SECOLO: L’ESPANSIONE DELLA CAPACITÀ DI DIRITTO PRIVATO DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Quello che sembrava essere uno schema di intervento diretto dello Stato negli affari economici fotografava tuttavia la realtà del periodo storico in cui era stato elaborato, malgrado proiettasse nel
commercio, poiché “lo scopo della speculazione, la mira del lucro, è elemento essenziale della professione del commerciante, non è essenziale invece per tutti gli atti oggettivi di commercio”. Piuttosto, l’atto è oggettivamente commerciale se tale “lo volle il legislatore con la enumerazione dimostrativa dell’art. 3”. Pertanto, se l’attività industriale e commerciale dello Stato, dei comuni e delle province si effettua normalmente a mezzo di imprese pubbliche, laddove ogni impresa è bensì assunta a rischio dell’imprenditore, ma non richiede come elemento essenziale della sua commercialità oggettiva la intenzione di ricavare una fonte durevole di guadagno dal suo esercizio, ne consegue che la natura commerciale dell’atto rimane inalterata quale sia il movente che lo determina.
148 CASTAGNOLA,GIANZANA (CUR.), Nuovo codice di commercio italiano: testo, fonti,
motivi, commenti, giurisprudenza, Torino, 1883-1894, Vol. 1, pag. 26.
149 GALGANO, Pubblico e privato nella regolazione dei rapporti economici, in AA.VV.,
La Costituzione economica, Tratt. dir. comm. dir. pubbl. econ.cit., pag. 114, secondo il quale l’art. 7 citato acquistava senso proprio in rapporto all’art. 2 del codice civile del 1865 che aveva riconosciuto allo Stato, alle province e ai comuni il “godimento dei diritti”, ossia la capacità di diritto privato.
futuro il ruolo dell’amministrazione pubblica. E difatti già di lì a pochi anni l’intervento nello scandalo della Banca Romana e l’istituzione della Banca d’Italia, ente sottoposto a vigilanza ministeriale, benché specificatamente qualificato dal legislatore come “società anonima”, con azionariato esclusivamente privato, segnò l’inizio di un nuovo modo di concepire la partecipazione dello Stato-amministrazione al perseguimento di obiettivi di politica economica e industriale; le statizzazioni che si realizzarono sin dai primi anni del Novecento determinarono una profonda modificazione nell’organizzazione dei pubblici poteri, mediante la costituzione di una serie di enti, quali l’INA (Istituto nazionale delle assicurazioni nel 1910), la BNL (nel 1913), il Consorzio per sovvenzioni su valori industriali (nel 1914-15), il Consorzio di credito per le opere pubbliche (nel 1919), ponendosi le basi per la configurazione di un “ulteriore apparato, di un sistema amministrativo complementare diverso, di un fattore di stabilizzazione che non è più l’amministrazione di tipo tradizionale”150.
Enti che assolvevano, per conto dello Stato, specifici compiti d’intervento nell’economia, ma che rimanevano estranei alla sovranità, non avendo il carattere dell’autorità pubblica e della potestà d’imperio, e non godendo della doppia capacità invece attribuita allo Stato stesso. Organismi la cui qualifica normativa di “enti pubblici” accumunava numerosi statuti legali singolari151, divenuti l’ordinario strumento
150 S. CASSESE, La formazione dello Stato amministrativo, cit., pag. 19.
151 P.PIZZA, Le società per azioni di diritto singolare tra partecipazioni pubbliche e nuovi
modelli organizzativi, cit., pag. 75. Secondo l’A., l’eterogeneità e la frammentarietà degli statuti singolari mediante i quali il legislatore interveniva, di volta in volta, per intervenire in un dato settore si coglie già nelle espressioni verbali utilizzate in ciascuno di essi. Alcune delle espressioni evocavano tuttavia discipline generali e astratte, consentendo di ritenere che il legislatore le avesse utilizzate in funzione regolamentativa, come nel caso dell’uso della qualifica di “società anonima” o di “istituto o ente di diritto pubblico”, che già nella legislazione di carattere generale e
mediante il quale il legislatore determinava la struttura organizzativa e il funzionamento di soggetti metaindividuali a cui veniva imputata la cura di specifici interessi152.
Questo nuovo assetto, che definiva la separazione tra Stato- amministrazione e Stato-imprenditore, si accentuò nel primo dopoguerra, allorché lo Stato fu costretto ad intervenire a favore del Banco di Roma e del Credito Italiano, in difficoltà a causa del sostegno fornito alle imprese che provvedevano alla produzione bellica, a loro volta cadute in dissesto all’atto della riconversione degli impianti153.
Attraverso le operazioni si salvataggio bancario esso era così venuto in possesso di un numero rilevante di partecipazioni, tanto che per amministrarle e procedere al loro smobilizzo istituì nel 1922 la Sezione
astratto dell’epoca pre-codicistica venivano impiegate anche per individuare i destinatari di specifici complessi normativi; altre invece apparivano prive di valenza disciplinatoria o comunque erano dotate di un valore precettivo quantomeno dubbio, come nel caso dell’utilizzo del termine “ente” o “istituto”, di per se stessi non in grado di rendere applicabile al soggetto regolato alcuna disciplina di genere o di specie, non esistendo nell’ordinamento disposizioni generali e astratte che li impiegassero per individuare i destinatari delle norme da esse desumibili.
152 Peraltro, l’esistenza di un elemento che accumunava numerosi atti normativi
singolari istitutivi degli enti, ovvero la qualificazione di “pubblico”, spinse la dottrina e la giurisprudenza a verificare se vi fossero anche altri elementi di disciplina che potessero considerarsi ricorrenti negli statuti legali singolari di tal tipo, e ad elaborare le cosiddette teorie sintomatiche della pubblicità. Ciò ebbe un’ulteriore conseguenza sul piano normativo, vale a dire l’introduzione di una serie di disposizioni generali e astratte il cui unico presupposto applicativo era costituito proprio dalla qualifica pubblica dei destinatari del precetto in esse contenuto. Cfr. PIZZA, Le società per azioni di diritto singolare tra partecipazioni pubbliche e nuovi modelli organizzativi, cit., pag. 81.
153 V. OTTAVIANO, Il Governo dell’economia, in AA.VV., La Costituzione economica,
Tratt. dir. comm. dir. pubbl. econ., cit., pag. 186. Più nello specifico, l’A. ricorda come già nel 1914 venne, ad esempio, istituito il Consorzio per istituti di emissione ed altri enti per sovvenzioni sui valori industriali, con il r.d.l. 20 dicembre 1914 n. 1375, convertito nella l. n. 96/1917. In esso si dichiarava di interesse generale la funzione di credito nei rapporti dei valori industriali. A tal fine prevedeva una serie di agevolazioni, fra cui anche il riscontro al Consorzio degli effetti cambiari, da parte degli istituti di emissione, doveva avvenire a una ragione inferiore dall’1,5% al saggio normale.
autonoma del Consorzio valori (poi divenuto Istituto di liquidazione, infine confluito nell’Iri). Crebbero contemporaneamente in numero gli “enti di diritto singolare che, sebbene espressamente qualificati come società anonime, risultavano sottoposti ad una pervasiva disciplina ad personam che si discostava a tal punto dalla disciplina generale e astratta richiamata dalla qualificazione societaria da far dubitare della concreta portata di quest’ultima”154 e si rafforzò l’orientamento volto ad affidare la cura di
interessi settoriali o locali ad appositi enti pubblici, quali casse previdenziali e assistenziali per ogni categoria di lavoratori, enti in materia di istruzione, enti per la colonizzazione di zone specifiche, enti fieristici, enti per il turismo, al punto da rendere la formula organizzativa dell’ente sostitutiva di quella dell’amministrazione diretta dello Stato155.
Il consolidamento dell’intervento dello Stato nell’economia è dunque andato di pari passo con l’espansione della capacità di diritto privato da parte delle sue articolazioni e con l’utilizzo della formula della società per azioni a partecipazione statale, che già a partire dal 1920 iniziò ad affiancarsi alle altre forme di intervento nell’economia (sebbene più di rado rispetto all’utilizzo della formula “ente pubblico”).
Esempio emblematico in tal senso fu l’istituzione dell’ICLE, Istituto nazionale di credito per il lavoro italiano all’estero156; il r.d.l. 15
dicembre 1923, n. 3148 ne disciplinava la forma di “ordinaria società anonima per azioni, col capitale sociale non superiore ai 100 milioni di lire
154 PIZZA, Le società per azioni di diritto singolare tra partecipazioni pubbliche e nuovi
modelli organizzativi, cit., pag. 66.
155 G. ROSSI, Gli Enti pubblici, Bologna, 1991, pag. 50.
156 Cfr. più dettagliatamente al riguardo PIZZA, Le società per azioni di diritto
italiane”157; ne regolamentava, con disposizioni singolari espresse, molti
dei profili attinenti a organizzazione e funzionamento dell’ente direttamente istituito, individuando oggetto sociale e sede, le modalità di approvazione e modificazione dello statuto, nonché la relativa durata158; ne prevedeva, altresì, l’esenzione dalle formalità
pubblicitarie proprie degli atti delle s.p.a.
Il regio decreto si occupava inoltre di determinare le modalità di nomina dei consiglieri di amministrazione, dei soggetti (non soci), legittimati a procedere a tale nomina, nonché dei soggetti legittimati ad assumere lo status di azionista della società159. Dunque, da un lato si
costituiva con provvedimento normativo una società per azioni, tipico strumento dell’iniziativa economica privata, indicandone i fini160 sin
dall’art. 1, e specificando che l’approvazione dello statuto e le relative modifiche sarebbero stati deliberati in conformità del codice di
157 Cfr. Art. 3 del r.d.l. n. 3148/1923.
158 L’art. 3 statuiva infatti una durata di trent’anni dalla data della pubblicazione
del decreto che ne avrebbe approvato lo statuto.
159 Si legge all’art. 6 del r.d.l. che “le casse di risparmio, i monti di pietà, gli istituti
e casse di assicurazione e gli istituti pubblici sono autorizzati a sottoscrivere le azioni e le obbligazioni dell’istituto nazionale di credito per il lavoro italiano all’estero, anche in deroga ai loro statuti”.
160 L’art. 1 del r.d.l. citato prevedeva quali scopi per i quali l’ICLE veniva istituito:
“finanziare per l’intero, o in partecipazione, imprese di lavori o di colonizzazioni all’estero, che impieghino, almeno prevalentemente, mano d’opera italiana; anticipare somme per cauzioni o per provviste di materiali o di attrezzi occorrenti per appalti di lavori, o per opere di colonizzazione, tanto ad imprese, quanto a collettività o a cooperative di lavoratori nazionali, ed eccezionalmente, a singoli coloni od assuntori di piccole industrie all’estero; raccogliere elementi o notizie relative a lavori o colonizzazioni da compiersi all’estero, formulandone, se del caso, anche i relativi progetti di massima e di dettaglio da cedere, quale parte di sovvenzione, alle imprese di cui ai commi precedenti; come pure d’incoraggiare studi e ricerche aventi l’obiettivo ora indicato, nonché di raccogliere notizie relative al movimento commerciale e alla situazione dei mercati in rapporto all’impiego del lavoro italiano; promuovere e intensificare e raccogliere il risparmio da parte degli italiani all’estero”.
commercio; d’altro canto si sottoponeva all’approvazione con decreto del Ministro per gli affari esteri proprio lo statuto161 e lo Stato
interveniva nella nomina di quattro dei componenti del consiglio di amministrazione e dei sindaci, salvo poi specificare che il governo non sarebbe stato ritenuto responsabile “per gli atti, le operazioni e in generale l’amministrazione dell’istituto”162.
Trattasi solo di uno dei diversi esempi che potrebbero trarsi dall’osservazione in chiave storica dello sviluppo – a volte disordinato – di una modalità di intervento dello Stato che avrebbe dato origine ad un apparato amministrativo parallelo, caratterizzato da un reticolo di leggi e provvedimenti speciali, in deroga alla disciplina generale dettata per società e atti di commercio.
161 Il Ministro per gli affari esteri sarebbe stato competente anche a stabilire, di
concerto coi ministri competenti, le norme necessarie per l’esecuzione del r.d.l. di istituzione dell’ICLE (cfr. art. 11) e, fin quando non sarebbe entrato in funzione il
consiglio di amministrazione, sarebbe stato il commissario generale
dell’immigrazione a provvedere a tutte le formalità ed operazioni per organizzare l’istituto (crf. Art. 12).
162 Cfr. art. 4 r.d.l. citato. Secondo PIZZA lo statuto legale singolare riguardante
l’ICLE è rappresentativo di una tipologia pre-codicistica di statuti “estesi e invasivi in quanto regolano direttamente – e spesso in senso derogatorio rispetto alle norme generali e astratte che disciplinano la società anonima – numerosi profili attinenti all’organizzazione, al funzionamento e all’attività dell’ente regolato”. Se ne differenziano altri statuti pre-codicistici, come quello dell’AGIP, Azienda generale italiana petroli, costituita con r.d.l. 3 aprile 1926, n. 556, che ne ha determinato l’oggetto sociale, autorizzando una serie di soggetti preesistenti a partecipare alla costituzione dell’ente, vale a dire l’amministrazione dello Stato, autorizzata a contribuire sino alla concorrenza di 60 milioni di lire alla formazione del capitale sociale, nonché l’INA e la cassa nazionale per le assicurazioni sociali, autorizzati a contribuire sino alla concorrenza di 20 milioni di lire ciascuno (art. 1). Prevedeva inoltre la possibilità che a componenti del consiglio di amministrazione e del collegio sindacale potessero essere eletti anche funzionari dello Stato (art. 5), e individuava l’AGIP quale soggetto cui eventualmente attribuire in via preferenziale determinate attività, quali l’incarico di eseguire ricerche petrolifere in Italia e nelle colonie (art. 6). L’AGIP apparterrebbe, secondo l’A., ad una diversa tipologia di statuti legali singolari, connotata “dalla brevità, dalla frammentarietà e, soprattutto, da una maggiore conformità con la disciplina generale e astratta dedicata alla società anonima”, proprio pe il minor grado di penetrazione nella gestione societaria da parte degli organi dell’amministrazione statale.
3. L’ISTITUZIONE DELL’IRI NEL QUADRO DEL SISTEMA DELLE