Sommario: 1. Premessa 2. L’esperienza inglese: un nuovo modello di business e sport 2.1. Le tragedie dello stadio Heysel e Hillsborough 2.2 Il “Taylor Report” e la successiva normativa per la sicurezza negli stadi 2.3. I finanziamenti per l’acquisto e la ristrutturazione degli impianti: il Football Trust, la disciplina comunitaria sul divieto agli aiuti di Stato e il contratto di leasehold 3. La normativa sulla sicurezza degli impianti sportivi in Italia 4. L’omologazione degli impianti 4.1. I regolamenti tecnici federali. L’omologazione del CONI 4.2. La Licenza UEFA 5. L’ordine pubblico 5.1. La violenza negli stadi. L’esperienza italiana 5.2. La legislazione d’urgenza: i decreti legge Pisanu 5.3. Il decreto legge Amato e le problematiche attuali
37 1. Premessa
Ogni evento sportivo di massa ha i suoi rischi; la sicurezza della persona deve essere una priorità assoluta per far sì che ognuno possa godere di un clima di gioia e di festa senza che sia messa a rischio la sua incolumità. Pertanto, il tema della sicurezza all’interno della manifestazione sportiva ha assunto col tempo un ruolo determinante nello sviluppo dei nuovi impianti sportivi che da semplici luoghi predisposti all’intrattenimento sono diventati modelli virtuosi di business. In altri Paesi europei alcuni impianti, spesso di proprietà delle società sportive, sono stati oggetto di importanti interventi di riqualificazione nell’intento di accrescere la tipologia e la qualità dei servizi offerti al pubblico79.
2. L’esperienza inglese: un nuovo modello di business e sport
Il “modello-calcio” inglese è universalmente riconosciuto come un perfetto sistema funzionante e redditizio, capace di fondere sport e business come nessun altro nel mondo e deve la sua attuale struttura e il suo successo ad un lungo e laborioso processo di riorganizzazione e di ammodernamento iniziato alla fine degli anni Ottanta in reazione al fenomeno hooligans80.
Durante gli incontri di calcio gruppi di tifosi (hooligans) avevano dato vita ripetutamente a episodi di violenza e devastazione all’interno degli stadi e città tali da sfociare in dolorosissimi fatti di cronaca come le tragedie dell’Heysel e dell’Hillsborough. Tuttavia quest’ultime, pur mettendo a dura prova la reputazione internazionale e la stabilità delle istituzioni calcistiche inglesi, hanno rappresentato il punto di partenza per la ricostruzione radicale di tutto il settore81.
79 E. ALBANESE, V. MASSONE, Si fa a presto dire stadio, Il Mulino, Analisi Giuridica dell’Economia, Fascicolo 2,
dicembre 2005, pag. 130
80 La parola deriva da “hoolihan” nome di una famiglia irlandese con una cattiva reputazione. E’ sinonimo di tifoso
indisciplinato, violento appartenente ad una squadra di club o della Nazionale inglese.
38 2.1. Le tragedie dello stadio Heysel e Hillsborough
Gli anni Settanta e Ottanta videro nascere in Inghilterra il fenomeno degli hooligans che, oltre ad assumere dimensioni preoccupanti nel Regno Unito, varcava sistematicamente i confini d’Oltremanica in occasione delle competizioni internazionali cui prendevano parte i club o la nazionale inglese, fino a quando non raggiunse il suo apice la sera del 29 maggio 1985 allo stadio Heysel di Bruxelles, dove era in programma la finale dell’allora Coppa dei Campioni tra Juventus e Liverpool.
Circa un'ora prima della partita gli hooligans inglesi cominciarono a spingersi a ondate verso il settore occupato dai tifosi juventini e da normali spettatori secondo la tecnica del take an end ("prendi la curva"), sfondando le reti divisorie del settore Z.
Gli spettatori, impauriti anche per il mancato intervento e per l'assoluta impreparazione delle forze dell'ordine belghe, che ingenuamente ostacolavano a colpi di manganello la fuga verso il campo, furono costretti ad arretrare, ammassandosi contro il muro opposto al settore della curva occupato dai sostenitori del Liverpool.
Nella grande ressa che venne a crearsi, alcuni si lanciarono nel vuoto per evitare di rimanere schiacciati, altri cercarono di scavalcare gli ostacoli ed entrare nel settore adiacente, altri ancora si ferirono contro le recinzioni. Ad un certo punto il muro crollò per il troppo peso e moltissime persone rimasero schiacciate, calpestate dalla folla e uccise nella corsa verso una via d'uscita, per molti rappresentata da un varco aperto verso il campo da gioco.
In totale si contarono 39 morti, di cui 32 italiani, e altre 600 persone rimasero ferite82.
L’evento provocò l’esclusione delle squadre inglesi da tutte le competizioni europee per alcuni anni, e il governo inglese tentò di eliminare il fenomeno utilizzando una dura politica repressiva nei confronti dei tifosi più violenti.
Era ancora vivo il ricordo del dramma dell’Heysel, quando un altro tragico evento, questa volta non legato agli hooligans, colpì al cuore il mondo del calcio inglese: il 15 aprile 1989, durante la semifinale della F.A. Cup tra Liverpool e Nottingham Forrest, giocata a Sheffield nello stadio di Hillsborough, ben 96 tifosi del Liverpool morirono a causa del crollo di una gradinata. In principio ci fu un’errata ripartizione dei posti nei confronti delle due tifoserie rispetto alla reale capienza dello stadio. Una parte della gradinata (la Leppings Lane) si riempì oltre la capienza consentita e in breve gli spettatori furono schiacciati verso le recinzioni
39 particolarmente resistenti perché concepite per resistere a eventuali cariche degli hooligans (in ossequio alle normative introdotte dal governo inglese dopo la tragedia dell'Heysel) mentre nessuno, né in campo né negli altri settori dello stadio, si rese conto di cosa stesse effettivamente avvenendo.
La gara iniziò regolarmente e solo dopo sei minuti di gioco la partita fu sospesa su segnalazione di un ufficiale di polizia, che indicò all'arbitro un'invasione di campo da parte di alcuni spettatori che volevano così evitare lo schiacciamento: non intuendo il motivo di tale gesto e scambiandolo per un'intemperanza degli hooligans, i poliziotti caricarono i fuggiaschi per ricacciarli verso la tribuna, finendo per aggravare ulteriormente il caos sulle gradinate. Solo dopo alcuni minuti, resasi conto del vero motivo dell'invasione, la polizia aprì la recinzione e lasciò che i tifosi del Liverpool potessero raggiungere il terreno di gioco.
A quel punto, mentre la curva andava svuotandosi, si scoprì l'entità del disastro. Oltre al problema della violenza negli stadi, dunque, s’impose all’attenzione generale anche quello della loro sicurezza83.
2.2: Il “Taylor Report” e la successiva normativa sulla sicurezza negli stadi
Subito dopo i fatti dell’Hillsborough il governo Tatcher commissionò a Lord Justice Taylor la redazione di un rapporto che descrivesse le ragioni della sciagura, indicasse le possibili soluzioni al fenomeno della violenza negli stadi inglesi e descrivesse la via da seguire per migliorarne la sicurezza.
Il documento prodotto in esito all’inchiesta, noto come Taylor Report, non conteneva soltanto un’analisi del caso Hillsborough con accorgimenti per impedire il ripetersi di eventi simili e contrastare il vandalismo durante le partite, ma suggeriva un radicale ripensamento di tutto il sistema-calcio. Il rapporto Taylor dette il via ad una serie di norme volte a reprimere i fenomeni violenti; con lo Sporting Event Act del 1985 si vietò l’introduzione negli stadi delle bevande alcooliche, a cui seguirono il Public Order Act del 1986 che considerò reato il solo fatto di comportarsi dentro lo stadio in modo “allarmante”, nonché i vari Football Spectators Act del 1989, il Football Offences Act del 1991 e Football Offences and Disorder Act del 1999 che consentirono, ad esempio, l’arresto immediato ed il rito direttissimo anche per le sole violenze verbali ed i cori razzisti.
40 L’idea alla base delle 43 raccomandazioni proposte da Lord Taylor era quella di introdurre alcune innovazioni che mirassero sia a rendere più sicuri gli impianti sia a valorizzare economicamente l’evento sportivo. Tra le riforme più importanti introdotte dal rapporto vi era l'obbligo per tutti gli stadi di riservare solo posti a sedere per gli spettatori, che fino a quel momento erano costretti a stazionare in piedi e in spazi ristretti84.
Il fulcro della rinascita del calcio inglese venne individuato nella ricostruzione e riqualificazione degli stadi in modo da renderli più piccoli, più e confortevoli nell’ottica di trasformare l’impianto sportivo in uno spazio di incontro e aggregazione dei tifosi non solo per la partecipazione all’evento calcistico, ma anche per lo svolgimento di attività di svago più o meno indipendenti da quest’ultimo e, soprattutto, produttive di reddito85. Per queste
finalità da più parti si ritenne necessario che le società di calcio divenissero proprietarie degli stadi, acquisendone la gestione esclusiva sia dal punto di vista della sicurezza che dal punto di vista dello sfruttamento commerciale.
2.3. I finanziamenti per l’acquisto e la ristrutturazione degli impianti: il Football Trust, la disciplina comunitaria sui divieti di aiuti di Stato, il contratto di leasehold
Nel marzo del 1990 per consentire alle squadre di acquistare gli stadi dagli enti pubblici che ne erano proprietari, il governo varò un decreto che riduceva per cinque anni la tassazione statale sui giochi a scommesse del 2,5% annuo, e destinò i fondi così ricavati a favore dei club affinché procedessero alla ristrutturazione e/o all’acquisto degli impianti sportivi. Nello stesso anno venne istituito il Football Trust, organo responsabile della gestione del denaro proveniente dalla tassazione delle scommesse sul calcio, che erogò altri finanziamenti con la medesima finalità.
Dal 2000 il Football Trust è stato sostituito dal “Football Stadia Improvement Fund”, una Company Limited by Guarantee86 avente ad oggetto la fornitura ai club calcistici inglesi e
scozzesi dei fondi necessari per la ristrutturazione dei propri stadi. I fondi sono raccolti
84 In realtà il rapporto Taylor non affermava che i posti in piedi fossero intrinsecamente un fattore di rischio, ma il
governo stabilì che da quel momento in poi gli stadi a norma sarebbero stati quelli aventi unicamente posti a sedere.
85 G.D. TIRRITO, Il modello inglese: il calcio business, op. cit. pag. 428
86 Si tratta di un tipo sociale simile alla società a responsabilità limitata italiana, in cui la responsabilità dei soci è
limitata all’ammontare della garanzia da ciascuno prestata; è generalmente utilizzata per lo svolgimento di attività senza scopo di lucro.
41 attraverso le donazioni delle istituzioni calcistiche inglesi87 e in parte dalla riduzione della
pressione fiscale sui giochi e le scommesse. L’erogazione dei prestiti avviene, in genere, attraverso finanziamenti a tasso zero rimborsabili in cinque anni e garantiti dalle stesse istituzioni calcistiche.
Complessivamente, nel decennio 1990-2000, le squadre inglesi e scozzesi hanno avuto a disposizione fondi per quasi 750 milioni di sterline per la ristrutturazione e l’acquisto della proprietà. Le società di calcio in Inghilterra hanno usufruito per quasi dieci anni (e ancora oggi) di finanziamenti agevolati accordati dallo Stato facendo sorgere dei dubbi di compatibilità rispetto alla normativa comunitaria.
Quest’ultima detta disposizioni specifiche sulla possibilità per gli Stati membri di concedere aiuti a imprese determinate, ove da ciò possa derivare una limitazione alla concorrenza sul mercato. In particolare, l’art. 87, par. 1 del Trattato CE dichiara incompatibili con il mercato comune gli aiuti concessi dagli Stati o erogati mediante risorse statali che, incidendo sugli scambi intracomunitari, favoriscono alcune imprese e falsano (o minacciano di falsare) la concorrenza. Tuttavia, nel caso di specie, sembrano mancare gli altri requisiti richiesti dalla norma comunitaria per l’operatività del divieto di cui all’art. 87 del Trattato CE. Nonostante l’intervento del governo inglese abbia certamente arrecato un vantaggio alle imprese destinatarie, consistente nella possibilità di usufruire di finanziamenti a condizioni più vantaggiose rispetto a quelle di mercato, esso era stato previsto a favore di tutte le società di calcio e, dunque, non ha provocato l’effetto di creare posizioni di vantaggio di alcune imprese del settore a danno di altre88.
Oltre che alla creazione di un specifico fondo pubblico la riqualificazione degli impianti inglesi è stata possibile anche grazie al ricorso all’istituto del leashold. Questo è un contratto tipico dei sistemi di Common Law, che non trova nessuna corrispondenza in nessuno degli istituti di Civil Law, e consiste in una concessione limitata per un periodo di tempo molto lungo (in media 150 anni) del pieno diritto di proprietà su un bene.
Abbandonata la concezione di un luogo destinato soltanto alla partita, gli stadi inglesi sono stati ripensati e ricostruiti come spazi family-oriented89, strutturati in modo da rispondere alle
87 Si considerano la Football Association e FA Premier League corrispondenti alla nostra FIGC e Lega Calcio 88 G.D. TIRRITO, Il modello inglese: il calcio business, op. cit., pag. 431
89 La nuova concezione di stadio è pensata per le famiglie; oltre all’evento sportivo si offrono tutta una serie di servizi
ulteriori e aggiuntivi all’interno e nelle zone limitrofe dello stadio come aree di ristorazione, intrattenimento, centri commerciali, alberghi.
42 esigenze del calcio moderno e garantire la tanto agognata sicurezza interna: comodi e sicuri , all’avanguardia dal punto di vista architettonico e funzionale, privi di barriere interne e di fossati tra le tribune e il campo di gioco, monitorati con telecamere a circuito chiuso e controllate da un servizio d’ordine interno.
Durante gli anni le società proprietarie del club hanno promosso campagne di “fidelizzazione” dei propri tifosi che hanno portato all’isolamento delle frange più estreme del tifo; la maggior parte degli spettatori sono tifosi abbonati dotati di tessera nominativa con un posto assegnato, per cui la loro identificazione in caso di comportamenti violenti risulta molto semplice e tempestiva; gli stadi, infatti, ospitano una centrale operativa delle forze dell’ordine in cui la polizia inglese dispone delle immagini provenienti da decine di telecamere dislocate dentro e fuori l’impianto; in tal modo, gli addetti alla sicurezza all’interno dello stadio, sempre in contatto con la centrale operativa della polizia, possono bloccare immediatamente eventuali facinorosi, allontanandoli dagli spalti e consegnandoli direttamente alle forze dell’ordine.
In definitiva, il Taylor Report e le leggi che ne hanno attuato le raccomandazioni hanno dato origine a un circolo virtuoso che ha permesso la riconversione degli stadi inglesi in strutture polivalenti all’interno delle quali i club hanno la possibilità di creare e gestire attività commerciali che garantiscono lo sfruttamento patrimoniale dell’impianto.
43 3. La normativa sulla sicurezza degli impianti sportivi in Italia
Gli impianti sportivi sono soggetti alle norme emanate dal legislatore nazionale e ai vari regolamenti del CONI, delle federazioni sportive nazionali e internazionali. Il dm 18 marzo 1996, n. 407300 recante “Norme di sicurezza per costruzione e esercizio impianti sportivi” costituisce il principale riferimento normativo che regola la sicurezza nell’impiantistica sportiva.
Il decreto si applica agli impianti sportivi di nuova costruzione e quelli già esistenti, anche se inseriti in complessi “non sportivi” e si applica per tutte le manifestazioni ove è prevista una presenza di spettatori in numero superiore a cento persone. Secondo quanto previsto dall’art. 2 l'impianto sportivo comprende:
a) lo spazio o gli spazi di attività sportiva; b) la zona spettatori;
c) eventuali spazi e servizi accessori; d) eventuali spazi e servizi di supporto.
Le strutture devono essere costruite ed attrezzate in modo da consentire lo svolgimento della pratica sportiva, in condizioni di sicurezza ed igiene per tutti gli utenti (atleti, tecnici, giudici di gara, personale addetto, spettatori). L'ubicazione dell'impianto o del complesso sportivo deve essere tale da consentire l'avvicinamento e la manovra dei mezzi di soccorso e la possibilità di sfollamento verso aree adiacenti (art. 4).
Il decreto ministeriale fornisce tutta una serie di prescrizioni sulla predisposizione di sistemi di separazione come barriere, fossati e parapetti, divisione in settori, sistemi di vie d’uscita, aree di sicurezza, servizi di supporto come postazioni sanitarie di primo soccorso e servizi igienici, varchi, dispositivi di controllo, personale di supporto (stewards).
44 4. L’omologazione degli impianti
L’omologazione dell’impianto sportivo è una condizione necessaria per poter svolgere la manifestazione sportiva. Per omologazione si intende il documento emesso dalla federazione che attesta l’idoneità dell’impianto allo svolgimento della pratica sportiva e delle competizioni di un determinato livello.
L’atto di omologazione è un atto ufficiale emesso dalla federazione che si riferisce sempre ed esclusivamente a un impianto realizzato, completo e funzionante. Nell’atto stesso deve essere indicata la durata di validità, al termine della quale l’impianto dovrà ottenere una nuova omologazione.
Le procedure di omologazione sono fissate dagli organi delle stesse Federazioni e prevedono il rispetto di specifici requisiti, un termine di durata prestabilito, parametri di valutazione e campi di variabilità accettabili. E’ compito di ogni federazione emanare per ogni disciplina sportiva un regolamento tecnico e la relativa procedura di omologazione che per ogni livello di manifestazione (internazionale, nazionale, regionale) definisca in modo chiaro e completo le caratteristiche tecniche e i requisiti di prestazione necessari e sufficienti a rendere omologabili gli impianti90.
4.1. I regolamenti tecnici federali. L’omologazione del CONI.
La normativa di riferimento in Italia in tema di omologazione degli impianti sportivi è il Regolamento CONI (“Principi informatori per lo sviluppo dell’impiantistica sportiva”) approvato con deliberazione del Consiglio Nazionale del CONI n. 1476 del 30 ottobre 201291.
I regolamenti tecnici e le procedure di omologazione vengono definiti autonomamente dalle singole FSN e DSA in funzione delle discipline sportive e del livello di attività praticato; quest’ultime sono tenute a regolamentare e verificare, in modo diretto o attraverso specifiche deleghe a favore di soggetti subordinati (ad es. leghe), le caratteristiche
90 I regolamenti tecnici riguardano le caratteristiche degli impianti per l’omologazione mentre i regolamenti di
procedura indicano in dettaglio le procedure di omologazione, le modalità di designazione degli omologatori e l’individuazione di eventuali soggetti chiamati ad eseguire esami tecnici a supporto delle omologazioni.
91 Modifica al medesimo regolamento approvato con deliberazione del Consiglio Nazionale CONI n. 1430 del 17
dicembre 2010. Il vecchio regolamento prevedeva che le FSN e DSA si attivassero ad adeguare i propri regolamenti alle indicazioni stabilite dal regolamento stesso ma il processo si è rivelato più lento del previsto. Scopo del presente regolamento è quello di uniformare la disciplina e definire i principi e regole finalizzati allo sviluppo degli impianti sportivi. Urge ribadire la necessità di richiedere preventivo parere al CONI in linea con quanto previsto dall’art. 47 del d.P.R. 1999, n. 554, che considera una violazione dei compiti del responsabile del procedimento, da cui possono derivare conseguenze amministrative, i progetti per impianti sportivi privi di pareri CONI.
45 tipologiche, funzionali e di sicurezza degli impianti sportivi dove si svolgono le attività agonistiche o dilettantistiche di propria competenza per mezzo di regolamenti tecnici e regolamenti di procedura.
I Regolamenti proposti dalle FSN o DSA riguardanti l’impiantistica sportiva e le relative attrezzature devono essere approvati dalla Giunta Nazionale del CONI, in armonia con quanto previsto dallo Statuto; è compito di ogni federazione costituire e mantenere aggiornato un archivio degli impianti omologati da mettere in correlazione con il Censimento Nazionale degli impianti sportivi del CONI.
Quando il regolamento tecnico federale, per determinati livelli di omologazione, faccia riferimento a un analogo regolamento di una Federazione Sportiva Internazionale (FSI) è compito della federazione stessa presentare una versione ufficiale in lingua italiana, completata con tutti gli elementi e indicazioni che la rendono conforme alla normativa CONI e a quella statale.
In tema di omologazione di impianti sportivi destinati al calcio si rimanda ai regolamenti tecnici emanati dalla FIGC, in armonia con quanto stabilito dal CONI e dalla UEFA.
4.2. La licenza UEFA
Il regolamento UEFA “Licenze per Club e Fair Play Finanziario” detta una serie di disposizioni alle infrastrutture per la sicurezza sia degli sportivi sia degli spettatori, oltre a dei criteri economici di gestione dei club, idonee ad incidere sulle partecipazioni alle manifestazioni organizzate dalla federazione stessa. La FIGC ha recepito la normativa UEFA con l’adozione del “Manuale Licenze UEFA” nel 2015.
Qualora una società affiliata alla FIGC si qualifichi per una competizione organizzata dalla UEFA sarà ammessa a parteciparvi unicamente se in possesso della Licenza UEFA, che viene rilasciata dalla FIGC sulla base della procedura prevista dal Manuale.
La procedura per il conseguimento della Licenza è basata su dichiarazioni sottoscritte dal legale rappresentante della Società del club richiedente la Licenza e sulla presentazione di documentazione comprovante il possesso di determinati requisiti. L’Ufficio Licenze UEFA e gli Esperti controllano la completezza delle informazioni fornite dalla Società richiedente e ne attestano il possesso dei requisiti richiesti. La Licenza è rilasciata dalla Commissione di Primo Grado.
46 La Società richiedente la Licenza deve disporre di uno stadio, che può essere di proprietà