A partire dai primi anni ‘80 la Cina gradualmente attuò una serie di riforme e programmi di decentralizzazione fiscale ed amministrativa. Il periodo di riforme investì anche il sistema dello hukou, che da questo momento in poi cambiò radicalmente la propria funzione adattandosi alle nuove regole del gioco neoliberista.
Secondo la dottrina maoista, i braccianti agricoli dovevano “lasciare le terre ma non la terra natìa, entrare in fabbrica senza entrare veramente nella città”. Con il socialismo di mercato si verificò un ribaltamento di direttive: i braccianti agricoli furono chiamati a “lasciare le terre ed anche la terra natale, ad entrare in fabbrica entrando anche in città.”30
L’obbiettivo che la nuova linea politica di Deng Xiaoping intende raggiungere tuttavia, non è certo una maggiore autodeterminazione sociale, bensì, ancora una volta, un maggiore controllo sui cittadini e sui loro spostamenti. Durante i rapidi cambiamenti degli anni ‘80, l’efficacia del sistema hukou fu sempre più compromessa:
The rural collectives were dismantled, loosening the peasants’ ties to the villages and at the same time bringing into the open the problem of under-employment, which had been concealed by collective labour. The termination of the political campaigns and the general liberalization of urban life in China made it harder for the police to monitor and control temporary migration. Most goods, including grain, became available without coupons. Population mobility greatly increased and tens of millions of peasants took up urban jobs for which no urban hukou holders could be found. The migratory pressures caused by the large welfare gap between city and countryside were further increased by 30 Perini G.(a cura di), L’ondata dei ‘mingong’: migrazioni interne e rivoluzione urbana, pp. 82-86, in FuzzyNet,
the new stress on Special Economic Zones, Open Cities and high-tech development zones, which attracted the lion’s share of available investment funds. At the same time, regional variation in economic development became more pronounced as the reforms tended to be more successful in the coastal areas than in the interior.31
Tutti questi cambiamenti rischiarono di rendere il sistema di registrazione tradizionale antiquato, inefficace nel controllare la mobilità delle persone e allo stesso tempo improduttivo in quanto rischiava di ostacolare la piena attuazione delle nuove politiche market oriented. Per evitare che la popolazione urbana aumentasse troppo rapidamente, le autorità introdussero una serie di normative sperimentali e graduali in modo da aggiornare il sistema di registrazione per renderlo efficace nel nuovo assetto economico appena costituito. In un periodo di rigoroso controllo per quanto riguarda l’assunzione di personale, soprattutto quello edile32, le imprese urbane si trovarono, nei primi anni ‘80, in grandi difficoltà per quanto riguarda la gestione delle nuove assunzioni essenzialmente perché i migranti rurali erano esclusi dalla registrazione urbana. Questa situazione durò fino al 1984, momento in cui le imprese edili furono incoraggiate ad assumere, nonostante non avessero il permesso abitativo, i rural contract workers, al fine di “aumentare la produttività e l’efficienza economica”, riducendo in questa maniera il numero dei lavoratori stabili.
This change in attitude is not just the result of recruitment problems, but must be seen against the background of government efforts to ‘break the iron rice bowl’ by introducing a system of labour contracts to replace the guaranteed lifetime employment.33
Il Consiglio di Stato, poco dopo l’attuazione pratica della direttiva, esaminò una serie di riforme nelle quali si fece esplicito riferimento ai contratti rurali e ai permessi di lavoro temporaneo, sintomo di una certa urgenza da parte del legislatore nel colmare i vuoti normativi relativi alla questione.
31 Mallee H., China’s Household Registration System under Reform, Development and Change, Vol. 26 ,1995, p. 21. 32 Per un approfondimento sull’edilizia e sul sistema del subappalto nell’era delle riforme vedere Pun N., Lu H., Una
cultura della violenza. Il sistema del subappalto nell’edilizia, pp. 121-143, in Pun N., Cina. La società armoniosa. Sfruttamento e resistenza degli operai migranti, Jaca Book, 2012.
The government thus recognizes the presence of peasant workers in urban areas; as long as the peasants retain their rural registration and thus cannot claim the costly urban privileges, the government seeks to retain control over the process by laying down detailed rules on administrative procedures, areas from which workers are hired, qualifications needed, wages and fringe benefits, and supply of grain. Thus, while the government continues to apply the brakes to rural-to-urban transfer of registration, it acknowledges the need for increased participation of rural workers in urban labour markets, and uses the contract system to keep the process within certain limits. Although this is a first step in the direction of direct competition, it is still a far cry from a free labour market, as most sectors are still closed to peasant workers and in practice the market remains highly segmented.34
Il Consiglio decretò l’appartenenza dei rural contract workers al gruppo dei residenti temporanei ma, in seguito all’aumento di questi ultimi durante tutti gli anni ‘80, fu impellente la necessità di modificare le Regulations del 1958, ormai obsolete ed inefficaci in una prospettiva orientata all’economia di mercato.
As this floating population grew rapidly during the 1980s the 1958 Regulations which stipulated that temporary residence of more than three days must be reported and that stays of over three months must be approved by the police, soon proved hard to enforce.35
Nel 1985, in seguito a sperimentazioni locali, il Ministro della Pubblica Sicurezza promulgò le nuove Regulations in merito alla residenza temporanea, introducendo due nuove categorie di residenze temporanee. La prima comprendeva migranti impegnati in attività economiche ai quali venne concesso un permesso denominato jizhuzhen. Alla seconda categoria invece appartenevano tutte quelle persone che si spostavano per ragioni non legate all’impiego e alle quali venne rilasciato un altro tipo di permesso temporaneo, il zanzhuzheng. Le amministrazioni locali di molte città iniziarono ad imporre ai titolari del jizhuzhen una tassa destinata a coprire l’utilizzo di strutture pubbliche, sottraendo infine alla polizia il compito di valutare le condizioni per il rinnovo di tali permessi temporanei. 34 Mallee H., China’s Household Registration System under Reform, pp. 12-13.
Sarebbe stato sufficiente infatti un semplice pagamento per mantenere lo status di residente temporaneo, e così i controlli diminuirono drasticamente.
Questo fu il meccanismo che portò all’incremento delle registrazioni nelle grandi città, mentre per quanto riguarda le città di dimensioni inferiori, esonerate secondo il precedente regolamento dall’obbligo di registrazione in caso di residenza temporanea, dovettero adeguarsi alla nuova procedura. Altra novità importante introdotta dalla normativa del ‘85 riguardò le abitazioni: mentre in precedenza ai residenti temporanei era proibito affittare appartamenti, nel 1985 tale divieto venne abolito portando allo sviluppo di un mercato immobiliare competitivo per quanto riguarda sistemazioni economiche in aree peri-urbane. Un’altra iniziativa intrapresa dal governo nella prima metà degli anni ‘80 riguardò la creazione di un nuovo modello di registrazione abitativa, il cosiddetto urban hukou with self-supplied grain (zili kouliang chengzhen hukou), con il quale venne reciso per la prima volta il legame automatico fra registrazione urbana e approvvigionamento cerealicolo fornito dallo Stato a prezzi irrisori. Inizialmente introdotto in via sperimentale, dal 1984 fu adottato come normativa ufficiale in molte città cinesi.
The regulations allowed peasants with jobs in non-agricultural occupations in small towns and with proper housing in town, to obtain an urban registration. The difference with the regular urban registration was that these peasants did not qualify for state grain, but could obtain grain at higher prices at the grain shops. Thus, three important elements of urban status - arranged work, housing and food supply - were denied to the holders of this new hukou. These new town inhabitants were to have the same rights and duties as the other townsmen, including participation in street organizations and committees. For peasants to make use of this opportunity and transfer their registration to a town, they are required to relinquish their contracted land in their place of origin. However, the possibility has been kept open that they will one day return to their old village and, in that case, they cannot be refused renewed registration there.36
L’impressione iniziale fu quella di una risposta positiva e massiccia dei contadini nei confronti del nuovo modello: nello Henan, nel 1984 100.000 contadini accettarono il cambio di residenza trasferendosi nelle aree urbane, la stessa tendenza fu riscontrata nel Zhejiang, dove mezzo milione di agricoltori ottenne la residenza cittadina.
Alla fine del 1988 ne furono catalogati circa 4,6 milioni nel registro delle residenze urbane, nonostante l’82% del totale fosse concentrato in sole cinque province: Zhejiang, Anhui, Hubei, Guangdon e Sichuan. Ma dopo solo un paio d’anni il ritmo delle registrazioni diminuì e ciò fu da ricondurre a diversi fattori. Primo fra tutti, la scarsità di approvvigionamenti alimentari che tornò a farsi acuta nelle aree urbane. I nuovi residenti furono costretti a fare affidamento sull’assistenza dei parenti rimasti nei villaggi d’origine, affinché li aiutassero a sopravvivere, e si trovarono contestualmente in forte difficoltà nell’onorare l’impegno di cedere allo Stato le terre di cui erano proprietari prima di partire per le città. Anche l’obbligo di acquistare una casa in città ostacolò il successo della riforma: a causa degli alti prezzi e dell’incertezza della durata della nuova riforma, molti contadini continuarono a vivere nelle proprie vecchie abitazioni a maggior ragione se prossime alla zona urbana. Questi elementi, uniti alle discriminazioni cui i nuovi residenti urbani erano abitualmente soggetti, resero il nuovo modello di hukou impraticabile e già cinque anni dopo la sua approvazione gli uffici delegati a recepire le richieste di urban hukou with self-supplied grain37 erano deserti.
Le riforme che avevano in oggetto la residenza temporanea e il modello di hukou indipendente dalla razione alimentare, furono solo due fra le tante proposte approvate o messe in pratica in via sperimentale nel decennio del 1980 sull’onda della nuova politica di decentralizzazione. A livello nazionale, la discussione sulle modifiche da apportare all’ormai obsoleta versione tradizionale dello hukou si protrasse fino alla metà degli anni Novanta, momento in cui venne abolita la procedura del nongzhuanfei, ovvero la richiesta di passaggio da un agricultural hukou a un non-agricultural hukou.38
Acquisito il potere decisionale in merito alle riforme del sistema di registrazione sul piano locale, le amministrazioni provinciali ebbero la libertà di stabilire autonomamente la cifra di migranti agricultural hukou che erano disposte ad accogliere all’interno dei propri 37 Non bisogna sovrastimare l’impatto di questa normativa per quanto riguarda le cifre. A Shanghai, per esempio, metà delle persone che aderirono al progetto già vivevano nella città al momento dell’attuazione della riforma. L’effetto da notare invece riguarda l’aver portato la registrazione più in linea con la realtà residenziale. Mallee H., China’s
Household Registration System under Reform, p. 15.
38 Il nongzhuanfei è la prima fase per accedere a un non-agricultural hukou, e il potere decisionale nel sistema tradizionale era di competenza del governo centrale. Una volta ottenuto il permesso bisognava recarsi dalle autorità locali e ottenere la modifica vera e propria. Ottenere il nongzhuanfei di per sé era molto difficile durante gli anni ‘70 e ‘80 e se questo accadeva il passaggio all’ottenimento del non- agricultural hukou era quasi immediato.
territori.39
Nei primi anni Novanta il governo centrale si trovò costretto ad una revisione strutturale del sistema e fu così che nel 1992 fu istituito un working group, composto da rappresentanti di diversi Ministeri e Commissioni, con lo scopo di dargli un assetto efficace e moderno che semplificasse le procedure burocratiche e stimolasse l’appena avviata “economia di mercato con caratteristiche cinesi.” Nel giugno del 1993 il suddetto gruppo propose una bozza di riforma dello hukou, nella quale si suggerì l’abolizione del nongzhuanfei e una semplificazione della classificazione in modo tale che il nuovo sistema fosse basato esclusivamente sulla residenza permanente.
This new scheme proposed to categorize an individual’s hukou through three main administrative distinctions: permanent hukou (changzhu hukou 常住户口), temporary
hukou (zanzhu hukou 暂住户口) and visitor hukou (jizhu hukou 寄住户口). The plan
also recommended giving local government complete control in determining a quota for the annual intake of permanent migrants.40
Nonostante questa proposta di legge non fosse mai stata formalmente approvata dal Consiglio di Stato, molte delle tematiche in essa contenute furono usate come linee guida per nuovi modelli di registrazione sia a livello nazionale che locale. La gestione decentralizzata, così come la classificazione, vennero gradualmente messe in pratica: il governo infatti delegò definitivamente la gestione delle quote di nongzhuanfei alle autorità locali.
With the end of food grain rationing in 1992 in almost all parts of China, the
nongzhuanfei label lost much of its substantive and symbolic significance in hukou
migration. The new form introduced by the MPS for recording hukou in 1995 did not include the non-agricultural and agricultural hukou classification, though population data categorized by agricultural and non-agricultural hukou status still continue to be reported in various official statistical yearbooks (some based on proxies), including publications of the 2000 Census. The proposed abolition of nongzhuanfei was also 39 Ad esempio alle stesse autorità cittadine nel 1992 venne concesso rilasciare permessi di residenza urbana,
permanenti o quasi permanenti agli investitori o ad altri soggetti aventi lavoro stabile e un’abitazione sicura nell’area urbana in questione.
experimented with in a few places in the late 1990s.41
Bisogna sottolineare che la riforma del sistema del nongzhuanfei non comportò una reale cessazione delle disparità fra agricultural e non agricultural hukou. Si trattò sostanzialmente di un cambiamento normativo che delegò la gestione di tali procedure alle amministrazioni locali, snellendo il carico di lavoro degli apparati centrali.
One’s hukou classification remains unchanged no matter where he/she moves, unless he/ she effects a formal hukou conversion, which is almost impossible to get for an ordinary rural migrant. As a result of this institutional design, they are consigned to low-end factory and service jobs. In many cities and export zones, local decrees have also forbidden migrants from taking up jobs other than those in the low-skilled 3-D (dangerous, dirty, and demeaning) category. The denial of local urban hukou to migrant workers, combined with their plentiful supply and lack of access to legal support, has created a large, easily exploitable, yet highly mobile, and flexible industrial workforce for China’s export economy.42