1.3 G LI ATTORI OPERANTI NEL SISTEMA DEGLI APPALTI PUBBLICI
1.3.1 Il ruolo della Consip
La Consip S.p.A. è la società con capitale interamente posseduto dal Ministero dell’economia e finanze, che costituisce la struttura di servizio di
42 riferimento per gli acquisti centralizzati di beni e servizi della pubblica amministrazione.
Attualmente a tale società sono state lasciate le sole competenze in materia di realizzazione del Programma di razionalizzazione degli acquisti e le attività di centrale di committenza30 e di e-procurement per le amministrazioni pubbliche, mentre le restanti attribuzioni, concernenti la gestione e lo sviluppo del sistema informatico della pubblica amministrazione, sono state attribuite alla Società SOGEI S.p.a.
Consip è un partner a servizio della Pubblica Amministrazione Italiana che la accompagna nel suo cammino verso la modernizzazione, contribuendo a migliorare il suo rapporto con cittadini e imprese.
Essa è dunque un’amministrazione aggiudicatrice31 che definisce, realizza e
aggiudica gare d’appalto per conto delle amministrazioni.
La Società Consip e le Centrali regionali di acquisto della P.A. sono i soggetti competenti a stipulare, anche mediante il ricorso a strumenti e procedure informatiche, convenzioni quadro.
Le convenzioni quadro sono disciplinate dall’art. 54 il quale ne definisce l’ambito di applicazione: l’accordo quadro è ammesso per servizi e forniture mentre per quanto concerne i lavori è ammesso unicamente per le manutenzioni.
La durata di un accordo quadro non supera i quattro anni per gli appalti nei settori ordinari32 e gli otto anni per gli appalti nei settori speciali33, salvo in
30 Le centrali di committenza possono:
- aggiudicare appalti, stipulare ed eseguire i contratti per conto delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori;
- stipulare accordi quadro ai quali le stazioni appaltanti qualificate possono ricorrere per l’aggiudicazione dei propri appalti;
- gestire sistemi dinamici di acquisizione e mercati elettronici 31 Si veda Decreto Ministeriale del 24 febbraio 2000
32I “settori ordinari” dei contratti pubblici sono i settori diversi da quelli del gas, energia termica, elettricità, acqua, trasporti, servizi postali, sfruttamento di area geografica, come definiti dalla parte III del presente codice, in cui operano le stazioni appaltanti come definite dall’art. 3 D. Lgs 163/2006
33 I “settori speciali” dei contratti pubblici sono i settori del gas, energia termica, elettricità, acqua, trasporti, servizi postali, sfruttamento di area geografica, come definiti dalla parte III del presente codice.
43 casi eccezionali, debitamente motivati in relazione, in particolare, all'oggetto dell' accordo quadro.
Con tali convenzioni l'impresa fornitrice di beni e servizi si impegna ad accettare ordinativi di fornitura deliberati dalle pubbliche amministrazioni, sino a concorrenza della quantità massima complessiva stabilita dalla convenzione ed ai prezzi e condizioni ivi previsti.
La disciplina in tema di accordi quadro è articolata in due distinte fasi: 1) stipula dell’accordo quadro
2) affidamenti a valle
La prima fase, è diretta a stipulare l’accordo con uno o più operatori.
La stazione appaltante, nel bando di gara, dovrà indicare il numero dei soggetti che saranno scelti quali titolari dell’accordo quadro, ed anche gli ulteriori criteri per la loro individuazione e per l’individuazione dei prezzi e delle altre condizioni da porre a base dei successivi affidamenti.
Dopo aver scelto gli operatori economici, non potranno essere apportate modifiche sostanziali alle condizioni fissate in tale accordo. La ragione di tale disposizione risiede nel fatto che poiché il numero di partecipanti risulta contenuto per un certo numero di anni, al fine di evitare abusi o violazioni della par condicio, si esige che tutte le condizioni degli appalti risultino già predeterminate, almeno nella loro parte sostanziale, nell’accordo quadro. La seconda fase della procedura, è finalizzata ad affidare agli operatori che hanno stipulato l’accordo i singoli contratti a valle e si distingue a seconda che l’accordo quadro sia stato concluso con uno o più soggetti.
- in caso di accordo stipulato con un unico contraente, gli appalti basati sull’accordo sono aggiudicati alle condizioni fissate; la stazione committente può invitare l’operatore a completare le parti dell’offerta presentata, eventualmente non ancora definite, fatto salvo il divieto di apportare modificazioni sostanziali alle condizioni precedentemente fissate nell’accordo.
44 - se invece l’accordo viene stipulato con più operatori, sono previste due ipotesi distinte:
nell’ipotesi in cui tutte le condizioni degli appalti a valle sono determinate nell’accordo quadro, l’appalto viene affidato ad uno degli operatori considerando sia l’ordine di priorità in cui si sono classificati alla gara per l’affidamento dell’accordo quadro, sia il criterio di rotazione per l’assegnazione di ogni singolo appalto.
nell’ipotesi in cui le condizioni degli appalti a valle non sono state tutte fissate nell’accordo quadro, l’amministrazione è obbligata a rilanciare il confronto competitivo fra i soggetti che hanno stipulato l’accordo che deve avere ad oggetto sia le condizioni non predeterminate, sia, eventualmente, altre condizioni dell’accordo quadro indicate a discrezione dell’amministrazione.
Un contributo importante viene fornito anche dal Mercato elettronico della pubblica amministrazione (MEPA).
Il Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione è uno degli Strumenti di Acquisto previsti dal Sistema di e-Procurement della Pubblica Amministrazione attraverso il quale i Soggetti Aggiudicatori, nel rispetto della normativa prevista per l’approvvigionamento di beni e servizi della Pubblica Amministrazione, possono effettuare acquisti di valore inferiore alla soglia di rilievo comunitario.
Il Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione consente acquisti telematici basati su un sistema che attua procedure di scelta del contraente interamente gestite per via elettronica e telematica. Le procedure telematiche di acquisto mediante il mercato elettronico vengono adottate e utilizzate dai soggetti aggiudicatori nel rispetto dei principi di trasparenza e semplificazione delle procedure, di parità di trattamento e non discriminazione.
45 Consip provvede ad abilitare i Fornitori ed i relativi beni e/o servizi al Mercato Elettronico attraverso appositi Bandi di Abilitazione suddivisi in apposite Categorie e aperti per tutta la durata del Mercato Elettronico a qualsivoglia operatore economico che soddisfi i requisiti di abilitazione. Ciascun Fornitore è tenuto a predisporre il proprio Catalogo dei Beni e dei Servizi abilitati da inserire nel Mercato Elettronico, conformemente a quanto disposto dai Documenti del Mercato Elettronico e, di volta in volta, dai Bandi di Abilitazione per cui il Fornitore richiede l’Abilitazione.
Il Fornitore abilitato è il solo ed esclusivo responsabile del contenuto del Catalogo e si impegna a fornire una descrizione veritiera, corretta e non ingannevole dei Beni e dei Servizi Abilitati ivi inseriti. Il Soggetto Aggiudicatore ed il Fornitore riconoscono che Consip ed il Gestore del Sistema si limitano a riportare informazioni fornite da terze parti e pertanto esonerano Consip ed il Gestore del Sistema da qualunque responsabilità con riferimento alla correttezza, completezza, veridicità del contenuto dei Cataloghi.
Le amministrazioni accedendo ai cataloghi on line possono svolgere indagini di mercato e attività comparative per poi effettuare ordini di acquisto secondo due diverse modalità:
- l' ordine diretto d’acquisto (ODA), cioè l'acquisto diretto da catalogo in base alle offerte pubblicate dai fornitori;
- la richiesta di offerta (RDO) grazie alla quale l'amministrazione può richiedere ai fornitori, selezionandoli liberamente tra quelli abilitati, ulteriori offerte personalizzate sulla base di specifiche esigenze.
Il MEPA è uno strumento di approvvigionamento istituito allo scopo di ridurre i costi e i tempi di acquisto per le amministrazioni, garantire la tracciabilità e la trasparenza dell’intera procedura e avere la disponibilità di un numero elevato di potenziali fornitori tra cui individuare quelli più competitivi.
46 Questo non esula l’amministrazione dallo svolgere un’analisi preliminare e attenta dei bisogni, per capire che tipo di beni o servizi ha la necessità di acquistare. Ciò è importante perché, se il bene o il servizio di cui l’amministrazione ha bisogno non è disponibile sul Mercato elettronico oppure è disponibile sul mercato ma è inidoneo perché non ha le caratteristiche necessarie a soddisfare le sue esigenze, allora è opportuno cercare il bene o il servizio al di fuori di tali mercati.
La giurisprudenza della Corte dei Conti34 si è espressa attraverso alcune deliberazioni in merito, offrendo una lettura dell’art. 217 del codice favorevole ad ammettere alcune deroghe al mercato elettronico, sempreché questo sia più conveniente per l’amministrazione in termini di prezzo e qualità del bene o servizio da acquistare.
Operando diversamente verrebbe meno la ratio di contenimento della spesa pubblica insita nelle varie norme del legislatore e i principi generali di efficienza e di economicità dell’azione amministrativa.
È necessario contemperare l’esigenza della massima concorrenzialità per consentire maggiori risparmi di spesa, con il principio di efficienza dell’azione amministrativa.