Da tempo, il tema dell’organizzazione interna degli uffici di procura e, in particolare, il delicato rapporto tra procuratore della Repubblica e sostituti procuratori, solleva questioni di rilievo che coinvolgono non solo l’assetto ordinamentale ma anche, e soprattutto, il complesso bilanciamento tra contrapposti interessi di rilevanza costituzionale: da un lato, l’esigenza di garantire l’autonomia e l’indipendenza al singolo magistrato, il quale, per impiegare le parole della Corte costituzionale, è, al pari del giudice, soggetto soltanto alla legge201; dall’altro la necessità che l’ufficio del pubblico ministero sia informato al principio di buon andamento della pubblica amministrazione, “specialmente in ordine alle funzioni di iniziativa e di impulso del procedimento penale, con effetti diretti sulla durata ragionevole del processo”202.
In particolare, l’organizzazione interna dell’ufficio del pubblico ministero ha risentito, in maniera non sempre lineare, “di quelle istanze tese a valorizzare l’indipendenza e l’autonomia del magistrato requirente, senza il cui effettivo riconoscimento non possono essere salvaguardati appieno i principi costituzionali di uguaglianza, legalità e obbligatorietà dell’azione penale”203.
Mancando l’attuazione del VII disposizione transitoria Cost., che prevedeva l’adeguamento della legge di ordinamento giudiziario ai precetti costituzionali204, la struttura degli uffici di procura per i primi decenni dell’età repubblicana rimase
201 Il riferimento è alla già commentata sentenza della Corte costituzionale n. 88 del 1991 (cap. I, par. 4.1.).
202 F. CALLARI, L’assetto organizzativo dell’ufficio della procura della Repubblica: verso nuovi equilibri sistematici, in Cassazione penale, 2017, n. 1, p. 423.
203 Ibidem.
204 Per una più ampia ricostruzione si veda A.PIZZORUSSO,Considerazioni generali, in Il Foro italiano,
2006, n. 3, V, pp. 2-3. Cfr. L.ELIA,La riforma dell’ordinamento giudiziario: brevi considerazioni di un costituzionalista, in Questione giustizia, 2004, n. 4, pp. 625-626.
informata al medesimo criterio vigente durante il regime fascista. L’ordinamento giudiziario definito dal r.d. 30 gennaio 1941 n. 12205 stabiliva infatti che, in un sistema in cui il pubblico ministero era longa manus del Ministro della giustizia, gli uffici di procura fossero informati ad una rigida gerarchia interna.
L’art. 70 della legge sull’ordinamento giudiziario, nella sua versione originaria206, prevedeva che i procuratori generali e i procuratori della Repubblica esercitassero le loro funzioni personalmente o per mezzo di dipendenti magistrati addetti ai rispettivi uffici207; era dunque facilmente intuibile che i rapporti tra procuratore della Repubblica e sostituti procuratori fossero regolati da principi strettamente gerarchici208. Così argomentando, è agevole comprendere come il dirigente dell’ufficio fosse direttamente investito di tutti gli affari compresi nella competenza dell’ufficio, decidendo discrezionalmente se occuparsene direttamente oppure designare un altro magistrato dell’ufficio209.
Tale normativa conobbe modifiche organiche210 soltanto con l’approvazione del codice di procedura penale del 1988211, muovendosi verso la destrutturazione della
205 R.CHIEPPA,Un’occasione utile da non sciupare per ripensare alla riforma dell’ordinamento, in Guida al diritto, 2004, n. 2, p. 11, definisce l’ordinamento del 1941 come un colabrodo, caratterizzato
da una serie di norme non più applicabili o divenute lacunose.
206 Sul punto si veda, ex multis, D.CARCANO,Rapporti tra procuratore della Repubblica e sostituto designato per la trattazione del procedimento, in Cassazione penale, 1993, n. 3, p. 532 e ss.
207 “Soltanto il dirigente poteva dirsi «teoricamente investito di tutti gli affari compresi nella
competenza dell’ufficio», essendo in sua facoltà espletarli personalmente oppure affidarne la trattazione ad uno degli altri magistrati dell’ufficio”; così in AA.VV., Per un nuovo ordinamento giudiziario, Passigli, Firenze, 2006, p. 151.
208 Cfr. A.PIZZORUSSO,voceOrgani giudiziari, in Enciclopedia del diritto, XXXI, 1981, p. 83 e ss. L.
PRIMICERIO,Il sostituto procuratore della Repubblica tra indipendenza e gerarchia, Giappichelli,
Torino, p. 57, mette in luce come la norma in esame, “per come formulata alla luce dei principi
costituzionali, non è stata ritenuta nel tempo, anche per l’interpretazione costituzionalmente orientata che ne è stata data, idonea a giustificare comportamenti arbitrari o immotivati dei dirigenti degli uffici di Procura”.
209 Secondo V. ZAGREBELSKY,Indipendenza del pubblico ministero ed obbligatorietà dell’azione penale, cit., p. 26 e ss., una simile struttura gerarchica finiva col deporre a favore dell’inerzia dell’azione
penale. Infatti, finché il dirigente dell’ufficio voleva agire, non sorgeva alcun problema, invece, se non intendeva procedere, era la sua volontà, in ultima istanza, a prevalere sulla volontà di tutti gli altri sostituti.
210 A.PIZZORUSSO,Considerazioni generali, cit., p. 3.
211 Fin dagli anni ’70 si fece strada l’idea che fosse necessario superare quella rigida gerarchizzazione che informava l’ufficio del pubblico ministero per far fronte “all’idea innovativa di una
“personalizzazione” della funzione dell’ufficio requirente, sulla base della convinzione per cui la diffusione del potere di esercizio dell’azione penale in capo ai singoli magistrati della pubblica accusa
[…] fosse in grado di dare più completa attuazione al principio di obbligatorietà dell’azione penale e
di uguaglianza” (F.CALLARI,L’assetto organizzativo dell’ufficio della procura della Repubblica: verso nuovi equilibri sistematici, cit., p. 424). Cfr. anche G.NEPPI MODONA,Art. 102 e 107, 4° comma, cit.,
gerarchia degli uffici del pubblico ministero212. Con l’art. 20 del d.p.r. 22 settembre 1988 n. 449, in un più ampio contesto di adeguamento della legge di ordinamento giudiziario al nuovo assetto del processo penale213, venne novellato anche l’art. 70 della legge sull’ordinamento giudiziario (nel suo terzo comma) prevedendo che: «I titolari degli uffici del pubblico ministero dirigono l’ufficio cui sono preposti, ne organizzano l’attività ed esercitano personalmente le funzioni attribuite al pubblico ministero dal codice di procedura penale e dalle altre leggi, quando non designino altri magistrati addetti all’ufficio». Dal dato letterale della norma emergono almeno due elementi: i magistrati diversi dal procuratore della Repubblica non sono più dipendenti da quest’ultimo; il termine “delega” è scomparso per far posto a quello di “designazione”, che attribuisce al designato un potere ed una competenza propri214. A differenza della delega, in cui “l’autorità delegante non si priva dei propri poteri in ordine all’attività che […] viene delegata”215, la designazione presenta indubbiamente caratteri di maggiore stabilità, in quanto operante come attribuzione di una semplice competenza funzionale in ordine al singolo procedimento216. In questo quadro, il titolare dell’ufficio, a cui il nuovo art. 70 della legge sull’ordinamento giudiziario attribuisce la direzione dell’ufficio e l’organizzazione dell’attività, si deve adoperare
Per completezza, è bene ricordare che il codice di procedura penale dell’88 ha rivoluzionato completamente la figura del pubblico ministero, che diventa “motore del processo penale in una
posizione di parità rispetto alle altre parti. Titolare dell’azione penale, sostenitore dell’accusa in giudizio ma prima e soprattutto titolare delle indagini […], costruttore dell’impianto accusatorio che non è ancora prova, ma che è destinato a diventarlo in giudizio, nel confronto delle diverse prospettive”
(F.MINISCI,C.CURRELI,Il pubblico ministero. Compiti e poteri nelle indagini e nel processo, Giuffrè,
Milano, 2011, p. 5).
212 Sul punto, più ampiamente, si veda C. SALAZAR,L’organizzazione interna delle procure e la separazione delle carriere, cit., p. 192. Cfr. N. PIGNATELLI, L’indipendenza interna del P.M. e l’organizzazione degli uffici requirenti, cit., p. 201 e ss.
213 Sul punto si veda, ex multis, L. PRIMICERIO, Il sostituto procuratore della Repubblica tra indipendenza e gerarchia, cit., p. 104 e ss.
214 M.NARDOZZA,Indipendenza o gerarchia negli uffici del pubblico ministero?, in Giustizia civile,
1994, n. 3, p. 832.
215 Ibidem.
216 F.CORDERO,Procedura penale, cit., p. 210. Secondo F.CALLARI,L’assetto organizzativo dell’ufficio della procura della Repubblica: verso nuovi equilibri sistematici, cit., p. 425, “il sostituto, con l’atto di designazione, non acquistava un potere nuovo, che prima non aveva, piuttosto diventava abilitato ad esercitare una funzione che già gli spettava in quanto membro dell’ufficio globalmente competente, al cui funzionamento e organizzazione sovrintendeva il dirigente”.
affinché non si verifichino comportamenti contraddittori o scoordinati217, senza tuttavia sfociare in atti di imperio nei confronti dei magistrati addetti218.
Tale previsione deve essere poi messa in correlazione con l’art. 53 c.p.p.219, che assicura la piena autonomia del pubblico ministero in udienza; “il magistrato che esercita le funzioni di pubblico ministero deve, in sostanza, poter improntare liberamente la determinazione della propria condotta processuale, nel contraddittorio con la difesa, senza che possano in tale fase manifestarsi interferenze o pressioni da parte del procuratore designante”220. È proprio dal combinato disposto dell’art. 70 ord. giud. e dell’art. 53 c.p.p. che possono essere avanzate tesi tanto favorevoli quanto contrarie ad un innovamento sostanziale dell’ordinamento tendente alla personalizzazione delle funzioni requirenti.
I maggiori problemi, infatti, sorgono con riferimento alla fase delle indagini preliminari221, posto che dal dato letterale emerge la piena autonomia del sostituto nell’udienza; una lettura in negativo della disposizione finirebbe col riconoscere un’autonomia non piena nelle fasi diverse dall’udienza, in primis nella fase delle indagini preliminari222. La Corte di cassazione, con sentenza n. 12339 del 18 novembre 1992, intervenne sul punto dubitando di una effettiva innovazione ordinamentale che avesse rivoluzionato la struttura delle procure nel segno del superamento dei rapporti gerarchici. In questo senso, il giudice di legittimità considerò le modifiche intervenute,
217 V.ZAGREBELSKY,Sull’assetto interno degli uffici del pubblico ministero, in Cassazione penale,
1993, n. 3, p. 719. In particolare, secondo l’A., “chi dirige ed organizza un ufficio esercita i poteri
necessari a raggiungere gli scopi propri dell’ufficio stesso. Sono quindi escluse interpretazioni riduttive della attività di direzione e di organizzazione”.
218 M.NARDOZZA,Indipendenza o gerarchia negli uffici del pubblico ministero?, cit., p. 833. Il titolare
dell’ufficio poteva dare solamente direttive di carattere generale, riferibili all’organizzazione dell’ufficio, e non di carattere particolare. Sul punto, anche la risoluzione del C.S.M. del 10 aprile 1996 affermava che le potestà direttive, da esercitarsi previo confronto con gli altri magistrati addetti all’ufficio, dovessero esprimere linee di indirizzo di carattere generale.
219 Art. 53 c.p.p.: «Nell’udienza, il magistrato del pubblico ministero esercita le sue funzioni con piena autonomia.
Il capo dell’ufficio provvede alla sostituzione del magistrato nei casi di grave impedimento, di rilevanti esigenze di servizio e in quelli previsti dall’articolo 36 comma 1 lettere a), b), d), e). Negli altri casi il magistrato può essere sostituito solo con il suo consenso.
Quando il capo dell’ufficio omette di provvedere alla sostituzione de magistrato nei casi previsti dall’articolo 36 comma 1 lettere a), b), d), e, il procuratore generale presso la corte di appello designa per l’udienza un magistrato appartenente al suo ufficio».
Per un’analisi più approfondita dell’art. 53 c.p.p. si veda V.ZAGREBELSKY,Sull’assetto interno degli uffici del pubblico ministero, cit., p. 716 e ss.
220 M.NARDOZZA,Indipendenza o gerarchia negli uffici del pubblico ministero?, cit., p. 830.
221 G.AMATO,I rapporti tra il procuratore della Repubblica e i sostituti, in Documenti giustizia, 1998,
n. 6, p. 994.
pur non sottovalutandole, rilevanti, ma non sostanziali; il sostituto procuratore certamente non sarebbe più stato un mero strumento del delegante, da lui dipendente, ma i connotati basilari dell’ufficio, ossia l’unità, l’indivisibilità e l’impersonalità (che postulano necessariamente un ordine gerarchico) sarebbero rimasti i medesimi. Secondo la Corte, l’art. 53 c.p.p. avrebbe testimoniato una duplice tendenza: “da un lato quella […] di tutela del prestigio e del decoro professionale del magistrato addetto, con funzioni di sostituto, all’ufficio del pubblico ministero, dall’altro l’implicita ammissione del permanere, nelle fasi predibattimentali, della menzionata esigenza di indirizzo unitario, comportante inevitabilmente una limitazione dell’autonomia dei sostituti rispetto all’impulso ed all’attività coordinatrice del preposto all’ufficio”223. in questo modo, sembra che la giurisprudenza di legittimità abbia avallato non l’interpretazione che valorizzava l’aggettivo “piena”, qualificante l’autonomia del magistrato in udienza, e per la quale nelle fasi diverse di sarebbe comunque dovuto riconoscere al pubblico ministero una autonomia parziale, bensì quella interpretazione che valorizzava il limine posto dalla norma all’ambito di operatività del divieto di sostituzione del magistrato224.