrazione di verificare il rispetto di tutti i requisiti previsti per l’esercizio legittimo del diritto di assemblea, la stessa deve svolgersi con modalità tali da non pregiudicare la continuità delle prestazioni indispensabili individuate nell’Accordo in materia di sciopero.

In ogni caso, data la concomitanza temporale tra la proclamazione di uno sciopero e l'indizione di una serie di assemblee sindacali, e ferma restando la necessità di acquisire ulteriori elementi fattuali, la Commissione si riserva di valutare se le stesse siano dirette ad eludere la tutela imperativa predisposta dall’ordinamento in materia di esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali, in violazione del divieto di frode alla legge, come precisato con la delibera n. 17/108 adottata dalla Commissione di garanzia>>.