La riforma della burocrazia centrale

Quanto iniziato da Mahmud in quest‟ambito fu senz‟altro approfondito e mandato avanti durante l‟era delle Tanzimat, nel corso della quale assistiamo infatti a una crescente organizzazione e specializzazione dell‟amministrazione centrale, sul modello delle burocrazie europee. Non solo vennero a crearsi nuovi ministeri oltre a quelli istituiti da Mahmud e le loro funzioni furono ulteriormente specificate, ma ad essi furono anche, nella maggior parte dei casi, affiancati degli organi consultivi e delle commissioni, incaricati di fornire un supporto nell‟elaborazione di nuovi provvedimenti o progetti di legge, nell‟ambito di competenza spettante a ciascun ministero62.

Al centro del processo di riforma, anche se più come soggetto attivo dello stesso che non come suo oggetto, si trovò indubbiamente il Ministero degli Esteri, nel quale, come visto, prestarono servizio per periodi più o meno brevi i principali uomini delle

Tanzimat, e dove, del resto, risiedevano le competenze (conoscenza delle lingue e delle

società europee in primis) necessarie al processo di riforma stesso. Il Ministero degli Esteri venne infatti ad occuparsi, in questo periodo, di sempre più materie non propriamente di sua pertinenza, come le riforme della legislazione interna e la regolamentazione dello status dei non musulmani, dovendo per questo dividersi in due macro sezioni al suo interno (una più propriamente riservata agli affari esteri, mentre una consistente, quanto a funzioni, nell‟antico Consiglio Imperiale, divan, e dedita dunque alle questioni interne)63.

Quanto agli organi, o consigli, consultivi (meclis) cui si accennava in precedenza, molti di essi, nati come strutture composte da esperti ai fini di consigliare i ministeri sulle politiche generali da tenere o su eventuali proposte legislative, evolsero spesso in ministeri veri e propri (come accadde ad esempio per i ministeri del Commercio e

62 _{E.J. Zürcher, Storia della Turchia…, cit., pp. 70-71.} 63

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dell‟Istruzione, sorti rispettivamente dal Consiglio per l‟Agricoltura e l‟Industria e da quello per l‟Educazione)64

. Tra di essi rivestì un ruolo di primaria importanza il Consiglio Supremo per i Regolamenti Giudiziari (Meclis-i Vala-yı Ahkam-ı Adliye), già istituito da Mahmud nel 1838. Inizialmente affiancato da un Consiglio Consultivo della Porta, l‟Editto di Gülhane ne fece l‟organo principe in tema di formulazione e discussione di nuove leggi65, incaricato di codificare quanto proclamato dall‟editto stesso66, ed esso svolgeva inoltre la funzione giudiziaria di corte di appello per l‟ambito amministrativo. Sebbene nella sua funzione di organo consultivo e semi-legislativo il Consiglio fosse regolato da una sorta di procedura parlamentare, per cui le decisioni al suo interno erano prese tramite un voto di maggioranza e il sultano prometteva di approvare le sue deliberazioni, questo, e gli organi ad esso analoghi, erano ben lontani dal rappresentare dei parlamenti in embrione67. Ciò è dimostrato, ad esempio, dalla composizione del Consiglio stesso, formato da dignitari non elettivi delle più alte gerarchie civili e religiose e dunque non rappresentativi della stragrande maggioranza della popolazione; nonché dai limitati poteri di controllo che esso esercitava sia sul governo che sul sultano, al quale spettava comunque l‟ultima parola su ogni progetto di legge68.

La notevole mole di lavoro e la molteplicità di funzioni spettanti al Consiglio finirono però nel tempo per ostacolarne l‟attività, che infatti subì un brusco rallentamento negli anni a ridosso della Guerra di Crimea (1853-1856), del quale risentì di conseguenza anche il processo di riforma. Nel 1854 questo spinse i riformatori, soprattutto della seconda generazione, come Ali e Fuad, sostenitori di un riformismo più rapido e sostenuto, a suddividere le diverse funzioni del Consiglio tra due organi distinti: al vecchio organo rimanevano le funzioni giudiziarie, mentre quelle legislative, e dunque

64 _{Ivi, p. 74.}

65 _{Occorre sottolineare, tuttavia, che la funzione legislativa affidata a questi organi era pur sempre}

attenuata dalla necessità della sanzione imperiale. Questa infatti era da apporre a ogni nuova legge affinché potesse entrare in vigore, e rimaneva pur sempre una prerogativa del sultano, anche se, come riporta Davison, questi dichiarava che l‟avrebbe accordata a «tutte le misure approvate attraverso un voto di maggioranza». R.H. Davison, Reform in the Ottoman Empire 1856-1876, New York, Gordian, 1973 [1963], p. 41.

66

E. Onulduran, Political development and political parties in Turkey, Ankara, Ankara University Press, 1974, p. 31.

67 _{E.J. Zürcher, Storia della Turchia…, cit., p. 71.}

68 _{J. Starr, Law as Metaphor: From Islamic Courts to the Palace of Justice, Albany, State University of}

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attinenti alle riforme, sarebbero spettate a un nuovo ente, detto Supremo Consiglio delle

Tanzimat (Meclis-i Ali-i Tanzimat)69.

L‟esistenza parallela dei due organi non diede però i frutti sperati, generando anzi spesso conflitti di competenza, cosicché nel 1860 fu deciso di riunirli nuovamente in un unico Consiglio Supremo per i Regolamenti Giudiziari, stavolta diviso al suo interno in tre sottosezioni (una per la legislazione, una per le investigazioni amministrative e una che fungesse da corte d‟appello). Il lavoro del Consiglio, tuttavia, non faceva che aumentare e, sotto le pressioni delle potenze europee per un‟ulteriore riforma a livello centrale, nel 1868 questo fu nuovamente diviso in un organo più propriamente giudiziario, il Divan-ı Ahkam-ı Adliye, ed in uno legislativo, il Consiglio di Stato (Şura-

yı Devlet)70

. Mentre il primo, guidato dal riformatore Ahmed Cevdet Paşa, divenne la corte d‟appello suprema (e successivamente il vero e proprio Ministero della Giustizia) per le nuove corti secolari nizamiye, istituite proprio durante le Tanzimat e che vedremo in seguito, il Consiglio di Stato, posto sotto la guida di un altro uomo di spicco del secondo ventennio riformatore, Midhat Paşa, manteneva le funzioni attinenti alla preparazione e codificazione dei progetti legislativi e deteneva il potere di controllo e investigazione rispetto alle questioni amministrative71. La novità maggiore relativa ad esso sta nel fatto che, per la prima volta, si costituiva un organo in cui erano rappresentati i maggiori interessi dell‟impero, dato che, sebbene non eletti, i suoi membri erano sia musulmani che cristiani, scelti ad opera del Consiglio dei Ministri tra le liste fornite dai governatori provinciali72.