Riforma del sistema dell’hukou

Il sistema dell’hukou rappresenta una delle principali barriere alla libera migrazione della popolazione cinese e il principale ostacolo all’integrazione dei migranti nelle aree urbane. Il governo cinese ha realizzato la situazione attuale e in particolare si è reso conto del fatto che le motivazioni che avevano portato all’introduzione del sistema (supervisione sulla distribuzione delle risorse, controllo della migrazione e monitoraggio di alcuni gruppi di persone) sono venute ad indebolirsi nel mutato scenario socioeconomico cinese. Pertanto, ha avviato una serie di modifiche al sistema stesso con lo scopo di allentare il controllo sugli spostamenti della popolazione e garantire loro un migliore accesso ai servizi.

In particolare, le riforme hanno avuto inizio a partire dalla fine degli anni Ottanta e l’obiettivo principale che il governo si era posto era quello di ridurre le restrizioni alla mobilità. Tra il 1997 e il 2001 sono state introdotte varie misure per incoraggiare selezionati gruppi di migranti a richiedere l’hukou urbano nelle città di piccole dimensioni.

Il passo più grande venne compiuto nel 2006, quando il Consiglio di Stato cinese promulgò una legge volta all’equo trattamento dei lavoratori migranti per quanto riguardava il loro accesso ai servizi di pubblica assistenza. Tutte le tasse che gravavano sui migranti, tra cui la tassa per residenza temporanea, le tasse di pianificazione familiare, le tasse di espansione urbana e la tassa per la gestione dei servizi, vennero abolite.

Più recentemente, nel 2011, è stata formulata una legge di riforma del sistema dell’hukou, che prevedeva un insieme di linee guida per la ristrutturazione del sistema amministrativo, con lo scopo di estendere la probabilità di ottenere la residenza urbana. Nelle città di minori dimensioni i migranti possono richiedere il certificato di residenza locale permanente per sé stessi e i propri familiari, se hanno un lavoro legalmente riconosciuto e stabile e una residenza fissa. I requisiti per la richiesta di modifica all’hukou diventano più articolati al crescere delle dimensioni delle città: per le città a livello di prefettura i migranti possono richiedere il cambiamento di residenza se possiedono un lavoro stabile

110 della durata di tre anni, possiedono una residenza fissa e hanno contribuito per un certo numero di anni al sistema di assicurazione sociale, mentre requisiti ancora più selettivi sono richiesti per le municipalità che si trovano sotto diretta amministrazione centrale.

Non è difficile notare che le modifiche effettuate prevedono delle agevolazioni che riguardano strettamente l’ottenimento dello status di abitante urbano solo all’interno delle città di minori dimensioni. Infatti, il governo continua a servirsi del sistema dell’hukou per controllare la migrazione della popolazione e tentare di indirizzarla verso le città più piccole. È infatti evidente che la capacità di assorbimento di popolazione delle megacittà cinesi sta scemando nel corso del tempo, di conseguenza il governo è disposto a concedere un paritario accesso ai servizi esclusivamente nelle città di secondo livello, al fine di invogliare gli abitanti rurali a trasferirsi in queste zone. Chiara espressione di questo progetto è il fatto che all’interno del Dodicesimo piano quinquennale (2011-2015) siano state inserite delle aree prioritarie di sviluppo urbano e si sottolinei in particolare la necessità di concentrare lo sviluppo delle città secondarie, con lo scopo di creare agglomerazioni urbane in cui, attraverso un’efficiente connessione e comunicazione, le città più piccole godranno della vicinanza a quelle più grandi149_{. Sempre all’interno dello}

stesso piano viene anche sottolineata la necessità di controllare la popolazione nelle città maggiori e incentivare la migrazione verso quelle minori attraverso la creazione di una rete di servizi di alta qualità e di facile accesso diffusa su tutto il territorio nazionale. Proposte simili si trovano anche all’interno del Tredicesimo piano quinquennale, nel quale si aggiunge anche l’impegno del governo a alleggerire ulteriormente le restrizioni imposte dall’hukou.

Nonostante grandi passi siano stati fatti nella riforma del sistema dell’hukou, lo stesso Consiglio di Stato ha ammesso che è necessario effettuare ulteriori modifiche per garantire la tutela dei lavoratori migranti e assicurare loro una maggiore integrazione, mobilità e migliori condizioni di vita. Il miglioramento del sistema dell’hukou permetterebbe di abolire le disparità tra abitanti urbani e migranti, ma anche la disparità di reddito tra

149_{Delegation of European Union in China, “Full translation of Five Year Plan 2011-2015”, 2011,}

http://www.britishchamber.cn/content/chinas-twelfth-five-year-plan-2011-2015-full-english-version, 1 aprile 2016

111 lavoratori urbani e rurali. Infatti, un’agevolazione della migrazione causerebbe l’eliminazione del surplus di manodopera nelle aree rurali e di conseguenza un aumento delle retribuzioni dei contadini, causando così una riduzione del rapporto tra redditi urbani e redditi rurali. Tenendo conto delle conseguenze di un adattamento del sistema dell’hukou e dei problemi ad esso collegati, il Consiglio di Stato e la Banca Mondiale hanno riconosciuto le seguenti priorità di riforma150_:

 Passaggio ad un sistema di registrazione basato sulla residenza e non sulla nascita. Il

principale mutamento necessario all’attuale sistema consiste nel modificare la base su cui si effettua la registrazione, ovvero rendere possibile la modifica del proprio status di pari passo con la modifica del luogo di residenza. In questo modo, un abitante rurale trasferitosi in città potrebbe facilmente modificare il proprio status e di conseguenza avere accesso a tutti i servizi di pubblica assistenza nelle città. È chiaro che un passaggio a tale tipo di sistema richiede una forte regolamentazione da parte del governo centrale che deve emanare linee guida per l’implementazione del nuovo sistema a livello locale. I governi locali dovranno poi definire un iter di adattamento delle strutture per rendere possibile l’accesso ad un numero sempre più elevato di cittadini. Ovviamente, nella prima fase della riforma non sarà possibile assicurare un accesso universale a tutti i servizi (per mancanza di fondi o strutture adeguate), tuttavia sarà fondamentale offrire accesso universale ai servizi indispensabili. Inoltre, le città dovranno smettere di cercare di attirare residenti che posseggono un alto reddito offrendo loro un agevolato accesso a servizi di migliore qualità, mentre dovranno invece impegnarsi a fornire assistenza pubblica di base ad una fascia di popolazione sempre più ampia.

 Migliorare l’accesso ai servizi dei migranti nelle aree urbane. Attualmente, il pacchetto di

servizi sociali offerti ai residenti urbani include nove anni di istruzione obbligatoria gratuita, accesso i servizi di assistenza sanitaria di base, assistenza medica e pensionistica per lavoratori e residenti e un sistema di incentivi immobiliari151_.

150 _{World Bank and the Development Research Center of the State Council, P. R. China, Urban China:}

Toward Efficient, Inclusive, and Sustainable Urbanization, Washington, DC, World Bank, 2014

112 Sarebbe opportuno assicurare anche ai migranti un uguale programma di assistenza pubblica, attraverso uno sviluppo graduale dell’intero sistema. Per esempio, l’accesso all’istruzione obbligatoria è già basato sulla residenza, tuttavia si potrebbero eliminare le altre barriere che impediscono l’iscrizione dei figli dei migranti nelle scuole urbane e agevolare anche la loro iscrizione alle scuole private attraverso in programma di sussidi fiscali. Per garantire un equo accesso all’assistenza sanitaria sarebbe invece opportuno migliorare la possibilità di rientrare all’interno di programmi di agevolazioni in materia di salute pubblica e di assistenza medica di base, così come allargare le possibilità per i migranti di stipulare un’assicurazione sanitaria, spingendo le compagnie assicurative ad abbassare i requisiti necessari. Per quanto riguarda il sistema pensionistico, sarebbe invece opportuno inserire anche i lavoratori migranti all’interno dei programmi stipulati dal governo per gli abitanti urbani. Infine è necessario migliorare l’accesso dei migranti al mercato immobiliare, dando vita a riforme che mirino alla creazione di un mercato immobiliare per clienti a basso reddito.

 Migliorare l’accesso ai servizi in tutta la Cina. È importante migliorare la qualità dei

servizi di pubblica assistenza anche nelle aree rurali, pertanto il governo nazionale dovrebbe individuare un pacchetto di servizi di base garantiti a tutta la popolazione cinese. L’introduzione di questi standard minimi di assistenza sociale contribuirebbero anche a ridurre la migrazione di quelle persone che si trasferiscono solo per cercare accesso a servizi di qualità superiore, piuttosto che per accedere a migliori condizioni lavorative.