Riforma del sistema fiscale

Lo stato dell’attuale sistema fiscale delle municipalità cinesi è il risultato di due importanti riforme effettuate negli ultimi tre decenni.

La prima riforma fiscale è quella effettuata negli anni Ottanta, quando in seguito all’adozione delle riforme di apertura si introduceva un sistema di tassazione, per lo più differenziato, da applicare alle neoentrate imprese estere.

113 Al fine della nostra trattazione, tuttavia, risulta maggiormente interessante la riforma del 1994, la quale ebbe un maggiore impatto anche sul sistema cinese. Tale riforma instaurava una sorta di federalismo fiscale (fen shui zhi, 分税制), con l’obiettivo di migliorare il controllo sulle transazioni finanziare su tutti i livelli, in linea con la suddivisione dei poteri amministrativi in sezioni centrali e locali152_{. La riforma prevedeva due innovazioni}

principali, ciascuna delle quali richiese circa cinque anni per l’implementazione153_{. La}

prima fase (1994-98) prevedeva l’adozione di un sistema di tassazione suddiviso tra imposte centrali, locali e condivise, sotto il quale le agenzie centrali trattenevano la percentuale più elevata, mentre la restante parte veniva ripartita tra enti provinciali e sottoprovinciali. La seconda fase (1999-2003) stabiliva una struttura di allocazione delle risorse finanziarie dagli enti centrali a quelli locali al fine di permettere a questi ultimi di sovvenzionare i servizi di pubblica assistenza.

Uno dei principali problemi connessi con il presente sistema consiste nel fatto che, sebbene la maggior parte dei ricavi derivanti dalle imposizioni fiscali vada a finire nelle casse del governo centrale, i governi locali sono maggiormente responsabili per il finanziamento delle opere infrastrutturali e dei servizi di pubblica assistenza, quali l’educazione e l’assistenza sanitaria di base. Questo causa una diffusa carenza di risorse per coprire le spese registrata a livello locale.

Un’ulteriore criticità consiste nel fatto che, secondo la legge cinese, i governi locali non sono autorizzati ad emettere titoli di stato per il finanziamento delle proprie spese e tanto meno sono autorizzate a ricorrere a prestiti dalle banche commerciali, secondo quanto previsto dalla Budget Law154_{. Per aggirare quest’ultimo problema, i governi locali sono}

spesso ricorsi ad escamotage quali la creazione di “piattaforme finanziarie”, la cui

152 _{COSTA, Giovanna, “Il sistema fiscale cinese: caratteristiche e linee evolutive”, Mondo cinese, 116, luglio-}

settembre 2003

153 _{HOU, Yilin, Interpreting China’s Fiscal Reform and the 13th Five Year Plan targets, Washington, 2016} 154 _{Una versione in inglese della più recente Budget Law è disponibile al sito}

114 funzione è quella di sottoscrivere prestiti da istituzioni finanziare di ogni tipo per conto dei governi locali155_.

L’aumento dei debiti degli enti amministrativi locali e l’assenza di ulteriori forme di finanziamento hanno costretto i governi locali a ricorrere sempre più alla vendita dei diritti d’uso del suolo urbano come fonte di guadagno. Abbiamo visto nel precedente capitolo come questo fenomeno abbia contribuito in gran misura all’espansione urbana incontrollata e ad altri problemi di varia natura. Inoltre, abbiamo già sottolineato che un altro tipo di finanziamento per i governi locali consiste nell’attrarre investimenti fornendo esenzioni fiscali alle imprese.

Il governo cinese è consapevole dell’insostenibilità nel lungo periodo della situazione attuale, soprattutto considerando che con nel mutato contesto socioeconomico i governi su tutti i livelli saranno costretti ad investire ulteriore risorse a sostegno del processo di urbanizzazione, se si vogliono raggiungere gli obiettivi stanziati per il 2020. Espressione di questa nuova consapevolezza e del desiderio di dare vita a riforme migliorative è il libro del 2013 del Ministro delle Finanze Lou Jiwei, il quale identificava tre principali aree di riforme del sistema finanziario che sarebbero state necessarie in Cina156_{. Tra queste, un}

elemento principale era costituito dall’adeguamento del sistema di redistribuzione di risorse dal governo centrale a quelli locali e in particolare nell’allocazione di maggiori risorse da destinare al finanziamento dei servizi di pubblica assistenza.

Anche nel Tredicesimo piano quinquennale si legge l’impegno del governo cinese per la riforma del sistema fiscale e in particolare per una più adeguata distribuzione di risorse ai governi locali, la quale dovrà tenere conto delle responsabilità di ciascun governo e delle sue spese, in modo tale da proporzionare i finanziamenti alle spese da sostenere.

Un ulteriore impegno presente nel Tredicesimo piano quinquennale è volto ad una maggiore trasparenza nelle transazioni effettuate dai governi su tutti i livelli. È intenzione

155 _{HOU, Yilin, Interpreting China’s Fiscal Reform and the 13th Five Year Plan targets, Washington, 2016} 156 _{Si Veda LOU, Jiwei 楼继伟 Zhongguo zhengfujian caizheng guanxi zai sikao 中国政府间财政关系再思}

(Ulteriori considerazioni sulla finanza pubblica intergovernativa cinese), Pechino, Zhongguo caizheng jingji chubanshe, 2013

115 del governo mettere fine a tutte le forme di finanziamento illecito e allo stesso tempo compiere un’accurata analisi delle entrate e delle uscite nelle casse dei vari enti amministrativi, al fine di individuare quali fonti di incasso risultino efficienti e quali invece non lo siano e stipulare nuove misure per migliorare l’impianto fiscale. Chiara espressione di tale intenzione è il National Mid-Term Fiscal Plan (zhongqicaizheng guihua, 国 家中期财政规划), la cui adozione è stata annunciata dal Consiglio di Stato nel 2015 e seguita da un piano di implementazione a livello centrale emessa da Ministero delle Finanze157_{. Si considera che il piano verrà attuato dal 2017 e durerà tre anni. Uno dei}

principali obiettivi è il passaggio dall’utilizzo di bilanci annuali a bilanci semestrali, in modo tale da determinare in modo più dettagliato le componenti del gettito fiscale e stipulare delle politiche sulla base di previsioni scientifiche e sui mutamenti socioeconomici.

Anche il sopracitato white paper della Banca Mondiale e del Centro per la ricerca sullo sviluppo del Consiglio di Stato cinese ha suggerito una serie di aree che richiedono una riforma. Alla luce dei documenti citati fino ad ora e dei problemi di cui al precedente capitolo, si ritiene che siano necessarie le seguenti riforme:

 Riforma del gettito fiscale. È evidente che sia necessario stipulare un nuovo

programma di tassazione che preveda nuove fonti di introiti, soprattutto per i governi locali. È importante ridimensionare il ricorso all’offerta di agevolazioni alle imprese e alla conversione del suolo al fine di generare flussi di cassa positivi per le amministrazioni municipali e sostituirle con nuove pratiche. Ad esempio, si potrebbe rafforzare la tassazione sulle proprietà oppure, come già avviene a Shanghai, si potrebbe utilizzare la vendita all’asta delle targhe delle automobili, o ancora aumentare i prezzi dei servizi urbani quali la raccolta dei rifiuti, delle acque di scarico, fornitura di gas, acqua ed elettricità (ovviamente tenendo conto di un sistema di innalzamento dei prezzi che non escluda le fasce più deboli della popolazione dall’accesso a questi servizi). Un ulteriore tecnica potrebbe essere

116 estendere la tassazione delle imprese, con particolari sanzioni per le imprese maggiormente inquinanti o ad alto consumo energetico, o ancora un aumento dell’imposta sul valore aggiunto.

 Riforma del sistema di ripartizione del gettito fiscale. Come già previsto dal National

Mid-term Fiscal Plan, è necessaria una maggiore trasparenza per quanto riguarda le spese dei governi locali e per assicurarsi che tali spese avvengano per il miglioramento dei servizi pubblici e non per il finanziamento di progetti inefficienti o di scarsa utilità pubblica, al solo scopo di far figurare incrementi di produttività, che non si concretizzano in azioni utili per il miglioramento della società. A tal fine è anche indispensabile modificare le modalità di allocazione delle risorse tra i governi locali, basando la valutazione delle performance di questi ultimi non sulla base della loro capacità di generare incrementi del PIL, ma piuttosto sull’abilità nel dal luogo ad incrementi nel benessere della popolazione. In tal modo, le amministrazioni locali sarebbero incentivate ad abbandonare il sostegno a imprese o progetti inefficienti e ad una migliore distribuzione delle risorse. Infine, è auspicabile una modifica nella ripartizione del gettito fiscale tra province. Attualmente, il sistema prevede che le risorse derivanti dall’esazione delle imposte in una provincia vengano ridistribuite all’interno della provincia stessa e questo causa grandi disparità tra le diverse province e agevola fortemente le città sotto il diretto controllo del governo centrale, in quanto il loro introito è ovviamente superiore a quello delle aree meno sviluppate. L’istituzione di un sistema di ripartizione a livello interprovinciale permetterebbe invece una più equa distribuzione delle risorse, secondo quelle che sono le esigenze di sviluppo nazionale e creerebbe le basi per un migliore finanziamento delle aree che richiedono maggiori sforzi economici per la modernizzazione. Mediante l’adozione di questo sistema sarebbe anche più semplice uniformare sulla base di uno standard minimo di servizi di pubblica assistenza tutta la Cina, in quanto si riuscirebbe a finanziare adeguatamente ogni governo locale per la garanzia di questi servizi.

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 Istituzione di misure per la regolamentazione dei prestiti concessi ai governi locali. È

necessario un sistema che permetta ai governi locali di ottenere forme di prestito dalle banche, ma per farlo è indispensabile l’istituzione di un sistema che ne regoli strettamente le modalità e i limiti, in modo da evitare preventivamente la possibilità di inadempimento o eccessivo indebitamento.