RIFERIMENTI NORMATIVI

La riforma voluta dall’allora Ministro della pubblica amministrazione Renato Brunetta ha voluto dare attuazione al pensiero secondo cui le amministrazioni pubbliche debbano essere “inquadrate” come aziende private, stante la recente impostazione della new public management. Il sistema di valori contenuto nell’art. 3 del D.Lgs. 150/09 può riassumersi in diverse “parole chiave” di derivazione aziendalistica, quali: efficienza produttiva, efficacia strategica, e, soprattutto, trasparenza. La trasparenza, in questa prospettiva, attiene alla materia dell’ordinamento civile ed a quella della determinazione del livello essenziale delle prestazioni previste dall’art. 117 della Costituzione. Le aziende pubbliche impiegate nei servizi essenziali devono essere funzionali al raggiungimento degli obbiettivi di pareggio di bilancio e contenimento della spesa pubblica. Tale miglioramento può avvenire solo attraverso un sistema di valutazione delle performance dei dipendenti trasparente ed equo, che permetta meritocraticamente ai lavoratori pubblici di accedere a sistemi di incentivazione basati sulle performance ottenute. “Per garantire l’effettivo funzionamento del sistema di misurazione e valutazione della performance, la riforma Brunetta ha poi previsto:

i) Una rigida regolamentazione del procedimento di misurazione e valutazione della performance, obbligando le singole amministrazioni a individuare

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autonomamente e dettagliatamente gli obiettivi da assegnare all’organizzazione e ai singoli e gli indicatori per misurarne il grado di raggiungimento, secondo un procedimento, denominato “Ciclo di gestione della performance”, articolato in tre fasi

ii) L’obbligo per le amministrazioni di differenziare le valutazioni dei singoli, attraverso l’introduzione di predefinite “fasce di merito”, a ciascuna delle quali era associato un diverso ammontare della retribuzione di risultato, fino alla sua totale esclusione

iii) Nuovi organi di controllo interno denominati “Organismi indipendenti di Valutazione” (OiV) con funzioni di formulazione delle proposte sulla valutazione della dirigenza apicale (che però rimane di competenza degli organi di indirizzo politico) sulla base del grado di raggiungimento degli obiettivi assegnati a ciascuno. La nomina dei loro membri è rimasta affidata agli organi di indirizzo politico, ma, per le amministrazioni statali, è stata sottoposta al parere preventivo (seppur non vincolante) di un’autorità indipendente di nuova costituzione per verificare il possesso dei requisiti di professionalità e indipendenza. L’OiV, peraltro, svolge anche la funzione di controllo strategico, valida la relazione sulla performance ed è responsabile del buon funzionamento del sistema premiante e valutativo

iv) La creazione di un’autorità indipendente (la C.I.V.I.T., successivamente confluita nell’A.N.AC.) con il compito di indirizzare, coordinare e sovrintendere all’esercizio delle funzioni di valutazione assegnate a ciascuna amministrazione e di monitorare la corretta attuazione dei principi della riforma, ma nel rispetto della piena autonomia riconosciuta alle amministrazioni.”26

26_{Roberta Occhilupo, Lucia Rizzica “Incentivi e valutazione dei dirigenti pubblici in Italia”} Occasional Paper Banca D’Italia, 2016

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DODD-FRANK ACT E SAY ON PAY DEL 2010

La Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act ( di seguito Dodd- Frank Act) è un ampia riforma voluta da Barack Obama per regolare la finanza statunitense. A partire da fine 2007 il mercato finanziario americano ha registrato un forte crollo. In poco tempo la depressione finanziaria americana si è trasferita dapprima sul sistema finanziario globale per arrivare, l’anno seguente, all’economia reale. La normativa del mercato finanziario è risultata completamente inadeguata alla complessità empirica dei fatti e agli artefatti messi in campo dagli avidi intermediari finanziari. L’ampia normativa Dodd-Frank Act comprende 15 titoli e 541 articoli di legge per un totale di 849 pagine. L’obbiettivo del complesso apparato legislativo era di riformare l’intero mercato finanziario, come testimoniato dalla stessa dicitura della legge contenente Wall Street, la celebre via di New York dove si trova la borsa e i principali istituti finanziari del paese. La specifica norma che interessa la nostra prospettiva di analisi è quella che introduce il say on pay. “Questa regola obbliga dal 2011 le società quotate a tenere un voto consultivo sul compenso dei dirigenti almeno una volta ogni tre anni e prevede anche che ogni sei anni la società permetta agli azionisti di votare ogni quanti anni si debba avere il voto sul say on pay.”27 La legge prevede quindi minimi temporali per la revisione dei compensi dei dirigenti. La disposizione del say on pay è stata validata da delle direttive pubblicate dalla SEC nel 2011, che ne ha però limitato l’applicabilità a società che superano un determinato livello quantitativo di fatturato pari a 2 milioni di euro. La riforma ha aumentato il potere politico dei proxy advisors all’interno della governance delle big company. Se questo passaggio viene contestualizzato al periodo storico di forte crisi è facile immaginare come le società di consulenza di voto, espressione dei lavoratori e piccoli risparmiatori americani, siano diventate le ambasciatrici del sentimento di protesta della classe media americana, colpita duramente dalla crisi e stufa dei lauti compensi riconosciuti ai super manager americani. “Come atteso, gli autori trovano che gli attivisti, sia investitori istituzionali sia individuali, avviano queste campagne in società con elevati livelli di remunerazione

27_{Ettore Croci “Shareholder activism. Azionisti, investitori istituzionali e hedge fund ...” Ed.} Franco Angeli, 2011

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per i CEO, sia in termini assoluti, sia in termini di remunerazione in eccesso rispetto a quella prevista date le caratteristiche dell’impresa. Gli attivisti non sono quindi particolarmente sofisticati nello scegliere le società da colpire, come notano gli autori, questo può dipendere dal fatto che molti attivisti possono vedere elevati livelli di remunerazione dei CEO come eccessivi da un punto di vista sociale.”28 _{La conseguenza}

è stata che, come riportato dallo studio degli autori citati precedentemente, una parte delle proposte di remunerazione da parte delle proxy advisors è stata validata poi in assemblea e questo ha comportato una riduzione di una media del 38% delle remunerazioni dei manager interessati. Il fatto ha portato ad uno stravolgimento dei delicati equilibri di corporate governance in favore degli azionisti, soprattutto di minoranza.

2.2.1 Dipendenti pubblici: fasce di compenso e limiti di retribuzione 2016

La recente crisi economica ha spinto gli organi comunitari all’adozione di direttive mirate al contenimento del deficit, inducendo di conseguenza il legislatore nazionale a promuovere azioni di contenimento della spesa pubblica, la cd “spending review”. Tra le azioni e linee di intervento specifiche, alcune hanno riguardato il contenimento della spesa dei salari dei dipendenti pubblici. Tra questi ultimi particolare attenzione è stata rivolta al contenimento della remunerazione dei dirigenti pubblici. “In tema di remunerazione degli amministratori, la bozza del testo normativo oggetto di commento, ha ripreso integralmente le disposizioni sancite dalla legge di stabilità 2016 all’art. 1 comma 672. Quest’ultimo, di fatti, è intervenuto sul comma 1 dell’art. 23 bis del D.L. 201/2011, demandando la regolamentazione del compenso degli amministratori di società direttamente o indirettamente controllate da amministrazioni dello stato ad un decreto ministeriale da emanare entro il 30 aprile 2016 attraverso il quale “verranno definiti indicatori dimensionali quantitativi e qualitativi al fine di individuare fino a cinque fasce per la classificazione delle suddette società. Per ciascuna fascia è determinato, in proporzione, il limite dei compensi massimi al quale i

28_{Ettore Croci “Shareholder activism. Azionisti, investitori istituzionali e hedge fund ...” Ed.} Franco Angeli, 2011

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consigli di amministrazione di dette società devono fare riferimento, secondo criteri oggettivi e trasparenti, per la determinazione del trattamento economico annuo onnicomprensivo da corrispondere agli amministratori, ai dirigenti e ai dipendenti, che non potrà comunque eccedere il limite massimo di euro 240.000 annui al lordo dei contributi previdenziali e assistenziali e degli oneri fiscali a carico del beneficiario, tenuto conto anche dei compensi corrisposti da altre pubbliche amministrazioni.”29 _La bozza del nuovo testo unico presenta limiti di compenso di 240.000 euro per i dirigenti pubblici. Tale tetto però non va a colpire le figure professionali diverse dai dirigenti. A titolo di esempio l’avvocatura dello Stato, principale consulente giuridico del governo, ha dichiarato la non applicabilità del tetto dei 240 mila euro lordi annui per gli artisti della Rai. La bozza del nuovo testo unico ha inoltre aggiunto l’ulteriore previsione, non contemplata dalla legge di stabilità 2016, secondo la quale il decreto ministeriale dovrà altresì stabilire i criteri di determinazione della parte variabile della remunerazione, commisurata ai risultati di bilancio raggiunti dalla società nel corso dell’esercizio precedente. “Il punto chiave si incontra all’articolo 8, comma 2 del decreto, che fissa due principi: le voci variabili devono rappresentare almeno la metà dello stipendio complessivo, al netto di anzianità ed eventuali incarichi aggiuntivi, e il 30% va collegato ai «risultati». Nel caso dei dirigenti generali, cioè quelli che si trovano nelle caselle più alte della gerarchia pubblica, la quota variabile deve salire fino al 60% del totale, e quella legata ai risultati non può fermarsi sotto il 40 per cento”30